郡縣制與經濟發展的適配及當代政制思考_風聞

     去年的時候跟朋友聊起秦朝滅亡的原因，大家的結論五花八門，十分有趣，而我認為秦朝的興盛和滅亡的內核是制度革命和封建復辟，其中郡縣制和經濟水平是問題的核心。

摘要

郡縣制由先秦法家基於當時的社會經濟基礎提出，它的實施標誌着中國向中央集權發展，其理念為歷朝統治者所接受，它適配到秦漢及之後的各個歷史時期的不同經濟基礎，產生了不同的政治經濟後果。在當下中國經濟不斷變化發展的階段，研究郡縣制的內核與創新性試用對中國當代政制具有啓發作用。本文首先對郡縣制進行制度概述；對比歷史上的郡縣制與經濟基礎的適配情況；最後分析郡縣制對中國當代政制影響啓發。

關鍵詞：郡縣制，經濟基礎，經濟適配，政制

前言

郡縣制是先秦法家給諸國開的一份改革藥方，以實用和效率為價值導向，把地方權力收歸中央，讓中央的權力第一次深入到基層，國家機器直接從基層縣一級甚至以下集中資源，郡縣制作為一種新型上層建築，為中國曆朝所繼承，它適配到秦漢及之後的各個歷史時期的不同經濟基礎，產生了不同的政治經濟後果。對郡縣制度與經濟基礎關係的研究有利於啓發中國當代政制的發展，探討對郡縣制的現代化創新性適用，在原有郡縣制集中管理特性中加入服務性、經濟性內容。研究在新的經濟社會時代背景下，如何讓制度的設計最好的適配經濟基礎，從而推動經濟社會的發展。

筆者通過知網等數據庫對“郡縣制”相關內容進行檢索，發現對於郡縣制的評價較多是單一性的評價，少有對郡縣制在適配的各個不同時期的不同經濟基礎下所產生的不同的政治經濟後果進行比較分析，單純的把郡縣制作為統治與穩定的手段與分封制對比，沒有意識到郡縣制在特定歷史時期上因為與經濟基礎不相匹配而產生的消極效果。

為此，筆者將從經濟基礎的角度對郡縣制進行分析，本文將分為三大部分。第一部分對郡縣制的制度進行概述，第二部分分析歷史上的郡縣制與經濟基礎的適配情況，第三部分在第二部分分析的基礎上探討郡縣制對中國當代政制影響啓發。

一、郡縣制的制度概述

（一）制度背景與發展過程

郡縣制的產生受當時經濟環境和軍事環境改變的影響。在經濟方面有兩股力量推動着郡縣制的發展，首先是生產力的發展，井田制的逐漸解體，土地開始私有化，國家逐漸依靠按田畝徵收税負，這衝擊了原有分封制下的貴族采邑制度，然後是戰爭引發的財政危機，對人力物力資源的需求大大提升，國家對一種更高效資源集中體制有現實需求。在軍事環境方面，春秋戰國這段時期，各國間戰爭頻發，這意味着有大量的疆域變動，各國最高統治者手中出現大量尚未分封的土地，這給郡縣制的推行減小了貴族方面的阻力，為郡縣制的推行提供了試驗田。

郡縣制始於春秋時期，發展於戰國期，全面推行於秦朝。郡縣制的早期適用在春秋時期的楚國，楚武王熊通吞併權國後，改權國為權縣，晉國在邊疆地區也設立了一些軍事性質的縣，縣製作為一種新興的特殊的制度在其他諸國也有零星推行。

戰國時期，秦國對國家進行了全面的縣制改造，公元前356年，秦孝公於任命商鞅為左庶長，隨後在秦國國內實行兩次變法，改法為律，制定秦律，“商君集小都鄉邑聚為縣，置令丞，以什伍為制重編户籍，記軍工定尊卑爵秩”[1]在雲夢秦簡中專門設立了用於官僚任免的法規《置吏律》和《除吏律》，商鞅在秦全國推行縣制後，用流官代替世襲貴族，流官就是秦國君主在地方的代言人，代表秦國君主的意志，秦國君主的權力第一次涉及到秦國的每個角落。

在秦滅掉六國統一天下後，將郡縣制推行全國“秦王政立二十六年，初並天下為三十六郡，號為始皇帝”[2]。至此以後，百代都行秦政法，郡縣制成為了中國古代封建王朝的主流體制。

（二）法家學説的郡縣制思想

法家的施政思想以實用和效率為價值導向，在春秋戰國時期這個大變革時代，隨着兼併戰爭的不斷進行，舊的分封貴族體系在集中資源過程中暴露的低效性使之已經難以維繫諸侯們日益增長的戰爭需求，法家學説應運而生。面對戰爭的現實壓力，法家要求最大程度的開發國家的潛力，要求革新，認為“治道不法古”，反對守舊的復古思想。

法家代表人物韓非子提出了“事在四方，要在中央。聖人制要，四方來效”[3]的中央集權思想，在法家眼裏要想做成事情就得集中權力和資源。

要集中權力就得拿貴族開刀，把貴族開除出統治階層隊伍。法家要求的向貴族開刀，不是拿貴族割韭菜，而是連根拔起，取消分封采邑體制消滅貴族階級的生存基礎。實現“刑過不避大臣，賞善不遺匹夫。”

力量集中完了就要想着集中資源了，通過消滅貴族等級制度改設郡縣制，讓中央的直接掌控力衝破貴族的限制，深入到基層，這個時候國家機器直接從基層縣一級甚至以下集中資源，中央通過郡縣制建立起一套高效的地方行政網絡來實現地方對中央的輸血。

法家所推崇的中央集權官僚體制從根本上動搖了靠血緣紐帶維繫的貴族政體。在商鞅，李斯等法家代表人物的不懈推動下，郡縣制等中央集權體制在秦得以貫徹，最終幫助秦一統天下。以郡縣制為代表在中央集權體制是春秋戰國法家基於實用與效率導向通過實踐研究出的最高體制成果，推動了中國古代政治體制進入一個新紀元。

（三）郡縣制與分封制

顧炎武評價分封制和郡縣制：“封建之失,其專在下,郡縣之失,其專在上。”[4]“專”即是集中。

分封體制下的“其專在下”意味着地方掌握直接集中資源能力，卻只需要履行有限的如定期朝貢、提供軍賦和勞役、維護安全的義務，而中央難以從地方集中資源，這種情況下地方擁有相對獨立意識，一方面有將地方集中的資源截留自用的動力，另一方面有割據的風險。在這種政體條件下，全國產出的資源能真正為中央所能調度的極其有限，而且容易產生內部鬥爭，出現像“韓、趙、魏三家分晉”和“田氏代齊”的政治動盪。

而郡縣制就是把“其專在下”變成“其專在上”，法家倡導的郡縣制把來自地方的組織集中力量收到中央，中央垂直管理地方，地方官員由中央統治者直接任免的流官任期制，一切官員都是統治者的代言人傳話筒，使地方處在中央的管轄之下，大大消除了地方半割據因素，把權力集中的水平向上提高，“打掉中間商”，更高效的從基層集中資源，最大程度的把統治者的權力觸角延伸向下，實現了中央直接徵收賦税、徵發徭役、兵役、控制基層地方和維持政權穩定的效能。

郡縣制不開戰爭視角，郡縣制系列明顯推動了戰爭轉型，春秋及之前的戰爭是貴族的戰爭，在分封體系下的戰爭諸侯是向貴族動員力量，允許最低的參戰人員也是“士”一階層，底層平民和奴隸是沒有資格參加戰爭的。然而在隨着郡縣制和軍功爵的推行，戰爭不再是獨屬貴族的征伐，戰火也把底層人民捲了進來，諸侯不再是拉着幾個貴族和隨從跟其他諸侯戰鬥，而是拉着全國上下跟其他諸侯戰鬥。

二、歷史上的郡縣制與經濟基礎的適配情況**（一）春秋到秦朝的郡縣制與經濟基礎適配情況****1、秦國推行的縣制與經濟基礎的關係**

春秋以後井田制逐步解體、土地私有制的發展，小農經濟和鐵犁牛耕開始出現，生產力出現一定的革命性發展，人民對貴族的人身依附性開始減弱，經濟基礎的變化逐漸對舊的上層建築造成衝擊，政治體制開始出現變化的跡象，郡縣制在這個時候應運而生，中央開始對基層直接徵收賦税、徵發徭役、兵役。秦國依據縣制和配套的軍功爵等制度，深入到基層集中人力物力資源，從而組織起一支橫掃寰宇，遠強於六國的軍隊，同時在佔領區推行縣制也讓秦國能在佔領區更有效的掠奪集中資源供給進一步的軍事行動，推動秦統一戰爭的完成。

2、秦朝推行的郡縣制與經濟基礎的關係

但是上層建築也給經濟基礎帶來了極大的負擔，郡縣制下大量從基層集中資源卻極大的影響農業運作，大量人口離開農業生產，勞役和戰爭卻又帶來糧食需求激增，形成人口與糧食的雙重缺口惡性循環。在春秋戰國期間，尚可以戰養戰，以戰爭紅利消解對本國經濟的影響，通過戰爭轉移矛盾。秦大一統後，國內戰事相對消停，面對北方匈奴的作戰沒有太多戰爭紅利，而郡縣制像毒藥，被無節制的使用，戰時政策的慣性讓秦統治階層停不下來，不斷的集中資源，用於統治階級的享樂和短時間投入到一系列高投入低迴報的項目，如皇陵，長城、馳道等。正如漢代政論家賈山所指出的那樣:“秦皇帝以千八百國之民自養,力罷不能勝其役,財盡不能勝其求。一君之身耳,所以自養者馳騁弋獵之娛,天下弗能供也。”為滿足一己之私,把人民拖入了苦難的深淵,人民與統治階級的矛盾在短短十幾年被激化爆發。

3、經濟基礎與上層建築的矛盾導致秦朝的滅亡

秦亡的原因來自於經濟基礎與上層建築的矛盾，如果説分封制是台燒煤的蒸汽機，郡縣制就是台燒汽油的發動機，而人民是挖煤挖油工人。分封制功率低，需要的燃料燃值低，郡縣制功率高，需要的燃料燃值也高，而當時生產條件是挖煤有餘，挖油不足。當時井田制剛剛解體，低水平的小農經濟的經濟基礎沒有完成革命性變革，對於鐵犁牛耕“春秋戰國為其初始階段;秦西漢為其推廣時期;東漢以降為其普及時代”。[5]秦朝的鐵犁牛耕雖然開始在農業生產中推廣使用，但這個時候人民的挖的“油”不足以供給郡縣制這台“發動機”，而且極易透支，甚至把“挖油工人”給燒了。“勞罷者不得休息,飢寒者不得衣食,亡罪而死刑者無所告訴,人與之為怨,家與之為仇,故天下壞也。”[6]

可以看到在秦統一後，秦的統治集團對繼續強推郡縣制是存在反對意見的，在始皇26年, 丞相王綰就建議：“諸侯初敗, 燕齊荊地遠, 不為置王, 無以填之, 請立諸子。”[7]王綰主張對新徵服地區，即帝國邊疆進行分封，設諸侯國拱衞中央。實際上就是主張郡國並行制。雖然不見得王綰是認識到上層建築對經濟基礎的阻礙，但客觀的現實壓力，讓他認為分封制對秦初統天下的局面具有適配性。而身為廷尉的法家代表人物李斯堅定的支持郡縣制，認為分封制是周朝諸侯混戰的根源。經過爭論後，秦始皇力排眾議採納了李斯的意見，最終選擇了堅持在全國範圍內全面貫徹郡縣制。秦朝把通過郡縣地方官僚來過度集中來的基層人力物力資源，卻又投入到大量低迴報的項目中，在這個情況下剛剛脱離井田制的小農不堪重負，上層建築透支了經濟基礎，郡縣制和這個尚處於低水平的小農經濟的矛盾爆發，最終導致了秦朝滅亡。

4、郡縣制在春秋時期出現的原因

經濟基礎決定上層建築，那麼春秋戰國低水平的小農經濟為什麼會出現高水平的郡縣制呢？這麼説是否意味着郡縣制這個上層建築在春秋戰國和秦朝時期與經濟基礎存在錯位，或者説超前？實際上郡縣制是在春秋戰國時期是基於低水平小農經濟混合戰時經濟基礎的特殊經濟狀態下產生的特殊上層建築。春秋戰國時期戰時的低水平小農經濟，雖然其生產力水平還比較低，但藉助戰爭紅利能夠給郡縣制提供超越和平的低水平小農經濟的資源，而郡縣制又能集中大量的資源通過戰爭回報經濟基礎，形成一個上層建築與經濟基礎的正循環，出現一個臨時的戰時的經濟基礎配套特殊的上層建築的特殊國家狀態。據《戰國策·趙策》記載：趙豹於公元前261年（長平之戰前一年）説：秦以牛田水通糧,其死士皆列之於上地，令嚴政行，不可與戰。[8]可以看到戰國時期秦國通過戰時的低水平小農經濟取得的優勢地位，可以幫助認識為什麼在特殊狀態下一個低水平的小農經濟可以供給一個高水平的郡縣制。然而在實現大一統後，戰爭需求減弱，中原肥沃土已經佔領完了，沒有太多新的優質征服目標，而經濟基礎尚未完成變革。特殊經濟狀態迴歸和平的低水平小農經濟，上層建築開始與經濟基礎發生矛盾，開始阻礙經濟發展，郡縣制下高度的中央集權對低水平脆弱的小農經濟過度的集中資源，農業的生產和人口的增長跟不上體制對人力物力的消耗，這對農業經濟生產造成了嚴重破壞，經濟基礎與上層建築出現嚴重矛盾，所以歷史的車輪狠狠的把秦朝碾碎。

（二）漢及漢以後的郡縣制與經濟基礎適配情況****1、漢初推行郡國並行制與經濟基礎的關係

漢朝初立時候，人口從秦末的2 000萬下降為800萬，在民生凋敝，百廢待興的局面下，漢統治者“撥亂反正”，在漢前期實行的郡國並行制的過渡性體制迎合經濟基礎變革的過渡期。“漢初立諸王，因項羽所立諸王之制，地既廣大，且至千里”[9]從楚漢相爭的雙方不約而同的選擇一定程度的分封體制看到，這種選擇順應了歷史正常發展趨勢。漢初的做法是在一定過渡時期內使上層建築適應經濟基礎，郡國並行制一方面在立國初期解決了急需鞏固西漢王朝統治的穩定問題，另一方面恢復並發展了農業生產，配合漢朝前期高度重視農業生產政策，高祖的“兵皆罷歸家”，漢文帝的“夫農, 天下之本也。其開藉田, 朕親率耕, 以給宗廟粢盛。民謫作縣官及貸種食未入、入未備者, 皆赦之。”[10]使漢朝經濟逐步走出春秋戰國到楚漢之爭以來的戰爭陰影。

2、經濟基礎的發展推動郡縣制的迴歸

隨着經濟發展水平的提高，加上鐵犁牛耕革命的逐漸推廣，分封制開始失去土壤，小農經濟的發展要求在政治體制上有一個穩定的中央集權的流動官僚政治體制，而不是半割據狀態下的分封體制，在漢朝經濟恢復並發展背景下，郡國並行制的“國”開始被逐漸削弱裁撤，經過一系列政治軍事鬥爭後，最終迴歸到秦朝的“海內皆郡縣”。

3、在漢以後郡縣制與分封制與各時代經濟基礎的關係

但是分封制的復辟在接下來的一系列封建王朝中時有發生，張國剛教授在《從“郡國並行”到“海內皆郡縣”》中認為“西漢以後王朝，是行郡縣制還是分封制，仍然有所反覆。“八王之亂”卻葬送了西晉王朝。明初朱元璋的分封，也給燕王朱棣起兵“靖難”，篡奪皇位提供了條件。因此，中國歷史反覆地證明，中央集權下的郡縣制，是適合中國國情的行政體制。”[11]但是這一系列分封制的復辟是否與經濟基礎相關？可以看到在這些存在一段時間分封復辟的王朝，分封制的實際多實行在王朝建立初期，這時曠日持久的統一戰爭剛剛平息，戰爭極大的破壞了生產力，在一定時期一定地區內存在生產力退化，強行推行郡縣制可能會不利於國家的休養生息和初期的政治穩定。在養護脆弱的經濟基礎和維繫新生王朝的穩定的雙重現實下，這些開國統治者選擇在一定範圍內推行基於一定親疏血緣和開國功勳的臨時性穩定政策：分封制。當然這是臨時的、部分的，在生產力水平恢復後，分封制會成為阻礙經濟發展的落後制度，歷史的車輪又會把分封制狠狠的碾碎，迴歸到郡縣制的正軌。

4、郡縣制對秦漢以後古代小農經濟的影響

郡縣制幾乎貫穿了中國秦以後的整個封建時期，郡縣制擁有高效集中人力物力資源的能力，而人口和糧食產量是古代中國綜合國力的評判標準，中央政府想要人口又想要糧食，這導致中國過度重視小農式精耕細作農業生產方式，使中央可以更多的調動人力物力資源。一方面高產高效的政治經濟封建體系使中國在古代世界所向披靡，另一方面在使中國長時間困住在小農經濟下內卷，遲遲無法跨越到資本主義階段。反觀察西歐分封體制的低效、分散、寬鬆的特點反而給基層營造了一定的資本積累的環境，這也許是資本主義在歐洲反而更快發展的原因之一。

三、郡縣制對中國當代政制影響啓發

雖然郡縣制誕生與發展於封建時代，但它是一套經歷過千年打磨、實現治理超大範圍內有效治理的行政管理體制。其中研究郡縣制與不同經濟基礎之間的關係，以及產生的不同政治經濟後果有利於我們更好的認識如何構建科學的行政管理體制，郡縣制中的科學與智慧的內核值得借鑑學習。要探索如何創新性適用“郡縣制”，發揮其體制優勢並與經濟基礎相適配，進而推動中國工業化發展。

（一）建國初對“郡縣制”的強化****運用

新中國五四憲法第二條中，確立的民主集中制原則，第五十三條把行政區域劃分為：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。可以看到新中國在主流聯邦制和單一制中央集權之間選擇了中央集權的“郡縣制”道路，而且是加強版的郡縣制，中國共產黨的基層黨組織還深入到了村。中央的控制力達到了歷史上前所未有的時期。客觀的講實行中央集權制度對於中國這樣一個後發國家追趕發達工業國的是必由之路，是經濟發展的需要。剛剛誕生的新中國處於一個民生凋敝、百廢待興的狀態，然而世界工業化高速發展已經沒留給中國多少像漢初“無為而治”緩慢發展經濟的時間，晚一點中國就會成為發達國家的產品傾銷地，淪為附庸。在這個階段低水平農業在當時的經濟中仍占主導地位，只有少數工業分佈在在東部沿海和東北地區。這種經濟局面下要快速發展工業需要大量的資本積累，資本就要出在農業身上，通過集中人民的勞動成果，來推進我們這個農業國的工業化起步。前文談到的深入基層高效集中資源的“郡縣制”成為新中國的最優路線，另一方面“郡縣制”在集中資源的同時也發揮了上層建築對經濟基礎的反作用，用基層組織力去改造封閉落後的傳統小農經濟，探索實行集約化公社化新農業發展道路，發展提高農業生產力，從而進一步為工業化提供資源。“郡縣制”在這個特殊的發展時期匹配了中國的經濟基礎，推進了中國工業化發展。但是隨着中央權力對地方各領域的控制不斷加強，建成高度集中的計劃經濟體制架構，國家過度重視重工業，在農業和輕工業方面發展速度較慢，政治經濟體制也陷入了十分僵化的狀態。

（二）改革開放對“郡縣制”創新性發展

在毛澤東同志《論十大關係》中：“在中央和地方的關係問題上，要在鞏固中央統一領導的前提下，擴大地方的權力（即權力下放給地方），讓地方辦更多的事情，發揮中央和地方兩個積極性；”[12]發揮中央和地方兩個積極性，這給“郡縣制”注入工業化時代的理論活力。現行八二《憲法》第三條：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”後來實踐證明，在憲法將這種積極性制度化後，為中國改革開放的前進提供了了制度性穩定和推動。在中國工業化水平已經有一定基礎的情況下逐步改變高度計劃的經濟體制，讓中國體制逐步擺脱僵化，讓中國經濟與國際接軌，推進經濟體制向市場經濟轉變，讓中國各經濟產業在競爭中重獲活力。中央與地方政府作為經濟的重要參與者對於經濟的發展至關重要，在廣東，福建設立4個經濟特區，給予一些地方政府一定的政策制定自由權，這一系列改革地區發揮各自的地理、產業和歷史優勢，在試點中讓眾多產業煥發出巨大的經濟活力，在中央和地方的培育下，近三千萬民營企業出現和壯大，極大的推進國內經濟社會發展進步。在工業化進程中的過渡性經濟基礎的背景下，創造性的推行靈活的央地關係，轉變僵化的計劃經濟體制，在遵循在中央的統一領導下，充分發揮了地方的主動性、積極性，實現了上層建築與經濟基礎的良性適配，推動了中國工業化發展。

（三）新時代對“郡縣制”的思考

2020年5月22日，國務院總理李克強在發佈的2020年國務院政府工作報告中提到了“深入推進新型城鎮化”和“加快落實區域發展戰略”。首先是“深入推進新型城鎮化”，隨着中國工業化不斷發展，農業產值佔經濟的比重正在不斷下滑，2019年我國城鎮化率突破60%，但與發達國家仍然一定差距，報告中要求“大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。”[13]這意味着要加強“新郡縣制”下“縣”一級單位的服務能力，農業集約化發展已經成為中國農業發展的趨勢，要用優質的服務能力吸引農村人口向城鎮聚集，把勞動力從土地裏解放出來，推動農村土地集約化經營。要深入推進新型城鎮化，給“郡縣制”注入服務屬性，以適配新的基礎經濟社會發展需求。在“加快落實區域發展戰略”方面，中國在改革開放經濟高速增長的過程中出現了珠三角、長三角、京津冀等城市羣，開始出現強烈的城市間經濟協同發展的經濟趨勢，在這個經濟變化趨勢的背景下“加快落實區域發展戰略”是希望在體系上支持區域經濟發展，強化體制中的經濟性。是否應當用新的經濟性行政區劃體制來適配新生的城市羣經濟區發展值得當前思考研究。

總結

經濟基礎決定上層建築，上層建築反作用於經濟基礎。秦因郡縣而興盛，但也因為郡縣而滅亡。春秋戰國時期特殊的戰時經濟基礎支持着郡縣制的推行，郡縣制的推行使中央的權力第一次深入到了基層，極大的提升了集中資源的效率。秦朝統一後經濟回到低水平的小農經濟，郡縣制的帶來對經濟的過度索取，爆發了經濟基礎與上層建築之間的矛盾，最終導致了秦的滅亡。漢朝因為初期低水平的經濟基礎建立了郡國並行制，也因為經濟的發展而走上削藩，徹底推行郡縣制的道路。考慮到了當時低水平經濟基礎，郡國並行制的推行在那個過渡時期成功的促進了生產力的發展。隨着生產力水平的提高，全面徹底的郡縣制成為歷史趨勢，在之後的歷史發展中分封制雖然有零星復辟，但郡縣制成為主流。

郡縣制經過千年的打磨與發展，證明了其具有高效的集中資源和超大範圍內有效治理特點，對於當代憲制的研究發展有重要意義。從建國初到改革開放，中國的經濟在不斷的發展進步，工業化不斷推進，在不同的經濟發展時期，“新郡縣制”通過加入新的時代內涵，在中國社會主義建設中大放異彩，適應經濟發展方向，發揮了郡縣體制優越性。在新時代的今天，要研究好發展好郡縣體制，讓它更好為經濟發展服務。

參考文獻

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[2] 司馬遷.史記[M].北京:中華書局, 1962.

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[8] 左丘明，劉向：《國語·戰國策》，長沙：嶽麓書社，1995年，p158

[9] 范曄《後漢書·百官志》[M]北京：中華書局,2000

[10] 班固.漢書[M].北京:中華書局,1962.

[11] 張國剛：從“郡國並行”到“海內皆郡縣”[N]理論週刊·文史2020-07-20

[12] 毛澤東：論十大關係[N]人民日報1976-12-26

[13] 國務院：2020年國務院政府工作報告[R]北京2020