龍與熊之間：中等強國外交的典範——哈薩克斯坦多元平衡外交戰略_風聞

來源：公眾號“國政學人”

作者：Rachel Vanderhill，沃爾福德學院政治及國際事務部門副教授，主要研究威權主義政體以及前蘇聯加盟共和國國家的內部政治和外交政策；Sandra F. Joireman，里士滿大學政治科學教授、副教務長、温斯坦國際研究主任，主要研究比較政治經濟；Roza Tulepbayeva，一位從事國際商務、國際貿易的哈薩克斯坦裔專業人士。

編譯：吳天麟（國政學人編譯員，倫敦政治經濟學院）

來源：Vanderhill, Joireman, et al. “Between the bear and the dragon: Multivectorism in Kazakhstan as a model strategy for secondary powers”. International Affairs,vol.96, no.4, Jul. 2020, pp. 975-993, https://doi.org/10.1093/ia/iiaa061.

內容摘要

自哈薩克斯坦從前蘇聯獨立以來，哈薩克斯坦一直採取多元平衡外交（multi-vector foreign policy）主導的外交政策。雖然哈薩克斯坦在獨立初期採用的多元平衡外交為當時時勢所迫，此外交政策現今已進化成能夠有效保護其主權獨立並管理其與大國關係的戰略。作者在本文中探討哈薩克斯坦如何利用中國崛起獲得諸多經濟利益。隨後，作者通過追溯哈薩克斯坦獨立以來的外交史，檢驗了哈薩克斯坦與周邊大國的關係以及其在國際組織和協商中的角色。作者假設多元平衡外交與東南亞地區錯綜複雜的多邊平衡策略性質相似。以上兩種外交策略皆為中等強國（secondary powers）用來與大國共存和保存自身主權和獨立性的有效措施，而哈薩克斯坦外交政策正是中等強國的典範。此文貢獻了針對中等強國戰略決策以及哈薩克斯坦從舊總統努爾蘇丹·納扎爾巴耶夫轉移到新任總統卡西姆·喬馬特·託卡耶夫期間的理論性外交政策分析。

文章導讀

01

多元平衡外交戰略的理論架構

哈薩克斯坦前總統努爾蘇丹·納扎爾巴耶夫認為多元平衡外交的目的是同與本國利益相關及在世界事務中佔有重要地位的國家發展友好、穩定的關係，以此創造有利於進行政治經濟改革的穩定局面，核心是同各國建立互惠的關係網。亞歷山大·庫利則認為哈薩克斯坦的多元平衡外交政策利用了中、美、俄三大國在中亞的明爭暗鬥並從中漁利。

現實主義是多元平衡外交戰略的理論基礎，現實主義的均勢理論認為國家在面臨具有較強綜合實力的霸權時通過同周邊國家聯盟以制衡霸權。追隨則與之相反，包括國家在面臨霸權時選擇迎合並與其結盟。斯蒂芬·沃爾特認為均勢政策較為常見，國家在缺乏其他盟友並積弱的時候才選擇追隨這一下策。均勢與追隨的簡單二分無法有效解釋哈薩克斯坦的外交政策與戰略偏好，現實主義重視軍事和經濟實力的狹窄眼光忽視瞭如哈薩克斯坦等中等強國在制定外交政策時的選擇和思維模式。

而澳洲國立大學戰略研究教授吳翠玲（Evelyn Goh）認為，東南亞和中亞國家都是在大國競爭環境下的中等強國，東南亞國家在面臨中國崛起的情況選擇了全方位套入（omni-enmeshment）的道路。透過與中國積極互動並以此將其拉進地區和國際組織諸多的經濟、文化、政治關係網中，儘量將中國的國家利益與本地區的小國利益結合，保證了地區政治經濟環境的穩定。吳教授看來，東南亞國家希望將主要大國囊括到地區事務和議題中來，創造重疊的勢力範圍和地區利益，避免被迫選邊站和大國之間的武裝鬥爭。此外，將大國拉進地區組織有助創造更強的“戰略相互依賴”使得直接衝突的成本更高，即複雜制衡的戰略，其目的是增加在區域安全中有利益考量的國家的數量，為此東南亞國家通過、成為政府間或區域組織組織成員、等方式獲得影響力。

因此，全方位套入政策以及複雜平衡政策較現實主義更好地解釋了哈薩克斯坦的外交政策。作者認為在全方位套入和複雜平衡戰略下哈薩克斯坦多元平衡外交策略的已成為了中等強國在大國夾縫之中保障自身主權利益的有效辦法。

02

全方位套入戰略下的多元平衡外交

哈薩克斯坦與俄羅斯在文化、歷史乃至語言上有着深厚的聯繫，自哈薩克斯坦獨立以來，俄羅斯一直是其重要戰略伙伴。在俄羅斯吞併克里米亞後，清楚宣示並保護主權以免哈薩克斯坦被囊括到俄羅斯所謂的“特別利益圈”成為多元平衡外交的重要目標。哈薩克斯坦與如中、歐、美、俄周邊大國互動時並不會選擇創造類似於歐盟的中亞社羣保護自身利益，而是以諸多地區性多邊組織結合各國利益。

宣示保護自身主權與相互依賴

為保護主權，哈薩克斯坦政府刻意使用其獨特的文化和歷史觀鞏固自身身份。俄羅斯政府視哈薩克斯坦為蘇維埃統治中亞時的政治文化產物，認為俄羅斯是橫跨歐亞的蒙古帝國精神上的繼承者,但哈薩克斯坦人則自視為突厥汗國的後裔，歷史上曾經統一的地緣文化政治理念在後蘇聯時代分崩離析，為鞏固和推廣其不同於俄羅斯的歷史觀，哈薩克斯坦在國內外實施了相關措施。第一，哈薩克斯坦大使館在2015年大力宣傳古代可汗克雷和扎尼貝克創立哈薩克汗國的550年紀念日，把古歷史重新包裝為新的政治身份，鞏固現有政權的合法性並強化社會凝聚力。第二，哈薩克斯坦也在2014年新開張的哈薩克斯坦共和國國家博物館中集中記述了哈薩克汗國從15至20世紀之間的發展以及哈薩克人民的諸多起義和戰爭，強調了哈薩克斯坦是草原文明的歷史根源。第三，哈薩克斯坦在2017年捨棄西裏爾字母，重新使用曾在1929-1940年間使用的拉丁字母，從語系上重新接近突厥語系的舉動也可視為一種反俄化、反殖民的舉動。

哈薩克斯坦還通過經濟關係宣示主權。雖然哈薩克斯坦前總統納扎爾巴耶夫曾大力推舉俄羅斯領導的歐亞經濟同盟，這是改善哈薩克斯坦對俄和周邊國家貿易投資的重要聯盟。但在2014年簽署歐亞經濟同盟協議時，哈薩克斯坦大幅縮減了此前提及的政治經濟一體化倡議，拒絕與俄羅斯一起對烏克蘭貨物增加關税。儘管俄羅斯是哈薩克斯坦的最大政治和貿易伙伴，哈薩克斯坦依然選擇在外交上以及貿易政策中獨立自主，不受俄羅斯干預影響。此外，哈薩克斯坦還通過聯合國、北約等國際組織實現同俄羅斯保持親密良好關係的同時，制定不利於俄羅斯國家利益的外交政策的目的。

中國的高速經濟增長大大提升了其對哈薩克斯坦天然資源的需求，更因一帶一路倡議提高了對哈薩克斯坦的投資額。直至2017年，中國通過一帶一路項目對哈薩克斯坦的石油、礦業、運輸和農業行業投資了300億美元，更在哈薩克斯坦境內建造如“亞洲5號公路”等大型交通基建，使中國成為了哈薩克斯坦第二大貿易伙伴。另一方面，哈薩克斯坦通過限制中國資本的土地所有權和限制中國人取得旅遊簽證的方法抗衡中國的影響力。

儘管歐盟美國與哈薩克斯坦並無共享邊界，哈薩克斯坦依然採取與處理中俄關系的類似手段限制其影響力。歐盟是哈薩克斯坦最大的投資和貿易伙伴，而美國能源公司是哈薩克斯坦石油天然氣行業中的重要投資者。雖然歐美在哈薩克斯坦有着龐大的商業利益，哈薩克斯坦政府遲遲沒有采取歐美提出的制度性改革，只口頭承諾進行改革，如2007年哈薩克斯坦外長馬拉特·塔任向歐洲安全與合作組織承諾推動哈薩克斯坦民主化，但是自2011年以來的總統選舉都違反了這一承諾，可是歐盟和美國仍與哈薩克斯坦保持良好外交及經濟關係。此外，哈薩克斯坦政府持續不遵守國際仲裁的決定並重復增加本地製造比例的舉動也給外國投資者造成了困難。總而言之，哈薩克斯坦政府依然拒絕實施會令其向歐美靠攏的實質性改革，維持了自身的主權。

多元機制

多元平衡外交下政策的另一策略體現在國際和區域的多邊外交，在跟大國們互動時以多邊協議、地區性和國際組織把大國納入此地區社會，避免國家獨霸一方或大國衝突的情況出現。哈薩克斯坦堅信國際合作的對其發展的重要性，前總統納扎爾巴耶夫強調國家生存取決於其經濟和地區紐帶，不過堅持經濟合作必須在主權被保護的前提下進行。作者相信哈薩克斯坦在對國家生存的顧慮產生了在多元平衡外交框架下宣示主權和全方位套入這兩種政策。以下提到的全方位套入政策主要透過地區和國際層面的多邊外交進行。作者將會展示哈薩克斯坦的多邊外交如何與周邊國家發展出一個足以避免地區衝突的關係網，在齧合各國利益的同時保障了哈薩克斯坦的主權完整。

哈薩克斯坦在地區各種政治、經濟、文化組織中擔任着重要的角色。例如，哈薩克斯坦在歐洲安全合作組織（OSCE）中積極遊説歐美，以支持其成為第一個擔任該組織輪流主席國的中亞和前蘇聯國家。哈薩克斯坦在擔任主席國期間成功舉辦了11年來的第一次的歐洲安全合作組織峯會，更監督通過重述支持歐洲安全合作組織原則的《阿斯塔納紀念宣言》。哈薩克斯坦的重要角色也獲得2019年歐洲安全合作組織主席米洛斯拉夫·拉伊恰克的肯定，它被視為該組織內可靠而且值得信任的夥伴。同時，作為上海合作組織（SCO）的六個創始成員之一，哈薩克斯坦十分重視該組織。哈薩克斯坦在上海合作組織中一直尋求領導角色，它還利用該組織支持地區反恐工作，並通過共同面對的恐怖主義威脅進一步加深同中國的關係。由於哈薩克斯坦也對境內的穆斯林好戰主義倍感憂慮，以致其在反恐工作上與中國達成共同對抗“恐怖主義、極端主義、分離主義”的共識。上海合作組織的會籍使得哈薩克斯坦避免被迫在俄羅斯和中國之間選擇，納扎爾巴耶夫認為“上海合作組織避免了與中國的邊境問題演變成真正的軍事威脅”。總而言之，哈薩克斯坦在上海合作組織的“軟平衡”政策避免與大國直接衝突，反而通過多邊組織規範大國的一舉一動。此外，哈薩克斯坦進一步藉助參與注重於安全議題的集體安全條約組織（CSTO）管理區域關係。與上海合作組織不一樣的是，該組織只允許前蘇聯國家參加，基於俄羅斯在前蘇聯國家中保留了最強的軍事能力，俄羅斯成為了該組織中的領導者。俄羅斯視集體安全條約組織為合法化其在塔吉克斯坦和吉爾吉斯坦國內駐軍以及抗衡北約和美國在中亞境內軍事活動的重要工具。所以哈薩克斯坦同時參與上海合作組織和集體安全條約組織的舉動可被解讀為嘗試把中俄“齧合”進地區組織，藉此增進兩國的互相依存並減少衝突。

國際上，哈薩克斯坦主動放棄從前蘇聯繼承的核武器的決定讓它獲得了“全球軍備控制和核不擴散倡導者”的稱呼。總統託卡耶夫最近在聯合國中重申了哈薩克斯坦對無核化的承諾，而哈薩克斯坦在聯合國中一系列針對無核化的動議讓哈薩克斯坦成為無核化運動的領袖。另外，雖然哈薩克斯坦在2015年為敍利亞內戰各方舉辦的“阿斯塔納和談”中並不是參與者，可是哈薩克斯坦作為舉辦方依然提升了自身的國際地位。綜上所述，哈薩克斯坦的地區性和國際性外交凸顯了哈薩克斯坦在大國層面上進行外交的能力以及結合各國政治經濟關係的能力。作者認為在俄羅斯吞併克里米亞後，國家生存再次成為哈薩克斯坦的重要事項。而多元平衡外交戰略下的宣示主權和全方位套入政策成功地以強化國家身份以及與與周邊中等強國和大國編制關係網的方式保證了哈薩克斯坦的安全。

03

複雜制衡政策-管道外交

除了多元平衡外交戰略下的宣示主權和全方位套入政策以外，哈薩克斯坦同時使用複雜制衡政策。根據吳翠玲教授：“複雜制衡並不集中在平衡軍事力量，反而旨在使用經濟協議等措施增加在此地區有利益的大國。”作者用哈薩克斯坦向各個大國尋求對能源行業的投資作為複雜制衡的例子來分析這一策略。

在獨立之初，哈薩克斯坦所有的能源管道都流向俄羅斯。因此，哈薩克斯坦完全依賴俄羅斯天然氣工業股份公司（Gazprom）輸送天然氣，這給予了俄羅斯對其能源出口的控制。2005年建成的“哈薩克斯坦——中國“管道直接把原油輸入中國境內，而2009年建成的“中亞——中國”管道則把天然氣從庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦輸往中國天然氣工業股份公司，控制哈薩克斯坦輸出和盈利的能力。然而，哈薩克斯坦成功利用了中國對能源的強勁需求。以上的兩個管道跳過俄羅斯開拓新的海外市場，給予哈薩克斯坦更大的經濟自主能力。現在還在計劃中的跨裏海天然氣管道（TCGP）有可能通過土耳其和阿塞拜疆打通歐洲能源市場。從更大的層面來看，哈薩克斯坦的裏海天然氣管道（TCGP）和歐盟發起的南部天然氣走廊恰逢遇上歐盟逐漸減輕對俄羅斯天然氣需求的時候，在獲取商業利益的同時也可憑藉歐盟對其天然氣資源的需求視歐盟對哈薩克斯坦的人權、民主和管治改革要求。肯薩斯大學政治學教授瑪麗亞·奧梅利切娃博士與愛荷華州大學博士候選人杜若溪指出哈薩克斯坦對外資的“包容戰略”允許它在各國對抗時從中獲利，更能確保中、歐、俄、美等國都對中亞地區安全有利益牽涉。總結來説，複雜制衡政策讓哈薩克斯坦吸引各方投資但卻能避免經濟上過度依賴某一大國。

04

結語

哈薩克斯坦成功施展多元平衡外交戰略對國際關係理論有重大影響。現實主義理論缺乏關於中等強國外交表現的判斷，況且哈薩克斯坦選擇與多個周邊大國互動的選擇也違反了現實主義中均勢定律的原則。哈薩克斯坦不但沒有與周邊國家形成聯盟以抗衡地理上接近並可能具有侵略性的俄羅斯或崛起中的中國，反而與中俄分別維持強勁、正面的政治、經濟、軍事關係。吳翠玲基於地緣政治環境複雜的東南亞發展出來的全方位套入和複雜制衡政策很好地解釋了哈薩克斯坦的多元平衡外交戰略。哈薩克斯坦在宣示主權的同時很好地把給中、俄、歐的經濟政治利益齧合在地區組織裏，避免大國在中亞發生衝突。哈薩克斯坦在保持高度自主的同時依然八面玲瓏，與各個大國維持良好關係並借自身豐厚的天然資源從大國手上獲取利益。因此，哈薩克斯坦的多元平衡外交政策是值得中等強國參考的。可是，隨着中國經濟軍事實力的崛起和一帶一路戰略和哈薩克斯坦總統交接，中亞的勢力平衡恐怕又會重新調整。哈薩克斯坦又能否一如既往實施多元平衡外交呢？對此，世界拭目以待。

譯者評述

1）文章作者多次強調哈薩克斯坦多元平衡外交是面臨大國地緣政治競爭的小國值得模仿的外交戰略，並引用了專注研究東南亞國際關係的澳洲國立大學戰略研究教授吳翠玲的理論支持本文結論。可是作者並沒有提出小國在附近大國面臨挑戰並展開對抗時如何保持中立的可能戰略。在近日中美日益白熱化的地緣政治競爭中，如世貿等多邊組織的協議也無法規範中美兩國對抗時的表現。以東南亞國家為例，中美的逐漸脱鈎將會迫使他們在經濟和安全領域之間快速做出妥協，無法左右逢源。哈薩克斯坦雖然面臨多個大國，但實際與其接壤的只有享有較佳的關係的中俄兩國，不能與充滿戰略要衝而且包含輸送量最大的南中國海的東南亞地區國家相提並論。

2）雖然文章主要從小國（哈薩克斯坦）角度出發分析如何通過全方位套入、複雜制衡等外交手段確保大國在該地區行為受規範，不過作者沒有深入探討中、俄等大國對周邊小國的看法。同時，但實際與其接壤的只有享有較佳的關係的中俄兩國，不能與充滿戰略要衝而且包含輸送量最大的南中國海的東南亞地區國家相提並論。文章主要透過現實主義理論架構中的術語探討中等強國的外交行徑，失去了探索領導人個人理念、各國在中亞歷史痕跡、文化觀念等因素的機會。文中提到中國的一帶一路戰略中其實就混合了不少聯繫古今（絲綢之路）的元素，忽略文化歷史背景忽略了當地人心理文化上可能影響外交政策的因素。