南昌難，難在“不夠大”？_風聞

做大並非只有一條路

做強省會城市的背景下，有關南昌加快行政區劃調整的呼聲不斷。

日前，有網友建議“南昌儘快進行行政區劃調整”，南昌市政府回覆稱“相關部門正就部分行政區劃調整工作開展調研論證，並將依據調研論證的情況適時開展部分行政區劃調整工作。”

這不是南昌官方第一次回應這類建議。就在一個月前，針對網友的類似建議，南昌方面給出的回覆是“目前沒有相關信息可以公告”。相比之下，這次官方最新披露無疑釋放出不少積極信號。

一直以來，空間結構不合理、市轄區面積小等問題，被視為南昌城市首位度低、資源要素集聚力不足的重要原因。江西和南昌省市層面也多次明確提及要因地制宜優化行政區劃設置，“穩妥推進與現有市轄區聯繫較為緊密、條件成熟的縣（市）改區”等。

行政區劃調整是促進區域發展的重要手段之一。去年包括浙江省杭州市、河南省洛陽市等在內的多個城市迎來行政區劃調整。與此同時，撤縣設區也被寫進多地“十四五”規劃。

但是，行政區劃調整也並非“包治百病”。隨着國家層面提出“穩慎把握省會城市管轄範圍和市轄區規模調整”，城市想簡單依靠行政區劃調整來做大自身已非捷徑。從南昌到“大南昌”，南昌還有不少路要走。

南昌不夠“大”？

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其實空間結構不合理的問題，不只存在於南昌。

在整個江西省，各地級市空間佈局差異較大、不盡合理的問題一直比較突出。這就導致一些“微型”地級市缺乏發展空間，一些“巨型”城市又鞭長莫及，對域內輻射帶動能力有限。

例如，江西全省總面積16.69萬平方公里，其中，贛州一市面積就達到39379.64平方公里，佔江西省總面積23.6%。而面積最小的新餘市，僅3178平方公里，佔全省總面積1.9%，不足贛州的1/12。

即便是省會城市南昌，7402平方公里的總面積也不足贛州1/5,，佔全省比重約4%，在中部6省省會城市中墊底。而這已是歷經多次區劃調整之後的現狀。梳理公開資料可以發現，進入21世紀以來，南昌先後經歷3次行政區劃調整。

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其中，2015年，國務院批覆同意撤銷新建縣，設立南昌市新建區。至此，南昌擁有東湖區、西湖區、青山湖區、青雲譜區、灣裏區、新建區共6個市轄區，形成如今的“三縣六區”格局。

新建撤縣設區，標誌着當時轄18個鄉鎮、人口約68萬、區域面積2208平方公里的新建縣開始融入南昌城區。此番調整後，南昌市轄區面積由617平方公里增加到2864平方公里，城市發展空間大幅拓展。

2019年，經國務院批覆同意，南昌市撤銷灣裏區，將其行政區域併入新建區；設立紅谷灘區。此後，南昌依然轄6個區、3個縣，但中心城區空間佈局進一步優化。

多輪調整之後，儘管南昌市域面積已從中部6省省會城市倒數第1躍升至第2位，但短板仍然突出——

2020年，江西全省市區面積在全國27省份中居倒數第6位，僅高於山西、福建、海南、貴州、寧夏。

具體到城市，2020年南昌市區面積為3095.36平方公里，在中部6省省會城市中排名第2位，僅次於武漢。

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與此同時，南昌市區人口316.75萬人，位列6城倒數第2，僅高於合肥；城區面積和城區人口分別排名倒數第1、倒數第2；建成區面積居倒數第2，僅高於太原。

換句話説，眼下差距的關鍵，並不在行政意義上的市域面積大小，而在城市建設發展水平及其人口吸引力上。

“撤縣設區”成共識

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人口城鎮化率表現更為直觀。

從各地第七次全國人口普查公報相關數據來看，中部六省省會城市中，僅南昌和鄭州兩地常住人口城鎮化率不足80%。其中，南昌常住人口625.6萬，排名第5位；常住人口城鎮化率78.08%，為6城最低。

值得注意的是，比南昌少了近100萬常住人口的太原，城鎮常住人口與南昌僅相差16萬，其常住人口城鎮化率更是比南昌多了近11個百分點，居中部6城首位。

推動撤縣設區，無疑是直接拓展城區面積、加速城鎮化的有效途徑。

中部幾個省會城市中，武漢早在上世紀90年代末就實現“無縣化”，縣改區進程甚至比北上廣深早了10多年，現轄13個區。長沙、鄭州目前下轄縣數量也僅有1個。

相比之下，南昌現轄6區3縣，總面積7402平方公里。其中，南昌、進賢、安義3個縣面積達4441.7平方公里，佔全市總面積60%以上。

由此，加快推動江西“首府首縣”、距南昌市中心僅15公里的南昌縣撤縣設區漸成共識。

上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、上海全球城市研究院特聘研究員陳憲此前分析，從南昌整體發展的角度考慮，已經符合國家有關條件和標準的南昌縣應當撤縣建區。南昌縣1810.7平方公里，撤縣建區後，南昌市市轄區面積佔比將提高到62%的合理水平。

對此，當地官方陸續披露的相關政策文件也早有端倪。

2021年7月，江西省民政廳、江西省發展和改革委員會印發的《江西省民政事業發展“十四五”規劃》明確提出，“合理優化大南昌都市圈等關鍵節點城市行政區劃設置，着力解決部分區域中心城市空間佈局不合理的問題”，“穩妥推進與現有市轄區聯繫較為緊密、條件成熟的縣（市）改區”等。

當年9月，南昌市人民政府辦公室印發關於進一步加強南昌縣蔣巷鎮規劃管控的通知明確，“決定將南昌縣蔣巷鎮的規劃編制和實施納入中心城區統一管控”。

一個月後，江西省人民政府、住房和城鄉建設部出台《建立城市體檢評估機制推進城市高質量發展示範省建設實施方案》，再度強調“穩步有序推動中心城市周邊符合條件的縣改區”。

最近，有網友在人民網“領導留言板”向江西省代省長葉建春留言建議，南昌儘快進行行政區劃調整，南昌縣撤縣設區，設立豫章區，南昌大都市圈把高安市、豐城市、奉新縣整體併入歸南昌市管理。此外，南昌市應向南發展。

南昌市人民政府回覆稱，根據南昌市委、市政府工作部署，相關部門正就部分行政區劃調整工作開展調研論證，並將依據調研論證的情況適時開展部分行政區劃調整工作。”

而在去年12月中旬，南昌市委民聲通道針對網友有關南昌區劃調整的建議回覆還是“我市相關部門已經關注，但茲事體大，涉及中央及省市等多個部門，目前沒有相關信息可以公告”。

從官方口徑變化來看，相關區劃調整的推進步伐或將加快。

“存量”與“增量”

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但需要指出的是，撤縣（市）設區僅是“前半篇”文章，更重要的是“後半篇”，需要通盤謀劃。

有研究指出，區劃調整後，各地普遍設置了3-5年的過渡期。而在實際操作中，各地過渡期有的長達8年，出現過而難渡的情況，造成了新設區儘管在名義上歸屬於中心城市，但在實際運行中又相互疏離的情況。

去年4月，國家發展改革委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》曾明確提出，“穩慎把握省會城市管轄範圍和市轄區規模調整”。

不少專家也分析指出，省會城市撤縣設區應堅持穩妥審慎的原則，防止“攤大餅”無限擴張，更不能將撤縣設區單純作為擴大城市規模、拉高GDP的手段。

在此背景下，南昌也在尋求新的出路。

一方面是對內做優“存量”。根據南昌市“十四五”規劃綱要，“十四五”期間，南昌將“發揮各區比較優勢，強化特色發展，實現優勢互補，實施老城區振興計劃，促進城區全面繁榮”，其中，6個市轄區各自功能定位及重點任務均有明確。

此外，“五大新城”建設，被同時寫入2021年南昌市政府工作報告與南昌市“十四五”規劃綱要中。根據規劃，南昌未來五年將以“五大新城”建設為重點，高標準規劃建設一批城市開發與功能提升相結合的新版塊，意在“發揮新城優化空間、集聚人口、帶動周邊地區發展的作用”。

另一方面，通過做強大南昌都市圈，打破行政壁壘向外尋求更多“增量”。

陳憲曾給出一種建議：南昌周邊的縣市，如永修、靖安、奉新、高安等都在其他地級市轄內，其經濟社會聯繫雖與南昌更加緊密，但行政區劃調整是一個複雜系統的工程，短時間難以完成，故率先提出南昌都市圈規劃建設，既加快推動經濟功能區的形成，又可為後續的行政區劃調整創造條件。

最近有關大南昌都市圈的新動向愈加頻繁。

2021年12月內，多場推進大南昌都市圈縣(市、區)結對聯繫對接活動陸續開展，加速了南昌市中心城區與周邊縣市的結對“聯姻”；

當月16日，大南昌都市圈2021年市際聯席會議在撫州市召開，謀劃大南昌都市圈內城市新一輪合作。會上，大南昌都市圈內“五市一區”共同簽署《大南昌都市圈發展2022年合作重點事項》。

24日，《江西省“十四五”綜合交通運輸體系發展規劃》出台，明確提出加快構建大南昌都市圈一體化交通網，規劃建設大南昌都市圈市域（郊）鐵路，加快形成大南昌都市圈多層次軌道交通網絡。

在陳憲看來，南昌都市圈要在產業發展、綜合交通、公共服務和環境治理等方面做到集中規劃、全面賦能。周邊縣市不僅與行政區劃的南昌市功能互補、相互賦能，周邊縣市之間也將功能互補、相互賦能。

不可否認，對於當下的南昌來説，行政區劃調整確實有相當程度的基礎優化作用，但這種效應並不會隨着調整自然獲得，而是需要從省域及更大區域範圍長遠考量，將區劃調整後促進都市圈和城市羣一體化發展的方向和方式想深、想透，並在落地實施後有效落實執行，才有可能達到預期的效果。

封面圖片來源：攝圖網501102807

文字 | 程曉玲

來源 | 城市進化論