楊雪冬 | “惡意返鄉”引爭議，折射出長期困擾縣域社會治理的“畸形自主性”難題_風聞

【編者按】 近日，一段關於某縣對返鄉人員規定的視頻引發熱議，其中涉及了“不聽勸阻，惡意返鄉”“先隔離後拘留”等內容。輿論疑惑：何為惡意返鄉？縣長是否有權判定惡意返鄉?先隔離後拘留的法律依據在哪裏？央視網評論指出“返鄉何來惡意，權力豈可濫用”。“惡意返鄉”事件背後，實際反映了基層治理中長期存在的“畸形自主性”難題。本文指出，在縣域政治中，形成了一種悖論性的現象：一方面，縣級政權抱怨上級權力下放不足，干預過多；另一方面，縣級政權的領導者在縣域範圍內又有着高度的自由裁量權，即便存在着不斷加強的垂直控制。內部結構失衡和縣域社會發育不足，導致縣級政權成了“微型國家”，擁有畸形化的自主性。本文最初發表於2009年，當前很多方面情況已有所不同，不過其指出的可能帶有一定普遍性的現象，仍然提供了一種思考的視角。我們特推出本文，僅供讀者思考，不代表編輯部立場。

楊雪冬｜清華大學社會科學學院政治學系長聘教授

已經存在了2000多年的中國縣制是世界上最悠久、也是一直沿用至今的地方政府體制。這是中國政治制度相較其他國家政治制度的一個重要差別，也是支持中國政治統一的基礎性制度。無論是傳統社會中的“政不下縣”，還是近代強調地方自治的新縣制改革，抑或是當代縣域管理的黨政結構，縣這個政權層級都擁有完整的國家管理和控制功能，以及相應的組織安排、工具手段。相對於中央來説，縣是最完整的微觀國家；而相對於社會來説，縣又是離其最近的現實國家。

改革開放給縣級政權帶來的最大變化是縣級政權開始恢復微觀國家的地位。一方面，下放權力成了國家和黨領導體制改革的重要內容，縣級政權有了更大的自主性；另一方面，縣級政權機構的分工更清楚，運行的獨立性也有所擴大。儘管各級政權結構類似，但是縣級政權以書記為“一把手”的運行機制更具有個人化色彩。人大、政協由於沒有人員進入常委會，所承擔的法定職能失去了現實權力的支持，一定程度上造成了縣級政權內部結構失衡，強化了“一把手”的權力。

因此，在縣域政治中，形成了一種悖論性的現象：一方面，縣級政權抱怨上級權力下放不足，干預過多；另一方面，縣級政權的領導者在縣域範圍內又有着高度的自由裁量權，即便存在着不斷加強的垂直控制。縣級政權——這個微型國家擁有了畸形化的自主性。這種自主性在發展經濟方面得到充分發揮，並適合了經濟效率的要求。縣級黨委通過中心工作機制將所有的國家政權機構都動員起來，後者無論是職能運轉還是資源投入都圍繞經濟發展這個中心。在社會對財富增加渴求的背景下，官方的經濟增長邏輯普遍化為社會的要求，並從國家道德層面消除了一些社會羣體對具體經濟增長政策措施帶來的消極後果的抵抗。由於經濟發展已經成為了黨的意志、國家目標和社會共識，所以在經濟發展問題上，縣級政權無論在體制內還是社會中都獲得了足夠大的空間。

在市場經濟完善的過程中，公共權力空間的擴大為權力的“私有化”提供了條件。一方面，市場經濟的發展為所有物品和關係轉化為商品提供了可能和理由；另一方面，交易的邏輯也跨越了還沒有定型的公私邊界，從經濟領域向社會政治領域蔓延。我們可以清晰地看到，具有畸形自主性的縣級政權面臨着急遽腐敗的侵蝕。無論在東部發達地區，還是在中西部欠發達地區，我們都能看到這種縣級政權公共性蜕化的現象。

以避免地方利益做強為基本目標的“異地任職”制度，在某種程度上強化了這種蜕化。一方面，官員到異地任職雖然會與地方勢力保持距離，但是也不容易對任職區域形成認同。縣域社會固然規模更大、關係更為複雜，但依然是“熟人社會”。地域認同對官員構成了情感約束和道德制約。另一方面，也是更重要的，縣級黨政首長調動頻繁，“空降部隊”增多（多從上級直接調任，幾乎沒有本地幹部提升的可能），更抵消着這種地域認同的形成，也放任了政治投機心理。“流官”替代了“父母官”。一些官員毫無顧忌地實現着公共權力的“私有化”。

本地幹部的心理也有失衡的傾向。在經濟上，大部分縣的幹部收入明顯低於地級市、省會城市的同事；在政治提拔上，有限的縣處級職位也使許多人無法企及；在崗位上，又不斷受到幹部年輕化和用人“個人化”的衝擊。本來依靠家鄉情感保持高度穩定的縣域幹部羣體反而成了最不穩定的羣體，責任意識受到嚴重削弱。大批有着豐富經驗的官員以提前退休的方式進入了經濟領域，使縣域經濟進一步官僚化，並推動了縣域政治生態的惡化。

當然，以幹部體制為核心的垂直控制在方式上也在增多。縣級政權內部也在形成某種非正式的“一把手”制約機制。一是黨政一把手矛盾的加深和顯性化，縣委書記的“拍板權”受到了縣長的掣肘。而縣長通常又是縣委書記位置的第一接替者。二是縣委常委會成員數量增多，公安局長、實力派副縣長、縣委政府兩辦主任等在許多地方都進入了常委班子。人大、政協作為民意機關繼續被排除在縣級政治決策之外，而公安局長政治地位的提高，又影響着黨委領導下的司法體制內部關係的平衡，法院、檢察院的地位相應被削弱。因此，這種非正式制約機制，雖然存在着分散“一把手”權力的可能，但更可能造成縣級政治向“實力化”蜕變，體制內部關係更加不平衡。更危險的是，這種“實力化”也容易簡化為“金錢化”，職位直接代表着經濟實力。

縣級政權運行的績效日益與“一把手”的能力、素質、自我約束程度等個人因素緊密聯繫在一起。一些所謂的“政治強人”頻頻出現於各地的政治版圖上。客觀地説，這些官員的大部分行為對於縣域政治生態的改善並沒有帶來實質性的變化，因為他們執政的方法多是高壓驅動型，帶有強烈的個人化色彩。雖然有效發揮了地方自主性，但也充分暴露了個人權力過大的弊端。形象工程、決策個人偏好往往是這些政治強人留下的遺產。

隨着各類資本投資的擴張，掌握較齊全的生產要素（最突出的是土地、自然資源）的縣在經濟重要性上也在提高，縣域之間的經濟競爭日益激烈，縣級政權希望獲得更大的經濟發展自主權。這種要求也得到省級政府的積極回應，以打破現有城市化方式對農村造成的資源汲取，形成資源的反向流動，恢復農村與城市的平衡。這是“省管縣”財政體制改革的根本原因。

總結過去縣域政權的運行，我們可以清晰地看到經濟放權和政治整合（或控制）一直是推動其變化的兩個主要動力。由於縣域政權內部結構的失衡以及縣域社會發育不夠，使得這個微型國家的自主性呈現出畸形狀態，即自主權的擴大集中體現為個人權力的弱約束化。面對日益增強的社會要求（數量上和渠道上），擁有這種畸形自主性的縣域政權顯然疲於應對，甚至會由於個人權力的過大引發體制內部的抵制和社會的不服從。因此，單純地依靠政黨體制的政治整合無法從根本上解決個人權力的弱約束問題。這就必須重新思考如何恢復縣域政權內部結構的平衡和推動縣域社會的發展。這是一個法治與民主同步進行的過程。這也是重新思考“郡縣治，天下安”這句話含義的現實背景。