歐盟制裁觀察 | 歐盟《反脅迫條例》：政治博弈的新槓桿_風聞

走出去智庫觀察

**歐盟委員會於2021年12月8日公佈題為《保護聯盟及其成員國免受第三國經濟脅迫條例》****（以下簡稱《反脅迫條例》）的草案指出，**這一草案是對所謂“經濟脅迫”行為的回應，目的是保護歐盟及其成員的利益與主權選擇。

走出去智庫(CGGT)觀察到，近年來地緣政治緊張局勢加劇，貿易與投資日益“武器化”，大國通過“經濟脅迫”手段干預歐盟及其成員國決策的行為有增無減，為此歐盟歐委會推出《反脅迫條例》草案。但歐盟對於實施“反脅迫”仍較為謹慎，只有在談判、調節、仲裁等手段無法迅速而有效停止“經濟脅迫”並賠償其損害時，歐盟才會考慮將****該工具作為“最後手段”使用。

歐盟《反脅迫條例》有何利弊？今天，走出去智庫（CGGT）刊發清華大學戰略與安全研究中心“美歐研究項目”課題組的分析文章，供關注歐盟制裁的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**歐盟可使用的制裁工具主要包括關税措施、貨物進出口限制、公共採購投標限制、外國直接投資限制、貿易相關的知識產權使用限制、金融服務限制等。在對“脅迫方”制裁的過程中，歐委會將繼續審查脅迫情況，如果脅迫行為終止，制裁也將停止。

**2、**歐盟希望利用“反脅迫”工具作為政治博弈的新槓桿，通過在涉華問題上貼近美國立場而縮小跨大西洋關係間隙。

**3、**當歐盟決定使用制裁手段時，相比對方妥協更可能發生的情況是，第三國決定對歐盟進行反制裁，這必將給歐盟帶來更大經濟壓力與決策困難。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/清華大學戰略與安全研究中心“美歐研究項目”課題組

近年來，面對複雜多變的國際環境，歐盟正逐步利用其市場和規則力量強化“戰略自主”和對外威懾能力。2021年12月8日，歐盟委員會公佈了《保護聯盟及其成員國免受第三國經濟脅迫條例》（下稱《反脅迫條例》）草案。本報告在梳理條例重點內容的基礎上分析其出台動因與立法及實施前景，以利更好理解條例並研判相關動向。

一、《反脅迫條例》的重點內容

**條例處理的是“經濟脅迫”問題。**條例認為構成“脅迫行為”的條件主要有二：一是第三國向歐盟和/或其成員國施壓，以期影響歐盟和/或其成員國決策。條例與世貿組織（WTO）框架下爭端解決機制的適用範圍不同，後者處理的是經濟爭端問題，如美歐鋼鋁貿易爭端。二是第三國使用的手段需為貿易或投資限制手段，以武力或威脅以武力為手段的脅迫行為則不屬於這個範圍。

**條例廣泛適用於顯性和非顯性的“經濟脅迫”。**美國曾因反對法國頒佈的數字服務税法案而決定對24億美元的法國進口商品徵收最高100%的關税[1]，歐委會將這一案例歸於“顯性脅迫”。歐委會發布的影響評估文件[2]還提出了“偽裝脅迫”和“無聲脅迫”兩種“非顯性脅迫”方式。歐委會稱2012年中國基於合理檢疫要求停止進口菲律賓香蕉的行為是過度的、歧視性的，應當被視為“非顯性脅迫”案例。文件甚至認為中國消費者抵制日本產品的個人行為也屬於一種“非顯性”的“國家脅迫”。

**條例以反脅迫的制裁工具為核心，但不會輕易使用，體現了歐盟所強調的先協調後製裁的“兩步走”原則。**條例第五條規定，在歐委會認定脅迫存在且歐盟有必要予以回應後，歐盟將首先與“脅迫方”通過直接談判、調解或斡旋以及國際仲裁等方式進行接觸，以期脅迫行為停止。歐盟還會在相關國際論壇討論脅迫問題，並與其他受到脅迫的國家一起尋求解決措施。只有當上述手段無法奏效時，制裁工具才被允許使用。歐盟可使用的制裁工具主要包括關税措施、貨物進出口限制、公共採購投標限制、外國直接投資限制、貿易相關的知識產權使用限制、金融服務限制等。[3]在對“脅迫方”制裁的過程中，歐委會將繼續審查脅迫情況，如果脅迫行為終止，制裁也將停止。[4]

下圖為筆者根據條例內容製作的“反脅迫”行動方案流程：

二、《反脅迫條例》出台的背景與動因

**近年來，隨着國際地緣政治競爭加劇，歐盟不斷調整自身定位及對外政策，擴充政策工具箱的意識不斷上升。**2020年9月16日，歐委會主席馮德萊恩在致歐洲議會議長和歐盟理事會主席意向書[5]中首次正式提出了將“反脅迫”作為新工具的倡議。在修訂歐盟《貿易執法條例》的過程中，各成員國均表示了對“脅迫問題”的擔憂，在美歐數字服務税爭端中美國脱離多邊框架的脅迫行為尤其引發討論。2020年10月28日，歐委會、歐洲議會和歐盟理事會就修訂2014版的《貿易執法條例》達成協議，新法規將允許歐盟在更廣泛領域採取反制措施。[6]此後，歐委會在“貿易政策審查報告”[7]、“2021年工作計劃”[8]等文件中均強調了制定《反脅迫條例》的重要性與急迫性。而從歐盟總體對外戰略的角度看，歐委會推出這一條例還出於以下考慮：

**第一，歐盟希望利用“反脅迫”工具作為政治博弈的新槓桿，通過在涉華問題上貼近美國立場而縮小跨大西洋關係間隙。**在第二次美歐“中國問題對話”中，美歐強調了“解決經濟脅迫問題的重要性” [9]，並稱將合作維護“基於規則的國際秩序”。2021年12月12日，七國集團外長會發表的聯合聲明也稱中國實施“脅迫性經濟政策”。[10]曾經的脅迫者美國搖身一變成為 “反脅迫者”，可見歐盟的政策思維邏輯缺陷之明顯。《反脅迫條例》作為工具的實質作用尚不可知，但卻已經被歐盟當作拉攏盟友美國、支持美國對華立場的一張新牌。

**第二，歐盟希望在現有WTO等多邊框架解決機制之外尋求“更有力”工具。**在此前的脅迫事件中，歐盟曾多次試圖通過非制裁手段與第三國協調以尋求停止脅迫，但無果而終。在美法“數字税”爭端中，儘管法國等歐洲國家嘗試訴諸七國集團會議和經合組織會議等多邊途徑與美國進行談判，但美國中途暫停經合組織框架下的多邊談判，並威脅實施報復性關税。此外，儘管歐盟有24個成員國表示反對，美國仍然通過制裁手段對俄歐“北溪-2”天然氣管道項目加以阻撓。在美國對伊朗、古巴的制裁中，德國、法國、英國外長以及歐盟外交與安全政策高級代表也曾發表聯合聲明表示抵制而未果。《反脅迫條例》能夠在一定程度上對沖美國脅迫與制裁行為對歐盟的影響，而正在修訂中的《阻斷法案》（Blocking Statute）也涵蓋了域外製裁相關問題的具體條款。

**第三，歐盟希望尋求決策獨立和貿易防禦機制強化，以便在“戰略自主”的框架下穩步推進各項政策。**歐盟2016年發佈的全球戰略文件將 “戰略自主”定義為圍繞安全、經濟、數字、能源等多領域的歐盟全球戰略目標。[11]《反脅迫條例》正是在該框架下歐盟對外政策強硬化、獨立化轉型的又一標誌。同時，該條例進一步補充了其他有關增強歐盟經濟韌性的政策倡議框架。例如，2021年5月發佈的《對2020年歐洲新工業戰略的更新文件》指出，歐盟不應對全球競爭環境保持一味樂觀態度，而應當充分利用其貿易防禦機制，確保歐盟經濟在面對外部壓力時的韌性。[12]

從時間上講，中國與立陶宛的關係變化與該條例草案公佈相吻合，中立關係之變或許一定程度加速了條例的出台。但綜合上述分析可以看出，針對中國並非歐盟推出條例的主要動因。歐盟在立陶宛挑釁中國這一微妙時間點公佈草案難脱針對中國之嫌，是以“經濟脅迫”的幌子掩蓋立陶宛在台灣問題上犯下的嚴重錯誤。但也應看到，該條例並非單純是對中國的挑釁，更是歐盟出於自身利益與發展的多方面考慮所推出的工具。

三、《反脅迫條例》的前景評估

**歐盟及其成員國普遍對作為反脅迫新工具的條例持支持態度，條例成法前景向好。**歐盟三大機構推動該條例的立場一致，三方在2021年2月發表聯合聲明，歐洲議會和歐洲理事會承諾將在歐委會提交草案後及時審批。[13]在經歷了長期諮詢後，歐盟多數成員國支持該條例，僅有部分國家提出異議。尤其是2022年上半年擔任歐盟輪值主席國的法國支持該條例，利於條例順利立法。馬克龍長期強調建設歐洲主權，他表示，“我們必須從在歐盟邊界內合作走向世界，擁有完全的主權，自由選擇並掌握自身命運”[14]，條例與他所設想的“主權歐洲”正相符合。

意大利、捷克、愛沙尼亞、芬蘭和瑞典反對或懷疑該提案，其主要擔憂，其一，是否所有成員國都能“充分參與決策”；其二，條例是否完全符合現有國際法；其三，歐盟的制裁措施對歐盟企業可能弊大於利；其四，條例或影響歐盟成員國的外交環境，歐盟與美國的盟友關係也可能受損。不過，自草案正式公開至2月初仍屬公開諮詢階段（共8周），各利益攸關方可以繼續反饋意見，問題仍有時間得到回應與解決。而且該條例屬於貿易政策領域，僅需得到歐洲議會和歐盟理事會有效多數表決即可通過，這進一步增加了條例生效的可能性。

《反脅迫條例》能夠補充歐盟現有的經濟政策工具箱，一定程度上符合歐盟的“戰略自主”目標。然而，關於條例的前景，仍有幾個繞不過去的問題值得關注。

**第一，在立法與實踐過程中，各利益攸關方能否協調一致。**一方面，該條例行外交之實卻被歸於貿易政策範疇，非一致同意的立法要求規避了歐盟共同外交與安全政策所需的一致同意機制，這或將使個別成員國意見無法充分體現。另一方面，制裁工具一旦實施，歐盟或相關國家的經濟運營者（economic operator）必定受到影響，然而當前的條例草案並未規定任何補償機制，將該條例作為犧牲經濟利益換取政治利益的武器，可能帶來利大於弊甚至得不償失的後果。

**第二，“脅迫行為”的可解釋空間巨大，容易產生誤解，因此存在條例被濫用的危險。**條例規定，第三國對代表歐盟或成員國官方利益的非官方行為體施壓也可能被認定為脅迫。然而，當第三國對非官方行為體制裁或施壓時，歐盟很難釐清和確定經濟行為與脅迫目的之間是否存在潛在關聯。更有可能出現的情況是，歐盟出於自身政治博弈需求，將單純的經濟行為認定為“脅迫”。另外，在歐委會給出的案例中，中國消費者抵制日本產品的個人行為被認定為“非顯性脅迫”的國家行為，這顯然與事實情況不相符合。條例一旦出台，個人行為被解釋為國家外交行為、合理的經濟行為被污名化為脅迫行為的情況可能不斷髮生。

**第三，作為壓箱底的“最後手段”，該條例的威懾能力有待檢驗。**儘管歐盟試圖借用“反脅迫”這一新工具展現其對外威懾能力，但最終實現威懾效果需要歐盟同時具備能力與意願。歐盟當前的經濟條件是否足以支撐其使用制裁工具？歐盟反覆強調該工具是“最後手段”，是否意味着歐盟面對當前“脅迫行為”時仍缺乏使用該工具的意願？而且，歐盟長期以來都在國際上扮演着多邊協調與自由貿易推動者的角色，其政策轉型所釋放的信號並不一定能夠被所謂的“脅迫方”接收，倘若如此，歐盟以條例威懾“脅迫方”的真正目標將會落空。

**第四，制裁措施一旦啓用，歐盟將面臨被反制風險和國際聲譽受損的風險。**當歐盟決定使用制裁手段時，相比對方妥協更可能發生的情況是，第三國決定對歐盟進行反制裁，這必將給歐盟帶來更大經濟壓力與決策困難。如果歐盟採取制裁措施卻並未改變對象國政策，歐盟的共同外交和國際影響力將遭受內外質疑。儘管歐盟聲稱該條例能夠在現有國際法框架下補充WTO爭端解決機制外的空白，但毫無疑問，該條例的核心條款將經濟問題與政治問題掛鈎，所謂的“協調優先”與“最後手段”僅有一線之隔，歐盟最終將面臨經濟問題政治化的風險。

來源：清華大學戰略與安全研究中心