重磅 | 內部人來説説印度怎樣把一手好牌打得稀巴爛？_風聞

點擊立即閲讀全文：重磅 | 內部人來説説印度怎樣把一手好牌打得稀巴爛？

2021年底，印度發展前景到底怎麼樣？究竟有沒有能力取代中國的全球產業鏈供應鏈核心地位？美西方對印度一直寄予厚望；印度自己也永遠信心滿滿。然而，現實卻一次又一次的打臉：近30年來印度不僅沒有趕上中國的發展步伐，差距反而越拉越大，無法協助美西方對中國“孤立圍堵”。那麼印度究竟出了什麼問題？本文作者Arvind Subramanian和Josh Felman指出，**雖然印度前些年硬件基礎設施建設取得很大進展，但在政策設計方面卻漏洞百出、顧此失彼、前後矛盾——不僅沒解決用工、土地、税收等積弊問題，反而引出裙帶政治、保護主義、財閥壟斷等新問題。如果不能妥善解決這些問題，印度可能再度陷入龜速增長。**南亞研究小組特編譯此文，供各位讀者批判參考。

圖源網絡

在21世紀頭十年的大部分時間裏，印度亮眼的經濟表現吸引了全世界的目光。其他國家羨慕地看着印度成長為經濟增速最快的自由市場民主國家，似乎毫不費力地從深陷赤貧大步跨入享有高科技、汽車的中產社會。在Infosys、TataConsultancy Services和Wipro等信息技術公司的推動下，人們一度認為印度勢必成為全球主要玩家之一，甚至躋身經濟超級大國。

但2008年金融危機爆發，使印度持續三十年的結構轉型隨即陷入停滯。國際金融危機衝擊加上積弊已久的經濟管理問題，使印度結構轉型在金融危機後的十年中內裹足不前。隨着新冠肺炎疫情反覆衝擊，印度不再吸引世界目光，似乎從全球經濟版圖上消失。

不過，2021年印度突然活力重現。海外投資組合（FPI）經理人確信印度正在重拾發展動力，因此紛紛向印度股市注資，推動印資本市場的繁榮。而風險資本則將資金投入“數字技術”初創企業，他們看好印度的計算機工程人才、充滿活力的企業家、巨大的市場潛力。**確實，在印度每個月都會出現一個估值超10億美元的“獨角獸”企業，涵蓋雲計算、教育、娛樂、金融、支付、旅遊等諸多領域。**目前，印度共有近70家獨角獸企業，數量僅次於中美。 

與此同時，希望將產能從中國移出的國際製造業企業也將目光投向印度。**憑藉巨大的國內市場、大量有經驗且會説英語的管理人員、數量龐大的年輕低技能工人，印度似乎很適合承接以出口為導向的勞動密集型產業。**因此，不少人問道，印度回來了嗎？

然而，單憑近期耀眼的經濟數據根本無法回答這個問題。毫無疑問，印度近年來取得令人印象深刻的進展：建設健全傳統和數字基建等“硬件”設施建設、加強國內工業產能、培養大量熟練工程師和企業家。但與此同時，印度仍須努力補足“軟件”短板，即完善指導國內外企業運行的關鍵經濟框架。印度政策朝令夕改，且規則明顯偏向個別企業，導致內外企業都不願在印度進行必要投資，因此也無法充分利用印度快速發展的硬件。印度能否再次繁榮並替代中國，將取決於其能否克服政策中的長期積弊；如果不能，印度最近的增長勢頭可能不過是這個潛力龐大經濟體釋放的又一個虛假信號。

一、印度失去的十年

要回答“印度是否回來了”，首先必須弄清楚印度“何時以及為何走丟了”。答案在於印度那些謬誤百出的大政方針。在千禧年後的繁榮時期，印度公司在持續快速增長的樂觀預期下大肆擴大規模投資。然而，隨後2008年金融危機造成的利率飆升和匯率崩潰卻使許多印度大公司難以償還債務。隨着公司開始違約，銀行背上大量不良貸款，佔比甚至一度超過銀行資產的百分之十。

作為回應，連續兩屆印度政府都推出多種舉措旨在解決“雙資產負債表”問題，最初要求銀行推遲還款期限，而後來鼓勵銀行和公司通過改進破產製度解決債務問題。這些措施逐漸緩解了債務問題，但卻在財務上使許多公司陷入虛弱而無法投資，同時銀行也不再願意放貸。由於投資和出口不景氣，印度經濟難以恢復往日活力。

隨着增長放緩，印度其他社會和經濟指標也不斷惡化。女性勞動力參與率長期持續下降，已降至自1948年印度獨立以來的最低水平。**印度本就孱弱的製造業GDP佔比萎縮至13%。**儘管印度數十年來在減少發育不良、腹瀉和急性呼吸道疾病等兒童健康方面已取得重大進步，卻再度陷入停滯。

新冠肺炎疫情重創印度經濟，並造成大批人員染疫罹難。2020年印經濟萎縮超7%，在主要發展中國家中表現最糟糕。這導致印度貧困人口大幅增加，其佔比下降趨勢被扭轉。儘管大型企業挺過了衝擊，但中小型企業卻飽受摧殘，處境雪上加霜。2016年莫迪政府實行廢鈔令時，他們已經面臨諸多困難，當時86%的貨幣在一夜之間被宣佈無效；2017年莫迪政府又推出複雜的商品和服務税改革，即GST税改，這種增值税對小型公司的打擊尤其嚴重。對於一個擁有大量有抱負向上流動的中產階級的經濟體來説，最有説服力的統計數據也許來自汽車行業：2020年印度售出的汽車數量僅與2012年相當。

2021年初，印度人口和衞生系統受到第二波疫情的災難性衝擊。**據估計，印度新冠肺炎感染率超70%，是世界上感染率最高的國家之一，導致死亡人數較正常情況多約250萬至450萬人。**而許多倖存者發現生活已發生鉅變：一家之主揹負鉅額醫療費用，而他們的孩子則18個月沒法上學。在一個教育成效本就不高的印度，“新冠一代”的學生受教育水平只會更加落後。

**十年來的經濟停滯，加上肆虐的新冠肺炎疫情，嚴重影響印度經濟前景。**2021年6月，印度中央銀行的消費者信心指數跌至歷史最低點，而75%的受訪者表示，“經濟狀況已經惡化”，這一數據也下探至歷史新低。

**不滿情緒也體現在政治上。**過去一年內，莫迪領銜的中央政府與地方各邦政府圍繞消費税收入分配問題爭執不下。一些邦對求職者提出過去兩年中的居住要求，直接挑戰印度全國性勞動力市場的原則。另外，“保留政策”也出現抬頭跡象，很多行業又開始為“傳統弱勢羣體”保留部分工作崗位。

二、改善硬件，修復軟件

然而，即使印度已經放緩結構轉型，中央政府始終致力於為新一輪繁榮打下基礎，一方面加強硬件設施建設，另一方面試圖補救“軟件”問題。目前，印度不少硬件項目已初見成效。**鐵路和公路網絡不斷擴大，部分主要高速公路和“德里-孟買貨運走廊”即將完工，這有助於消除限制印度的交通制約因素。**同時，重要數字基礎設施，如全國性的數字支付系統，即統一支付接口（UPI）已經建立，這為政府向貧困羣體發放現金補貼提供了新渠道，也為數字信息公司提供創新方向。

除此之外，政府在再分配領域的創新做法儘管一直不太引人注意，但也意義重大——這些舉措或許才是莫迪取得政治成功的經濟基礎。**在許多其他國家，傳統社會支出側重於提供無形公共產品，如健康和教育，但莫迪政府2015年以來，卻專注於擴大供應有形基本商品和服務，其中許多針對婦女。**這種"新福利主義"着眼於提供銀行賬户、廚用燃氣、廁所、電力、住房，以及最近的水和現金。

儘管部分説法略有誇大，但無法否認新福利主義取得的切實成就。到2019年，印度98%的家庭都能用上電，而十年前僅為75%；60%的家庭能用上清潔燃煤氣。根據調查數據，近四分之三的印度婦女擁有可自主使用的銀行賬户。過去，政府補貼窮人的政策因落實率過低而臭名昭著。現在，政府以直接現金支付的方式下發補貼，確保它們指定受益人手中。這些補貼金額每年高達1000億美元。

同時，政府也相繼推出諸多重大措施改善印度的政策“軟件”，尤其是優化經貿投資規則。有三個例子最能説明這一點。一是2019年印度公司税率從35%降至25%，而新興製造業企業還有機會獲得15%的超低税率。二是2021年8月，莫迪政府宣佈將解決近70億美元的税務糾紛，包括印度與英國公司凱恩能源（Cairn Energy）和沃達豐（Vodafone）的糾紛。這些糾紛由幾十年前一項設計不當的法律引起，該法律允許政府向外國公司追溯徵税。三是2021年10月，印度標誌性的國家航空公司——印度航空公司實現私有化，將這一政府經營68年但效益糟糕的公司賣給原所有者塔塔集團。 

上述所有這些措施都**旨在發展私營部門，**彰顯莫迪政府對此目標的承諾和決心。事實上，莫迪正在醖釀更多雄心勃勃的改革，包括將其他公共部門資產貨幣化、農業部門自由化，以及清理優化印度神秘、陳舊、自由裁量權極大的勞動法體系。

印度政府的“親市場”改革似乎表明，印度的政策“軟件”，像其“硬件”一樣，正在迅速改善。然而，得出這一結論還為時過早。儘管莫迪政府精簡優化了政策框架的某些部分，但卻引出更多、更大的新桎梏阻礙私營部門增長。當前印度政府促增長的核心路徑，即發展戰略產業，並以培育“國家冠軍”為目標的產業政策恰恰就是一個很好的例子。

三、向外求，向內轉？

**莫迪政府新產業政策的出發點是吸引國際製造業從日益缺乏競爭力的中國遷往印度。**金融危機以後，中國已放棄約1500億美元的勞動密集型產品全球市場份額。**然而，到目前為止，印度能夠從中國放棄市場中吸引的份額不超過10%。**為爭取更大份額，莫迪政府推出了名為“自力更生的印度”（Atmanirbhar Bharat）戰略，其有三大特徵：一是發放有針對性的財政補貼；二是重返保護主義；三是不參與區域貿易協定。

莫迪政府補貼政策主要採取為指定行業製造商提供生產關聯激勵（PLI）的模式，覆蓋手機、電子產品、藥品等重點領域，且本土和外資公司均可享受。五年內，PLI可能消耗政府約1%的GDP。

**為進一步刺激重點領域擴大本土產能，莫迪政府一改上世紀90年代經濟自由化以來的低關税政策，開始提高進口關税。**自2014年以來，莫迪政府上調關税約3200次，覆蓋進口總額達70%。由此，印度平均關税率已從13%提高至近18%，使印度的貿易壁壘遠高於東亞發展中經濟體。

**最後，莫迪政府一改往屆政府積極尋求加入區域貿易協定的態度，反而避免參與以中國為中心的亞洲生產體系。**在莫迪的前任曼莫漢·辛格領導下，印度簽署了11項貿易協定。而自2014年莫迪上台以來，印度沒有簽署任何協定。值得注意的是，莫迪政府拒絕參加“區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）”，而幾乎所有亞洲國家都已加入該協定，包括中國、日本、韓國和東盟十國，以及澳大利亞和新西蘭。印度與歐盟的貿易談判也沒有取得太大進展。

自力更生的印度會成功嗎？答案值得懷疑。**畢竟，這套內向政策也不是什麼創新，印度獨立後的經濟政策就與當前產業戰略驚人相似。**而當印度政府意識這套政策使自己遠遠落後於其他亞洲經濟體後，就在1991年放棄這套政策。莫迪的“補貼之治（subsidy raj）”可能產生此前“許可證之治（license raj）”的所有缺陷：難以執行、決策隨意，並建立易進難出的權利體系。

莫迪政府的戰略也未能解決印度最迫切的需求。印度人口仍然很年輕，大量的低技能工人希望能找到一份工作，從中可以獲得合理且不斷增長的報酬。**為了滿足他們的願望，印度需要遵循其他東亞經濟體起飛的秘訣——促進勞動密集型出口產業。**然而，PLI的補貼對象反而是以手機制造為代表的技術和資本密集型產業，而這些行業提供的崗位遠無法滿足龐大人口的就業需求。

更重要的是，保護主義的關税政策不太可能吸引跨國製造商離華赴印。高關税將使企業難以獲得現代生產所依賴的廉價、高質量的進口材料。而印度決定不加入RCEP，也意味着印度出口產品進入全球市場恐面臨諸多不利條件。換句話説，當印度在期待已久後第一次獲得與中國競爭全球製造業中心的機會，莫迪政府卻設法阻礙印度經濟融入全球供應鏈。

四、暗箱操作

**莫迪的產業政策最與眾不同之處，或許在於其傾力支持在特定經濟部門已獲得主導地位的公司。**日本和韓國幾十年前也曾採用類似的“國家冠軍”戰略，即培育財閥企業。在政府幫助下，被扶植的公司可以急速擴張規模、建立關係網絡，並幫助實現國家經濟目標。它們還可以加強東道國在全球市場上的地位。

在印度，莫迪政府的扶植補貼戰略以兩個大型商業集團為中心，即阿達尼集團和信實工業公司，分別由亞洲最富有的兩個人高塔姆·阿達尼和穆克什·安巴尼領導。這種戰略取得的積極成果是信實集團旗下的Jio公司推出價格低廉的4G手機網絡服務，使數億印度人首次連上了互聯網。另外，兩家巨頭公司都正向可再生能源領域大舉投資，這能夠幫助印度實現其氣候目標。 

但是，凡事要看兩面。**鼓勵某些公司擴張意味着阻礙另一批公司發展，現行規則使後者很難與這些“國家冠軍”競爭。**在Reliance Jio迅速擴張之際，印度電信（Bharti Airtel）和沃達豐（Vodafone）等電信公司的財務能力卻遭到削弱，使它們無法拿出足額資金，將手機通信迅速升級至5G網絡。與此相似，亞馬遜、塔塔集團、沃爾瑪發展在線零售平台的計劃，也因法規變化而流產。國內服裝出口商因人造纖維的高投入成本而無法優化成本，但這種情況卻有利生產纖維的Reliance公司。總體而言，該戰略阻礙了改善投資環境的總目標。

在印度，培育“國家冠軍”累積的負面影響可能比其他國家更為嚴重，因為阿達尼和安巴尼等財團利益已延伸至印度經濟生活的方方面面，包括國防生產、港口和機場、能源、天然氣、石油和石化產品、數字平台、電信、娛樂、媒體、零售、紡織品、金融支付和教育。通過犧牲其他本土、跨國公司利益來全力支持“2A（即阿達尼和安巴尼）”，莫迪政府實際上在鼓勵經濟權力高度集中於少數集團手中。

**在日本和韓國，大財閥的經濟權力往往受限，因為他們通常只涉足可貿易商品部門，需要通過在全球競爭中脱穎而出以證明自身效率。**但是，諸如“2A”的印度大財團則主要涉足其國內的基礎設施部門，而這些部門因政府密集監管幾乎不受國際競爭影響。因此，印度的“國家冠軍”戰略有製造寡頭經濟的嚴重風險，這將扼殺創新和增長。

五、污名化的資本主義

**也許最令人擔憂的是，這種“國家冠軍”戰略可能惡化印度由來已久的“資本主義污名化”問題。**許多印度人對私營部門和資本主義深感矛盾。人們習慣於將印度私營部門與其產生背景，即“許可證之治”年代相聯繫，而在那個時代腐敗無處不在。時至今日，人們還普遍認為一些印度最大的企業家之所以能建立商業帝國，僅僅是因為鑽了印度關税和税收法規的空子，然後明目張膽利用它們牟取暴利。

20世紀90年代信息技術的繁榮部分洗刷了私營部門的污名，這主要是因為信息技術產業的發展得益於其遠離政府，而非靠近政府。但是，在金融危機之前的幾年裏，基礎設施繁榮伴隨着國大黨聯合政府的“尋租之治”政策而來。在這一政策下，包括土地、煤炭、電信頻譜等公共資源，被私營企業“付費攫取”。而現行的莫迪政府選擇“偏袒”兩大財團，給予他們監管“優惠”及獲得基礎設施合同的“特權”。這種“國家冠軍”戰略使“資本主義污名化”再度興起。

這種偏袒政策似乎無益於説服公眾支持市場化改革，反而刺激許多人反對改革。2020年，政府決定放開高度管制的農業部門，這是整個政策研究界長期敦促政府採取的改革措施。**但出乎意料的是，一些政策的預期受益者反而堅決反對這項措施，因為他們擔心新制度會幫助2A巨頭公司鞏固寡頭農業，最終壓低農產品價格。**政府試圖説服農民，但沒有成功。2021年11月下旬，在農民抗議一年多的持續施壓下，莫迪政府被迫宣佈撤回該法律。

六、有缺陷的決策過程

**除了問題百出的產業政策和“國家冠軍”戰略之外，莫迪政府的政策決策本身也缺陷嚴重。**莫迪政府依據錯誤數據直接影響包括政策規劃和實施在內的政策全過程。

**在過去的幾年裏，專家們高度質疑印官方數據質量及完整性。**最近制定的預算清楚顯示出一個趨勢，即政府不在資產負債表上記錄支出，導致即使是現在，公眾也對國家整體財政狀況缺乏清晰瞭解。在疫情高峯期，科學家們一再要求政府提供其收集的健康數據，但公佈的信息卻很少。如果政府透明度不足，就難以讓人相信政府決策以高質量信息為基礎上。

印度聯邦結構也使許多政策在實施過程中遭到擱置。今天，印度幾乎所有的重大經濟問題——農業、衞生政策、電力、税收、福利計劃——都需要中央政府和各邦政府聯合行動才能解決。**然而，中央政府制定政策過程中往往自行其是，導致許多政策在邦一級難以貫徹。**在這種情況下，政策制定或將陷入兩級政府缺乏互信的惡性循環：**對中央政府的不信任使地方政府不願好好執行上級政策，邦政府的不配合則挫傷中央政府對邦政府的信任，進而使其更不願制定政策時與各邦協商。**最近的農業改革就説明了這個問題，中央政府在制定改革措施時並未與將受影響的各邦順暢協商。

但政策即使在制定和實施環節不出差錯，仍可能面臨缺乏連續性問題。政府後續出台的一些政策往往與此前政策目標自相矛盾。例如，改善農業收入的目標，因政府決定禁止關鍵產品出口、限制私營公司可持有的糧食庫存量而嚴重受阻。擴大税基的目標在2019年莫迪政府大幅提高所得税徵收門檻時也嚴重受挫，約四分之三的納税人因此免於繳税。另外，增加外國投資的目標目前也面臨莫迪政府在線零售新規的威脅，該規則將嚴重影響亞馬遜和沃爾瑪的運營。

所有政府都必須不時改變其監管方式。但印度政府長期朝令夕改的做法使企業很難指望印度經濟框架的穩定性：如果他們根據現行規則投資，那麼如果規則一兩年後發生改變，他們就可能遇到困難。有些人因此甚至認為不在印度投資是最好的選擇。缺乏一個明確、穩定的投資生態從根本上阻礙了跨國製造商離華赴印。這也解釋了為什麼外國直接投資往往選擇印度的技術部門：因為該部門與製造業不同，監管較輕，所以受政策不確定性影響較小。

七、重來的機會？

如果印度經濟能夠克服當前疫情影響，那麼2022年的經濟表現或許值得期待。印度國內生產總值已恢復至疫前水平。國際貨幣基金組織預測印度2022年GDP增速達8.5%，比中國多約三個百分點。問題在於，莫迪政府能否用好這一增長勢頭，實現更持續的繁榮，將印度打造為全球製造業中心。

與中國比較將很有啓發。與中國相比，印度人口和勞動力都很年輕。中國硬件改革——對基礎設施和住房的高強度投資——某種程度上已經完成，而印度的硬件革命才剛剛開始。而且，中國的國家干預措施有可能挫傷私營部門的創業精神和創新能力。相比之下，印度作為全球最大的民主國家，為擴大私營部門奠定基礎。

**然而，印度若要徹底激活經濟潛力，印度政府必須徹底改變觀念，全面革新政策“軟件”。**例如，其產業政策必須重新定位，以降低貿易壁壘，並在更大程度融入全球供應鏈。同時，印度政府也應該放棄“國家冠軍”戰略，轉而平等對待所有公司。最重要的是，印度政府的決策過程本身也需要改進，以便建立和維持一個穩定的經濟環境，使製造業和出口產能能夠蓬勃發展。 

但幾乎沒有跡象表明這一切將會發生。更可能出現的場景是，印度繼續通過加強物質和數字基礎設施建設，並推行新福利主義以穩步強化其經濟硬件，但卻被其軟件缺陷所拖累。而軟件因素無疑具有決定性意義。除非政府能從根本上改善其經濟治理，並提高決策透明度以增強投資者信心，否則國內企業家和跨國公司將不願擴大投資，這使印度難以脱離既有的經濟窠臼。

此外，印度還面臨其他深層次風險。**莫迪政府偏愛獨斷專行和非自由政策，可能會影響社會穩定與和平，並傷及印度司法、媒體、監管機構的獨立性。**而這種侵犯民主規範的實踐也會產生高昂經濟成本，如削弱公民和投資者對政府的信任，並在中央政府和各邦政府之間造成新的緊張。另外，由於中印邊境摩擦和阿富汗塔利班在巴基斯坦支持下接管阿富汗，印度在東西兩個方向面臨都面臨急劇上升的安全挑戰。

**如果上述因素干擾印度發展大計，印度經濟或將經歷又一個令人失望的十年。**當然，印度經濟仍將取得些許增長，甚至一部分人和一些產業仍將取得亮眼成績。但是，那種得以徹底改善數百萬印度人生活，並使世界相信“印度回來了”的普遍式大繁榮將變得遙不可及。在這種情況下，莫迪政府對全球經濟領導地位的渴望可能會像其前任所經歷的那樣——化為泡影。

本文編譯自foreign affairs網站2021年12月14日文章

原標題為India’s Stalled Rise How the State Has Stifled Growth

原文鏈接為https://www.foreignaffairs.com/articles/india/2021-12-14/indias-stalled-rise

作者Arvind Subramanian，為印度政府財政部前首席經濟顧問，目前在哈佛大學肯尼迪學院任教

作者Josh Felman，為國際貨幣基金組織印度辦公室前負責人

本期編輯：郭欣雨 穆禕璠