“領導交辦的事”：地方官場轉運的一個非線性事變｜文化縱橫_風聞

✪ 楊華 ｜ 武漢大學社會學院

【導讀】基層單位人事激勵機制的好壞，直接影響基層治理生態。有別於許多研究者把中國基層的晉升流動歸結為“關係運作”，本文以“領導交辦的事”為研究對象，提出了一種分析基層單位激勵機制的新視角。

文章分析，基層事務一類是“崗位工作”，一類是“領導交辦的事”。**那些既能做好崗位工作又能積極承擔領導交辦任務的人，會被領導稱為“積極上進的人”，更容易獲得提拔重用的政治激勵。**領導交辦的事，主要涉及改革創新事務、上級交辦給單位領導事務、新出現事務、保密事務、領導私人事務等。與崗位工作相比，領導交辦的事不具備法定性、規律性、固定性、差異性，而體現出綜合性、額外性、重多雜、階段性、去科層化、領辦者為個人而非機構等6個特徵。那些具備年輕、有一技之長、“某某的人”痕跡不重、辦事讓領導放心等特點的人，更容易被交辦此類事務。

**作者發問，為什麼基層存在大量“領導交辦的事”？作者指出，這與“部門縫隙”有較大的關係。**傳統政府組織的科層制和專業分工，可能造成管理割裂化、碎片化等問題，在縣域治理中導致以下後果：一是政出多門、目標分散，出現集體行動困境；二是部門間呈現出各司其職、各負其責和相互競爭、相互推諉的關係，一些新問題和缺乏明顯歸類、無法定性的事務，成為縣域治理的 “剩餘事務”。領導交辦的事，就是被領導選出來的重要的“剩餘事務”，因為沒有法定配套資源和固定流程，而需要辦事者自行調動資源解決，也就激發出他們的積極性和創造性。這在一定程度上解釋了基層體制為何能保持較大活力。

本文原載《廣西師範大學學報（哲學社會科學版）》2021年第1期，原題為《“領導交辦的事”：任務性質與政治激勵——對基層單位人事激勵機制的一項理解》，僅代表作者觀點，供諸君思考。

“領導交辦的事”: 任務性質與政治激勵——對基層單位人事激勵機制的一項理解

▍一、問題提出與分析進路

（一）問題提出：基層單位什麼樣的人容易獲得提拔重用？

縣級部門和鄉鎮街道是體制內最基層的單位，各單位內部的人事激勵狀況如何直接關涉人員的積極性和單位績效問題。其中“提拔重用”是最重要的政治激勵措施，基層單位甚至在正式制度之外創造崗位、創設層級，以增加幹部晉升流動的機會和次數。那麼，在基層單位，什麼樣的人容易獲得提拔重用？**在問及單位普通工作人員時，普遍的回答是領導身邊的人和跟領導走得近的人容易得到提拔重用。被認為是領導身邊的人、跟領導走得近的人的回答則是，被領導派活比較多的人有更多獲得領導認可和進步的機會，而他們正是單位裏被領導派活比較多的人。單位領導則認為自己提拔重用的人多是積極上進的人。雖然在不同的人那裏有不同的答案，但實質上他們説的其實是一類人。**領導眼裏“積極上進的人”就是“被領導派活比較多的人”，他們也因此被單位其他人視作是“領導身邊的人”或“跟領導走得近的人”。

在縣域範圍內，單位內部的提拔重用，與單位之外、縣級層次的提拔重用還有一定的差別。**無論是縣級部門，還是鄉鎮街道，都是一個不大的“熟人社會”。**在其內部，工作人員之間在信息上是透明和對稱的，不僅瞭解相互之間的學歷、履歷、家庭、人品、社會關係等基本情況，還清楚相互之間的工作能力、工作狀態、工作業績等情況。如果在提拔重用上不遵循“能力邏輯”，反而是“關係邏輯”在其中起主導作用，那麼在單位內部就會造成普遍的不公平感，會對其他人起到負向激勵的效應，進而會打擊單位的士氣和積極性。所以，**在單位內部，提拔重用幹部一般要滿足“服眾”這一基本條件，這樣才可以起到普遍激勵的效果。**而超出單位、到了縣級層次則不再是熟人社會，單位之間的信息不完全對稱。比如，甲單位的中層正職升任乙單位副職領導，對於乙單位的工作人員來説，該領導的提拔重用就不存在“服眾”一説，因為他們對該領導的情況不熟悉。但若從乙單位內部中層正職中選拔副職領導，則需要做到“服眾”。在單位內部，所謂“服眾”，就是指工作人員在工作能力、工作狀態、工作業績等方面表現上，能夠獲得大多數單位同仁的認可，領導提拔重用這樣的人所產生的異議較少。

進一步講，基層單位內部的人事激勵與工作人員的工作狀況有較大關係。在調研中我們還發現，單位工作人員雖然能夠較好地履行崗位規定的職責，但並不一定被單位領導稱為“積極上進的人”。**只有既完成了崗位上的工作，又能夠積極承擔領導派的“活”的人，才會被領導稱為“積極上進的人”，也才容易在單位被提拔重用。**即是説，在基層單位內部，有兩類工作，一類是“崗位工作”，一類是領導派的活，又稱“領導交辦的事”。**單位內部的政治激勵主要附着在“領導交辦的事”上面。**相對於崗位工作來説，“領導交辦的事”是額外的事情，需要花費工作人員額外的時間和精力去完成，因此他們較只做崗位工作的人要多做一些工作，在幹活中又能增進他們的工作能力。那麼，承擔“領導交辦的事”的人，既多幹了活，又有工作能力，領導提拔重用他們就會相對服眾，也會刺激單位其他人既幹好崗位工作，又在領導面前積極表現，多承擔領導派的活。

（二）“領導交辦的事”：政治任務與基層單位的激勵機制

在縣域治理中，圍繞中心工作的“晉升錦標賽”機制，激勵的是職能部門、鄉鎮街道的主要領導，而對普通幹部則缺乏直接的激勵效應。普通幹部晉升競爭的場域還侷限在單位內部。那麼，根據治理事務性質與激勵措施強度相匹配的分析邏輯，在單位內部事務中，“崗位工作”屬於行政業務性質，具有制度規定性、程序性、規律性等特點，與之相匹配的激勵措施是行政激勵，那麼其激勵效應就不強。而“領導交辦的事”則屬於單位領導重視或關注的事情，具有較強的政治性，領辦任務的人有較大的政治壓力和責任調動資源予以完成。“領導交辦的事”是單位內部的政治任務，對其配套的激勵是政治激勵，具有強激勵的效應。只有承擔了“領導交辦的事”的工作人員，才容易獲得單位領導給予的提拔重用的政治激勵。

崗位工作是單位每個工作人員都要做的事情，包括機關食堂師傅、保潔員、門衞保安等，他們都有自己的崗位工作。“領導交辦的事”是崗位工作之外的事情，是在做好崗位工作基礎上額外要做的事情。而且，“領導交辦的事”並不是單位所有工作人員的任務，只有少數自身有積極性、又被領導看中的人才能承擔“領導交辦的事”。那麼，在基層單位，在崗位工作與“領導交辦的事”之間，就存在一個較大的彈性空間，有的人會在這個空間裏來回穿梭，既做崗位工作，也承擔領導交辦的事；有的人則不越過這個空間，只做崗位工作。該彈性空間把單位裏的人區分成兩類人，一類是隻做崗位工作的人，一類是既做崗位工作又領辦“領導交辦的事”的人。從調查來看，做這兩類不同性質事情的人在單位的活躍程度、被認可程度和晉升空間存在較大的差異。

下文將在對京郊某縣職能部門、鄉鎮街道調研的基礎上，深入剖析“領導交辦的事”的類型和特點，把握承擔“領導交辦的事”的主體的一般規律，進而探討基層單位內部人事激勵的基本機制，並嘗試討論基層體制運作的邏輯。京郊某縣是北京市郊區縣，下轄16個鄉鎮、2個街道和273個行政村，2019年末全縣户籍人口40.9萬人，常住人口為46.2萬人。筆者及所在團隊於2019年4月、8月和9月在該縣縣鄉村調研3次共計50余天，調研方式主要是訪談，訪談對象為縣鄉村各級領導幹部。

▍二、“領導交辦的事”的類型

在機構改革“三定”方案中，有一個是定崗位職責。單位裏每個崗位都有法定的職責和履行職責的配套資源，這些資源包括人員、財政、技術、物質、權力等。單位裏工作人員的工作事務，與其佔據的崗位相關。每個崗位的工作都是某一類性質相同的事務的集合，具有規律性和規模效應。**與此形成對照，“領導交辦的事”不是附着在崗位上的事務，不具備法定性和制度性。這些事務出自領導個人的分配和佈置，與領導個人的施政理念、注意力、利益、偏好、經驗、習慣、認識、性格等相關，具有獨特性、多樣性、彌散性乃至偶然性的特點，很難像崗位工作那樣找到一致的規律性。**儘管如此，仍能對“領導交辦的事”大致分門別類。

（一）改革創新的事務

單位主要領導為了更好開展工作、實現施政理念，或向黨委政府發送政績信號，就要對單位進行改革，或做出新的業績、亮點，也就必須在工作的機制、機理、方式和方法上有所創新，或調整之前的工作。領導新出的點子、想法和措施，需要有人貫徹下去，包括事前調研、撰寫調研報告、方案設計、可行性報告、向上級領導彙報等，都需要有人蔘與和協助。在貫徹推行的過程中，也要有人積極配合、支持和總結經驗等。即是説，**領導的創新和改革，無論是在醖釀形成階段，還是在實施發展階段，都需要有具體的人來操作和“盯着”。而這些創新和改革的措施，並不是某一個科室或崗位的具體職責，因而沒有法定的責任承擔人。**單位主要領導就要將這些工作交辦給某個或某些能夠勝任的人來完成。

比如，某縣司法局新任局長要在全縣力推某鎮“説事評理普法”中心的經驗，就得先組織調查、研討和撰寫可行性報告，這是一項新任務，不在任何科室職責範圍之列，局長就將該任務交給了“文審科”(規範性文件審查科)研究生畢業三年的某科員。該科員之前是局長任縣法制辦主任時的“得力干將”。還如，某縣紀委書記發現村級財務管理中出的問題較多，就想系統解決該問題，恰好某鎮紀委推行的“小微權力清單”制度具有較強的針對性，他決定在全縣推廣和完善該經驗。而對於此事，紀委書記不可能親自去辦，他得交辦下去，但是紀委內部黨風室的工作人員又承擔不了，於是他就將這個事交辦給他信任的辦公室主任，由他負責新經驗的總結、完善和推廣。這樣，該主任不僅要負責辦公室崗位的工作，還要將領導交辦的該項任務完成。

（二）上級交辦給單位領導的事務

就黨委政府的工作部門來説，除了本單位的專業性事務外，上級對口部門和同級黨委政府都會交辦一些治理事務給單位領導，有許多是與專業沾邊但綜合性強的“社會面事務”。這些事務一般都難以分配到具體的某個科室或崗位。有時候，同級黨委政府交辦下來的任務，甚至難以確定屬於哪個部門的職責，縣級主要領導就“硬拍”給某個部門。部門領導不能強行將任務“頂”回去，只能“硬着頭皮”承擔下來。他們領辦任務之後，就得交給下面的人去完成。**因為是上面“拍”下來的任務，部門領導還要向上級交差，就必須予以足夠重視。特別是本級黨委政府“一把手”交辦的任務，關乎部門領導的政治地位和前途，任務的政治性最強，部門領導即便放下手頭其他工作，也要先完成這些任務。**因此，部門領導不僅要交給下面得力的人去幹，甚至要親自“盯着”或親自“領着幹”。

筆者調查的京郊某縣法制辦，其主任領辦了縣長要求推廣某項工作創新經驗的組織實施工作，期間縣長又給主任下達了梳理縣直各部門“權責清單”的任務，後面還領辦了總結、宣傳該創新經驗的任務。這些工作都具有綜合性、無前例可循的特點，無法分配給具體的科室，而且都是縣長親自推動並交辦下來的工作，任務重、責任大。為了保質保量地完成任務，法制辦主任從各科室挑選了三個有幹勁、辦事能力強、值得信賴的年輕幹部組成攻關團隊，一干就是三年。在“權責清單”梳理階段，法制辦主任和三個年輕人數月沒有周末和節假日，每天晚上加班加點到十一二點鐘。他們除了完成領導交辦的任務外，還不能丟下自己的崗位工作。

一般來説，同級黨委政府越重視某領域的工作，與該領域沾邊、靠近的單位，其領導領辦的任務就越多，他們就得再將這些任務交辦下去。

（三）新出現的事務

基層社會在快速地發展和變遷，新生治理事務、問題和需求層出不窮，而承接和滿足這些事務、問題、需求的職責單位卻難以及時增設，或難以將它們劃歸到某些科室或崗位。結果是這些事情在一段時間內沒有具體的單位或崗位負責，但這些事情又必須給予處理、解決。那麼，領導就會以相似或相近的原則將這些新出現的治理事務派給某些單位或科室，或者實在派不下去的，就“硬拍”給某些個人，讓他們牽頭或包乾解決。

比如，農村豬糞堆放在村旁地頭，在過去不是問題。但是“12345”市長熱線下鄉之後，住在旁邊的村民就會打市長熱線，投訴豬糞臭味影響其居家生活。市長熱線反饋下來，鄉鎮和村裏就得着手解決。但是這個事情，鄉鎮站辦所如國土所、環保所、大氣辦、農辦都説不在自己的職責範疇，沒有相關的執法權力和工具。無奈，鄉鎮黨委書記只能以環境污染為由“硬拍”給了自己信任的、剛上任不久的環保所主任。領導才提拔重用了自己，環保所主任自然會想方設法“為領導分憂解難”。

（四）需要保密的事務

在單位，有些事情暫時還不便公開，或尚處在醖釀階段，但又必須先做前期工作，因此，這些事情就不能按照既定的、公開的程序來做，而應將這些工作交給某些個人暗地裏展開。比如，領導要調整單位內部人員和崗位，需要先調查摸底。由於涉及個人利益，如果公開進行可能會引發躁動和不安定現象，或是一些人會找關係、走夜路等，從而可能擾亂工作的開展。為此，就需要把任務交辦給某些信得過的人秘密開展，等到方案成型、時機成熟，再拿到班子會上討論決定。還如，紀委辦的一般是鐵案，之所以如此，是因為在公開查辦某人之前已掌握了足夠的、紮實的證據。這樣，也就需要在不開具調查手續、走公開程序的前提下開展對某人的秘密調查，紀委領導需要將這個事情秘密地交給有調查職權和技術手段的人。

（五）領導的私人事務

單位領導交辦的事中，有一些是領導家庭或個人的私事。前者包括接送孩子、送老人上醫院或陪老人下象棋、幫忙購置或搬運傢俱家用電器，以及處理一些社會交往的事情。之所以讓下屬去辦，一個是領導比較忙，難以抽出時間去做；另一個是一些事情領導出面去做有假公濟私之嫌，下屬出面則既可以協調落實具體細節，又能避免引起不必要的誤會。

▍三、“領導交辦的事”的特點

崗位工作與“領導交辦的事”是兩類性質迥然不同的事務，在對二者的比較中可以更好地把握“領導交辦的事”的特點和性質。

（一）崗位工作的特點

**第一，崗位工作具有法定性。**包括三個方面的內涵：一是工作內容的法定性，崗位工作屬於法定職責，有制度或法定條文明確規定該做什麼、不能做什麼。二是工作程序的法定性。在專業性比較強的崗位，權力行使、政策執行的具體流程都有較為明確、細緻的規定，工作人員只需按部就班地操作、辦事留痕，而無須創造性地開展工作。當然，在履行職責的過程中，工作人員可以運用現代化的設備和工具，以更好、更便捷地完成崗位工作。比如在民政工作中的低保申報、核查中，引入大數據比對的技術，就能夠很好地剔除不合格的低保户。三是工作評價的法定性。對工作過程和結果的監督考核，有較為客觀的技術手段和標準，一般不以個人意志為轉移。

**第二，崗位工作具有規律性。**在基層，尤其是在政府部門裏，除了一線羣眾工作外，一般的崗位工作都屬於有規律性的重複工作。即便是新手，通過培訓上崗之後在不長的時間就可以熟悉業務工作。當然，如果要成為業務能手、專家裏手，工作人員除了懂得基本的操作之外，還要花時間去鑽研以至精通，能夠説出業務工作背後的一整套道理，包括業務運作的機制與邏輯。

**第三，崗位工作具有固定性。**一般在“三定”之後，崗位工作的內容、對象、程序、手段、結果等較少變化。工作人員只要熟悉了業務，那麼他們就經年累月地重複幹同一類的事務。如果不是自己探索和創新工作手段，或者着力使自己更精通業務工作的話，他們在經過一段時間後就會成為本單位的“老油條”，工作的“新鮮勁”過了，心態“疲”了，工作變得枯燥乏味了，也就容易滋生官僚主義作風。

**第四，崗位工作具有差異性。**有的崗位工作量要多些，花費的精力也就大些，有的崗位工作則要輕鬆些。有的崗位工作複雜，有的崗位工作簡單；有的崗位工作風險程度高，有的崗位工作風險程度低。崗位的性質不同，崗位的工作量、工作壓力就不同。同樣都完成了各自的崗位工作職責，但是工作人員的工作付出是有差異的。因此，工作崗位的性質不同，也就難以量化工作人員的付出，進而也就不能把不同的崗位工作拿到一起比較評判。如城管局的工作就難以與檔案局的工作比較；即便是在同一個政府部門內部，不同崗位的工作也難以拿到一塊比較，因此也就難以評判工作人員工作的優劣差等。

第五，崗位工作具有一貫性。

工作人員按部就班、中規中矩就能完成工作任務，不需要更多地發揮他們的積極性、主動性和創造性。除了需要部門間、崗位間相互配合的事情，一般的崗位工作都是“各自為政”，一個崗位的工作程序走完之後即交給另一個崗位。從調查來看，基層工作人員一般都能夠將崗位工作幹好，即便是被單位領導説成是“不積極”的工作人員，他們也會幹好自己崗位上的事情。

（二）“領導交辦的事”的特點

與崗位工作相比，“領導交辦的事”有以下顯著特點：

**一是綜合性。在基層單位，除黨政辦公室和一線羣眾工作之外，一般的崗位工作都是專門性、專業性工作，在法定範圍內運用職權和相關資源、專業技術手段予以處理。**而“領導交辦的事”則多是綜合性事務，涉及多領域、多部門、多崗位、多專業、多知識的事務，難以具體分配到某個部門或科室、崗位。領辦這些事務的人一般也具有綜合性素質和多專業方向的能力。這些人除了可以調動其自身崗位或科室的資源之外，沒有專門給他們配備完成該任務的職權和資源，他們必須充分調動個人的資源將任務完成，包括個人的勞動力、積極性、各項素質以及其他資源。

**二是額外性。這是最明顯的特徵。在單位內部，並沒有專門設置崗位來承接“領導交辦的事”。**單位所有的工作人員都是人隨編走、編隨事走，每個人都有自己的崗位職責，即便是混編混崗使用的人，也有自己的崗位工作。被領導派活的人既要把崗位工作幹完幹好，還要承擔領導交辦的任務。而且普遍的情況是，領導派的活要比崗位工作還要重要、還要多、量還要大。僅從工作量上來説，承擔了領導派的活，就等於多幹了幾份崗位工作。這些工作要佔用工作人員額外的時間和精力，包括休息的時間。與崗位工作相比，領導派的活是額外的工作，並不在法定範圍之內，也不在績效考核範圍之內。工作人員可以不接受，也可以應付了事，或者想辦法“推出去”。識趣的領導一般也不會給不願意承接“領導交辦的事”的工作人員“硬派活”。

**三是重、多、雜。“領導交辦的事”本身很多就是重要的事務，更何況是領導直接交辦、派下來的活。領辦事情的人會承受較大的壓力，生怕辦不好、辦砸了，從而給領導不好的印象。**領導也不是隻交辦一件事情給某個人，一般的規律是隻要下屬辦好了一件事情，緊接着就會有很多事情等着他。因此，“領導交辦的事”在各個單位都較多，越是重要的或縣級領導重視的部門這類事情就越多，越是大鄉鎮、希望在晉升錦標賽中獲勝的鄉鎮，這類事情也越多。但是領辦任務的人卻不一定多，他們一般屬於單位裏的少數人。少數人承擔較多的任務，自然就有忙不過來的感覺。基層單位需要加班才能完成的事情，也主要是“領導交辦的事”。

另外，如果説崗位工作是有規律性的工作，可以依葫蘆畫瓢的話，那麼“領導交辦的事”則都是“雜事”，每件事都可能是新事、特例，沒有規律、前例可循，更不可能“拷貝複製”。領辦事情的人對每件事都可能要尋找、探索新的解決思路和辦法，每件事情都是從零開始學起、做起。因此，對於領辦人來説，領導交辦的事任務重、壓力大、工作量大，但他們在完成任務的過程中也可以得到多重鍛鍊。相對於只幹崗位工作的“專家”，他們可謂是多面手、萬金油。

**四是階段性。**崗位工作是常規工作，因此是持續性工作，一旦中斷就會影響體制或社會某方面的正常運轉。而“領導交辦的事”則是階段性的事務，某一件事情需要消耗數天到數月不等的時間，但是總有完成終止的時候。**某人完成一件事情後，領導既可能很長一段時間沒有交辦任務下來，也可能緊接着就交辦任務，還可能同一時間段交辦多個任務。這與某段時間領導手上的任務量有關係。**比如領導正在推動某項創新工作的時候，為了加強推動的力度，就會給下面的人交辦較多的任務。又比如某個時間領導到黨校學習去了，這段時間下面領辦任務的人就較為輕鬆。

**五是去科層化。**崗位工作是典型的科層事務，下級只對上一級負責，上級也只管到下一級，各層級科室的權責較為明確，單位主要領導不會管到某個科室的具體事務。**而領導交辦事情，則完全可以打破體制內的科層設置，單位主要領導可以越過分管副職、科室主任直接給普通工作人員派活。**甚至在筆者調查的省廳，廳長也可以直接交辦任務給某個處室的普通科員。領辦廳長交辦的任務後，該科員直接對廳長負責，而無須逐級向上請示彙報。而從科層制的角度看，科員跟廳長中間還隔了副科長、科長、副處長、處長、分管副廳長等多個級別。當然，在現實政治實踐中，如果不是不便公開的事情，科員在領辦領導的任務之後，一般會向他們的直屬領導彙報此事，一方面是表示尊重，讓直屬領導知道此事；另一方面是告知直屬領導自己在做“大領導”交辦的事情，那麼直屬領導還可能會開方便之門，給予充足時間保障，或提供其他的幫助。

**科層化的一個重要表現是“做事留痕”。做領導交辦的事情則不需要刻意留痕，以表示自己做了事或以備事後查閲。**領導交辦事情之後，一般也不會監控領辦人做事的過程，他們要的是完成任務的結果。在這個意義上，**領導交辦事情的機制是典型的“包乾制”，領辦人具有較大的完成任務的自主性和剩餘索取權。**領辦人只要把事情辦好了，就是對領導負責任。也因此，領導就要把事情交給那些能夠把事情辦好的人。

**六是領辦任務的是個人，而不是機構。**崗位工作與單位、科室和崗位相匹配，不同專業的崗位承接上級下達的不同專業任務。比如上級部門下達的年度環保行動，主要交給的是環保局及其相關科室。而“領導交辦的事”則不是交辦給科室或具體崗位，而是交給可以承擔該任務的具體個人，由該個人想辦法完成。因此，**崗位工作是單位的法定事務，承擔者對單位負責，而領導交辦的事是領導的事務，承擔者直接對領導負責。**兩個事務的性質不同，承擔者所承擔的責任也不同。崗位工作承擔的是行政責任，承擔者既依法履行職責，也依法承擔責任。領辦“領導交辦的事”的人擔負的是政治責任，也就是要承受領導給予的政治壓力，若事情辦不好，在領導那裏就會產生不好的印象，會影響自己的政治前途。若在領導面前表現好，則會得到領導的正向反饋。

▍四、“領導交辦的事”的領辦主體

（一）單位領導如何尋找領辦事情的人

一般來説，單位內部各個科室都已定編、定崗、定職責，一般工作人員只想幹崗位職責規定的份內工作，而不願意多幹活、幹額外的活。“領導交辦的事”是崗位工作之外的非法定事務，領導也不會“硬拍”事情給不願意領辦的人，否則“強扭的瓜不甜”，工作也做不好。同時，“領導交辦的事”對工作能力要求很高，有些工作人員“心有餘而力不足”，領導也不會交辦重要的事情給他們。只有那些既有意願又有能力的人才會被領導相中並委以重任。

**在基層單位，新來的領導會通過查看資料、調查詢問、側面觀察等方式瞭解中層幹部和普通工作人員的基本情況。他們會把那些有一定學歷、業務能力強、有上進心、在單位口碑較好的人挑選出來，然後主動找他們談話，進一步瞭解他們個人、家庭和思想狀況。最後遴選幾個人，交辦一些事情給他們做，看他們做事的態度和能力。被遴選出來的人工作能力都不差，最關鍵的是看他們給領導幹活的態度。**如果一個人對領導交辦的事情不那麼上心，難以按時保質地完成，領導給了幾次機會都沒有讓領導滿意，説明態度不行，那麼領導就不會再信任這樣的人，後面也就不會再給機會了。對於年輕人，領導出於關心他們成長的考慮，會盡量做他們的思想工作，多給他們機會。而對工作時間比較長、熟悉體制運轉的單位“老人”，則最多給一兩次機會，他們稍微把握不住，就會被領導打入另冊。

那些頭一兩次做“領導交辦的事”，不一定做得讓領導十分滿意，但是為領導幹活的態度卻很端正的人，或者能積極為領導分憂解難、主動尋求上進的人，就會最終入領導“法眼”，成為領導交辦事情的人。這些人一般也是領導着重培養的對象。他們在與領導互動中，不僅會得到領導的信任，也會增長自己的才幹，領導有什麼事情和機會都會首先想到他們。

（二）領辦主體的特點

根據在基層單位的調查，被領導交辦事情的人，主要有以下特點：

**一是年輕人居多。基層單位級別低、崗位少，只有年輕人有進步和成長的空間，他們也主動追求進步，希望得到領導的認可和賞識。**受到領導關注並交辦事情，對於單位工作人員來説既是領導對其工作能力的認可，也是對其個人的重視。這本身就是一種較為重要的正向政治激勵，會激發他們的工作熱情和積極性，領導容易與他們形成“信任—忠誠”的上下級關係，他們也就會為領導賣力幹活。他們越積極主動，領導就越會派活給他們，形成多頻次的互動。**這些人在鄉鎮一般是20多歲到30歲出頭的年輕公務員，在政府部門則是20多歲到40歲之間的年輕人。**他們或有較大上升、成長的空間，或還有希望佔據某些重要、關鍵的崗位。而過了這兩個年齡段的人，或者已得到了某些重要、關鍵崗位，或者不再有晉升流動的空間，他們更重視做好崗位工作，而可能不太在意領導的看法和評價。那麼，要通過“領導交辦事情”的機制，將這些人調動起來的難度就加大。

**二是有一技之長。這些人中有一部分具有特殊的才能，包括專業能力、寫作能力、研究能力、做羣眾工作能力、公關能力等，以至於領導要辦某些事情離不開他們，不得不交給他們。**比如某些人筆下生花，擅長寫“大材料”，包括領導的講話稿、調查報告、彙報材料、文件規章等，只要出自這些人之手，“大材料”就會添光溢彩。這樣，領導的講話或報告，或單位的大材料要想出彩，就得讓他們捉刀。那麼，這些人就會成為被領導交辦事情較多的人，他們容易從有一技之長成長為綜合能力較強的人。還比如，領導要推行某項政策措施，某些人剛好有相應的專業才幹，那麼他們就會被領導從單位角落裏找出來，成為領辦事情的人。例如，京郊某縣司法局新任局長對調查研究很重視，為此專門在局裏成立了研究室。研究室成立後要人來幹活，幾個在下面司法所幹了多年未出頭但善於悶頭思考、不會穿插官場的人就被找了出來委以重任。所以，對於單位工作人員來説，不僅要將自己培養成業務能手，還要把自己打造成領導離不開的人、領導有事就會想到的人。

**三是他們身上“某某的人”的痕跡不重。他們沒有被明確貼上是上一任領導的人，或是某位資深副局長的人的標籤。**如果有這樣或明或暗的標籤，新任領導一般都難以委用，除非他個人表現積極主動。因為被貼了標籤的人，在體制內普遍被認為是“養不親”。**從調查來看，被新任領導遴選啓用的人有三類：第一類是近年新進的工作人員，第二類是在單位有口碑但是沒有被前任領導重用的人，第三類是被單位領導及工作人員遺忘在某個角落裏的人。**那些在上一任領導任期內就應該提拔重用而沒有提拔重用的人，新任領導會很快將他們提上來，這些人更會對新任領導心存感激，從而成為鐵桿領辦任務的人。

**四是辦事讓領導放心。除了要有意願、有能力、有態度之外，領辦事情的人還要辦事牢靠，會辦事、辦成事、不出事。**領導之所以交辦事情，要的是辦事結果。對於領導來説，他親自推動、交辦下去的事情，對單位、對自己都是重要的事情，也是最怕被辦砸的事情。那麼，領導就要“把最不放心的事交給最放心的人”。所以，如果領辦事情的人辦事不牢靠，即便積極主動，領導也不會把重要的事情交給他們去辦。

▍五、“領導交辦的事”的政治激勵

“領導交辦的事”作為領導重視的、崗位工作之外的事務，具有較強的政治任務屬性，其內含的激勵政治性也較強。承擔該類事情的工作人員更可能獲得領導認可、得到更多的成長以及擁有更多晉升流動的機會，這些都是正向的政治激勵。當然，“領導交辦的事”內含的激勵也帶有一定負向效應和不確定性。

（一）獲得更多的成長

對於單位年輕工作人員來説，得到各方面能力的增長，在工作中有成就感和獲得感，本身就是一種內在激勵和動力。而工作能力又是晉升流動、提拔重用的基礎條件，在“熟人社會”性質較濃的單位，工作能力在政治激勵中扮演的角色更為重要。調查發現，做領導交辦的事非常鍛鍊人。首先是領導直接交辦事情，既要聆聽領導的思路，站在領導的角度思考問題，辦事過程和辦結之後還要向領導彙報，再聽領導的反饋意見。這樣一來一往，辦事本身就成了聆聽領導教誨和指導的過程。

**其次是跟領導親近了，不僅在具體做事上受到教育，領導還會把做人、為官、處世的經驗傳授給領辦事情的人。領辦的事情多了，聆聽教誨的次數多了，也就受到了領導的言傳身教。甚至領導的工作風格都被潛移默化地轉化為下屬的工作風格。**領導還會專門找經常領辦事情的工作人員談話，掌握他們的思想動態，把脈他們存在的問題，討論解決的辦法，這對於有成長焦慮和困惑的年輕公務員來説大有裨益。

再次是領導交辦事情的特性，決定了每辦完一件事情都會得到一次成長。領導交辦事情時，只會把想法説個大概，不會手把手地教人怎麼把事情做好，這就必須由領辦人自己領會和把握領導的意圖，然後按照領導想要的結果把事情辦好。那麼，每做一件事情都是對思維方式和工作方法的一次錘鍊。

**複次是有機會跟着領導向更大的領導學習。京郊某縣法制辦的沈科長就介紹説，他們法制辦主任只要上政府開討論問題的會，就會帶上他們辦的三個年輕人。**他開始在接觸縣領導的時候，還十分膽怯。討論問題的時候，縣領導還會點他們幾個年輕人發言。這樣膽量和發言都練出來了，自信心提升了。更大的領導站位不同，思考的問題層次就不同，這也需要他們站在縣長的位置去琢磨體會。這種機會多了，他們思考問題的層次也提高了。

**最後是領辦的事情多，工作量就大，多次做不重複的事情需要的不僅是體力，更重要的是腦力，要翻閲資料和推敲問題，因此會發生量變到質變的轉變。也就是事情做多了，能力就提高了。**沈科長舉自己的例子説，他這兩年跟隨法制辦主任做了大量崗位工作之外的事情，不是法制辦主任交辦下來的事情，就是跟着法制辦主任做縣政府交辦的事情，這些事情都與崗位工作無關，每一件事情都是從零做起，而且“看着是在做縣裏的事，實際上思考的是國家的事”。因此，這些事情做多了，他知道的就多了，學習到的東西也多了，甚至能感覺到自己在飛速進步。他總結説，兩年時間差不多做了五年的工作量，其中崗位工作花三分的力氣，另外七分用於完成領導派的活。正是領導派的活讓他的工作量大增，同時也讓他快速成長。所以他很樂意做這些額外的事情。

（二）得到更多的認可

**在體制內，晉升流動是最大的政治激勵。單位工作人員能夠晉升流動的一個重要前提是，獲得單位主要領導的認可。**對於單位中層及以下職務，單位主要領導有決定權，而對於單位中層領導再往上晉升流動，單位主要領導則有建議權和推薦權。總之，單位工作人員的晉升流動，都要經過單位主要領導這一道“關卡”。因此，單位主要領導的關注、認可和賞識，是對單位工作人員最重要的激勵之一。每個單位都有一定的人數，但是能被領導選中、成為領辦事情的人卻是少數，因此被遴選本身就意味着領導的認可。它既是對自己態度、能力和為人處世的認可，也是對過往工作的認可。**受訪的基層幹部聲稱，“領導關注就多幹，不關注就只幹本職工作”。**工作人員在領辦事情之後，也會經常獲得領導直接的表揚和肯定。相比於評優、評獎等正式制度激勵，領導的認可雖然是非正式的，但卻是直接的、面對面的，甚至是多頻次的，會給予工作人員更多的工作動力。

**被領導認可和重視，跟領導走得近，會直接提高工作人員在單位的政治地位。**經常領辦領導事情的人、被領導器重的人，往往被認為是領導身邊的“紅人”。因此不乏一些在體制內已沒有上升機會的人，因為領導交辦了事情而煥發出新的動力。比如，京郊某縣司法局38歲的劉科長，過去很長時間在鄉鎮司法所工作，對晉升流動的追求已不那麼熱心，正常上下班之餘，最大的愛好是垂釣。新領導上任後將他調回司法局，並委以重任。儘管沒考慮過升職，還要做大量“領導交辦的事”，又不再有時間垂釣，但是他仍然很賣力地幹活。用他的話來説就是：“領導很關鍵，安排你在這個位置，就要做好，如果領導不重視，就不來了。”

（三）擁有更多的機會

受訪的基層單位工作人員稱，“單位同事的評價是一部分，單位領導的評價最重要”。承接領導交辦的事情，領導會給更多的壓擔子鍛鍊的機會，進入單位着力培養的幹部序列。**一方面，領辦人給領導幹了額外的活，有功勞也有苦勞。**與其他沒有領辦任務的人相比，他們幹活的量要多些，多勞多得，領導自然要有所表示。如果跟只幹崗位工作的人得到的一樣，就不再有人幹額外的活了。另一方面，跟領導近距離、多頻次接觸，更容易受到領導的關注和關心，也便於領導掌握他們的家庭情況、工作狀況、能力狀況、思想狀況、勝任什麼工作等，當有幹部調整機會、適合崗位以及學習培訓機會時，領導自然更容易想到這些人。

如果單位領導經常帶着領辦事情的工作人員一起幹活、開會的話，後者也容易受到其他重要單位或更大領導的關注。京郊某縣法制辦的沈科長在我們9月份調查期間，就被縣委組織部相中，要借調他一年時間。相對於法制辦來説，組織部的平台更大、機會更多。而同樣在我們調查的4月份，法制辦同樣經常領辦事情的楊科長被縣長看中，很快借調到縣政府辦工作，直接服務於縣級領導，機會和行情被認為是“看漲”的。

（四）內含負向激勵

當然，“領導交辦的事”所內含的激勵也有一定的負向效果，表現在以下幾個方面：

一是“領導交辦的事”中的政治激勵具有不確定性。“領導交辦的事”是非制度性的事務，不像崗位工作那樣有專門的制度化的配套激勵措施，因此具有非制度性和不確定性。尤其是在晉升流動方面的激勵，不確定性最大。比如，**領導還沒有來得及提拔重用領辦事情的工作人員就調離了單位，“一朝天子一朝臣”，新任領導一般不會提拔重用前任領導身邊的“紅人”，甚至會邊緣化他們。**後者要想被提拔重用就得重複過去與前任領導的關係，獲得新任領導的信任，積極承擔新任領導交辦的事情。

**二是可能造成單位工作人員“勞逸不均”現象，“忙的人忙死，閒的人閒死”。**經常領辦事情的人屬於“忙的人”，領導交辦事情下來，這些人既不太推三阻四，又能把事情辦妥，從而容易獲得領導信任，領導的事情就會習慣性地落到他們頭上。而那些領導交辦了事情不願意做，以各種理由推脱，或者做了也做不好，領導還要花更多時間糾錯的人，領導就不會再交辦事情給他們，他們就可能屬於單位比較閒的人。

**三是“領導交辦的事”是額外的事情，要佔用工作人員額外的時間和精力。**因為“領導交辦的事”工作量大，擠佔了工作人員的休息和社交時間。在對單位領辦人的訪談中瞭解到，儘管他們對領導交辦的事情較為積極，也可能獲得了應有的激勵，但有時候私下也抱怨，也需要情緒排解。他們也想着“要是隻幹份內的事就好了”。有些事情，領導交辦下來，如果有明確指向是哪個部門、科室的話，他們也會盡量推出去，而不是二話不説就攬下來自己幹。如果指向不明確，他們最多向領導反映一下，一看領導態度不對，就不説話了，老實領活去幹。

前述京郊某縣司法局1982年出生的劉科長被領導重用之後，做職責範圍之外的事情就多了。他説以前在司法所工作的時候，週末都用來陪孩子和父母、給父母做飯，其餘空閒時間則外出釣魚。承擔了“領導交辦的事”之後，就沒有那麼多自己支配的時間了：幾乎不再垂釣了；以前每個週末都陪孩子父母，現在只能每月陪一次；以前早上七點起牀，現在五點半就得起牀了。他愛人為此也有抱怨，説官沒升高，錢也沒多掙，盡力而為就行了。

與在企業工作相比，在基層單位工作，考勤制度執行得較為寬鬆和人性化，也不會強行要求加班。這對於那些只從事崗位工作的工作人員來説，家庭生活可以較為正常、完整。他們如果有小孩接送，可以推遲上班和提早下班。京郊某縣司法局有個80後女科長，之前在上海微軟法務部工作，十幾年前月薪就達到了兩萬元。後來回老家考了公務員，做崗位工作盡職盡責，業務水平較高。2018年縣法制辦借調她一段時間，法制辦主任對她的工作很認可，想把她留下來。但是因為法制辦領導交辦的事情太多，工作太忙，要天天加班，使她無法照顧到家庭。她説就是為了不過天天加班的生活，才從微軟辭職的。因此，儘管法制辦機會多，但她還是選擇回到司法局做她的業務工作。

▍六、結論與討論

（一）部門縫隙、注意力分配與政治任務

**在縣級政府及基層單位內部，之所以存在大量“領導交辦的事”，與“部門縫隙”有較大的關係。**所謂“部門縫隙”是指，傳統政府組織以科層制和專業分工為原則，在有能力管理複雜、專業的問題的同時，其部門界限和功能分割也導致了政府職能上的四分五裂、職責重複和無效勞動，造成管理的割裂化、碎片化等問題。**部門縫隙在縣域治理中導致了以下後果：一是容易帶來政出多門、目標分散、集體行動困境等問題，進而可能肢解縣級黨委政府的整體任務；二是各部門圍繞各自的職責開展工作，部門間呈現出各司其職、各負其責和相互競爭、相互推諉的關係，使得一些新問題和缺乏明顯歸類、無法定性的事務處於無人管的狀態，造成縣域治理的真空地帶。這些由部門縫隙帶來、被撇在專業部門之外的治理事務被稱為“剩餘事務”，**它們具有綜合性、複雜性等特點，既存在於縣級黨委政府中，也大量出現在基層單位內部。

在縣級黨委政府層面，縣級主要領導根據其注意力分配會遴選出一些重要的“剩餘事務”，通過臨時機構進行運動式治理。這些“剩餘事務”因為會影響縣域治理的局部或全局工作，因而被縣級主要領導關注和遴選，成為縣級黨委政府階段性的中心工作，具有較強的政治任務性質。還有一些“剩餘事務”因為具有規模性、規律性和長期性特點，承接這些事務的臨時機構可能會固定下來成為常設機構，對它們進行常規治理，如城市執法領域承擔執法“剩餘事務”的城管部門。在基層單位內部，各科室、崗位之間的分工雖然沒有黨政部門之間大，相互之間利益競爭性也沒有那麼強，但是仍然存在“部門縫隙”問題，使得一些事務無法配置到具體的科室或崗位。那麼，單位主要領導就要遴選出一些重要的事務交給某個人或多人來具體完成。在鄉鎮，一些特別重要的“剩餘事務”可能會設立臨時機構來處理，但在縣級部門內部則很少設立臨時機構，這些事務一般由主要領導指定人員承擔。

對於“剩餘事務”，無論是交給臨時機構，還是指定具體個人，都是通過將責任明晰化、具體化，以彌補專業分割、利益競爭和推諉扯皮的科層弊病，使事務得到集中和整體處理。由於這些事務是領導注意力分配較為集中的事情，具有較強的政治任務性質，承擔這些事務的個人會得到較強的政治激勵。在基層單位內部，“領導交辦的事”就是被領導遴選出來的重要的“剩餘事務”，因此給予其配套的激勵是強政治激勵。

（二）基層單位人事激勵機制及其邏輯

在基層單位內部，不同科室、崗位之間的工作無論是在數量、要求、重要性、難易程度等方面，還是工作所需要的方式、方法、手段、資源等方面都存在較大差別，難以通過統一指標進行量化而達到可比較性和可評價性。比如在鄉鎮，信訪辦的工作與民政辦的工作、黨政辦的工作與財政所的工作都不存在可比性，鄉鎮就難以用同一個標準對各站辦所的工作進行比較和評價。即是説，崗位工作因為具有較大的差異性，鄉鎮無法對各站辦所的工作進行優劣差等的區分，鄉鎮黨委書記也就難以通過崗位工作來評判工作人員的工作表現。

**“領導交辦的事”雖然也各有差異，但是工作人員有沒有承擔、承擔了多少，在單位領導那裏是很清楚的。因為難以量化區分崗位工作，那麼單位領導就會將崗位工作視作是同質同量的工作，而將是否承擔、承擔多少“領導交辦的事”作為評判工作人員的標準。**一是因為“領導交辦的事”是額外的事情，做了該類工作的人在工作量上要超過只做崗位工作的人，他們即便沒有功勞也有苦勞。二是“領導交辦的事”是領導關注和重視的事情，做該類事情是為領導和單位分憂解難，領辦事情的人會得到領導的認可。三是承接“領導交辦的事”的人，在綜合能力上會得到提高，獲得單位的公認。這樣，與只做崗位工作的人相比，被領導交辦事情的人既獲得了領導的認可和支持，也有羣眾基礎，在單位評先評優中他們就會脱穎而出，領導提拔重用他們也會較為服眾，而不會帶來普遍的不公平感。

**那麼，在基層單位裏，在崗位工作與“領導交辦的事”之間就存在一個彈性空間。單位工作人員可以只做崗位工作，而對“領導交辦的事”不熱心，這樣並不觸犯規章制度，領導也不能拿他們怎麼樣，只是他們難以獲得領導的關注和認可。**有的人則二者兼顧，既做好崗位工作，又積極領辦“領導交辦的事”，在二者之間來回穿梭。他們付出的是大量的時間和精力，得到的是領導的關心和重視。因此，在基層單位，崗位工作是工作人員的基礎工作，只要佔據崗位的人都要履職盡責，它是評判工作人員工作情況的基礎條件。做好了崗位工作，意味着“合格”。而“領導交辦的事”則是評判工作人員工作情況的附加條件，只有滿足了該條件的人才能獲得提拔重用。

中國的幹部流動有兩種流動形式，分別是栽培式流動和競爭式流動，且栽培式流動先於競爭式流動，被栽培者首先要進入栽培晉升管道中，然後被栽培者之間再開展基於職務歷練、經驗積累、相關政績等方面的競爭，勝出者獲得晉升。那麼，從基層幹部成長軌跡來看，從政的起點是要進入本單位幹部培養序列，也就是要進入單位領導的視野。這樣就得在單位表現積極、有搶眼的地方，以承擔“領導交辦的事”，從而被領導納入單位着力培養的幹部序列，進而才能佔據單位的中層崗位，與其他幹部一同競爭更高的級別和位置。在鄉鎮或縣級部門，中層幹部要晉升為副科級幹部，無論是在本單位晉升還是提拔到其他單位，都需要本單位主要領導的推薦和認可。因此，基層單位中層幹部要獲得更多的培養和晉升的機會，依然需要積極承擔“領導交辦的事”。

（三）“領導交辦的事”內在機理的解釋力

“領導交辦的事”作為基層單位人事激勵機制中的一個重要變量，同時也是基層單位常見的政治社會現象，其藴含的道理可以使我們更清晰地認識和解釋下列問題：

**一是在基層單位什麼才是“積極上進”。做好了崗位工作，只能被認為是“盡本分”，還不能稱為“積極上進”。**只有在做好崗位工作的基礎之上，又承擔了“領導交辦的事”的人，才是積極上進的人。在鄉鎮調查時，經常聽鄉鎮領導提到，一個鄉鎮真正“幹活”的就那麼幾個人，説的就是能夠被調動起來做“領導交辦的事”的人在鄉鎮屬於少數，大部分人只做崗位工作。因此，在基層單位內，所謂積極性是指能夠被領導調動起來做崗位工作之外的事情的屬性。

**二是為什麼與領導走得近的人容易被提拔重用。對於該問題有兩個層面的解釋：一個是社會認知層面的解釋，也就是所謂“關係邏輯”的解釋，認為跟領導有工作關係、私人關係是提拔重用的根本條件；另一個是領導關注度的解釋，認為與領導走得近，容易獲得領導的關注和了解，也有更多在領導面前表現的機會。**比如在縣兩辦、組織部等單位工作的人，直接服務於縣級主要領導，這些單位也被認為是容易“出幹部”的地方。這兩個解釋看到了一些方面，但是也遮蔽了一些重要信息，即與領導走得近的人做了多少“領導交辦的事”，他們的能力得到了多大的鍛鍊。也就是説，與領導走得近的人既有能力，又做了事，領導還了解他們的情況，他們被提拔重用的概率自然就大。

**三是為什麼領導會妥善安置身邊的人。領導身邊的人如辦公室人員、秘書、司機等，是做“領導交辦的事”最多的人。**辦公室人員等做領導交辦的公事較多，秘書、司機等則既要做領導交辦的公事，也要做領導交辦的私事。這些人承擔領導交辦的事，為領導分憂解難，支持領導的工作，是領導擔任領導職務、開展工作、實現意志所離不開的人，他們可謂勞苦功高。如果這些人都沒有獲得提拔重用，或得到較好的安置，那麼領導就難以在單位中建立權威，獲得單位工作人員的忠誠，也就難以用晉升流動等方式進行人事激勵，進而就不會有人積極響應“領導交辦的事”，也就沒有人給領導幹活。所以，對身邊人的安置如何，直接影響到領導在單位的形象和評價。

**四是為什麼基層體制還有較大的活力。一方面，在基層單位，用承擔“領導交辦的事”作為工作人員工作優劣差等的評判標準，作為提拔重用的重要條件，是基層工作績效評估難以科學化的情況下相對公平的方式。**它激勵工作人員，要想獲得領導認可和器重，得到更多的成長和進步機會，那就多承擔崗位工作之外領導交辦的事情。即，在基層單位，儘管影響提拔重用的因素較多、較複雜，但是被提拔重用的人一般都得滿足有能力、態度好、積極上進等條件，這種人事激勵機制對普通工作人員有較大的激勵效應。**另一方面，“領導交辦的事”是沒有法定配套資源也沒有固定流程的工作，需要工作人員自行調動資源去解決，這會激發他們的積極性、主動性和創造性。**總之，“領導交辦的事”有較強的正向激勵的效應，在一定程度上激活了體制資源，並根據事務的性質充分調動和合理配置了人力資源，實現人事激勵與治理事務相匹配。

（四）本項研究的理論創見及不足

**學界主流的關於中國基層人事激勵的研究主要集中在兩條路徑上，分別是科層制路徑和關係主義路徑。**前者強調在西方科層制組織中，對公務人員的評價不以種族、家庭背景、個性、職務、與領導關係等為標準，而是以制度章程為準則客觀評價；同時，工作人員的晉升流動、提拔重用根據的是他們的工作業績和實際經驗。因此，科層制採用的是後致角色的選人用人標準，它既能將社會中許多精英人士選拔進科層組織中，又能夠極大地調動組織成員的積極性，從而保證科層組織持續的創造力。研究者普遍認為，西方科層制中人事激勵機制體現了合理和公平的價值取向。然而，中國的科層制組織有自身的文化特點，“關係”“熟人社會”“庇護主義”“地方勢力”等前致因素不可避免地會滲透進科層組織之中，並一定程度上影響其運作。

於是，有學者從“中國式關係主義”切入，重點討論了關係在基層幹部晉升流動中扮演的角色，認為基層幹部晉升由“明”和“潛”兩套規則所決定，且以“關係”、“人情”、利益等非正式、非制度化的“潛規則”支配着幹部晉升的真實邏輯。有學者在考察中國城市國有企業的權力結構和制度運作的基礎上，發現中國體制內廣泛存在“有原則的任人唯親”和“工具性庇護—依附關係”。還有實證研究表明，由於鑲嵌於差序格局的社會關係中，基層政府無法將公共規則抽象化、一般化，從而激發了基層幹部晉升中包括情感性關係、混合性關係、工具性關係在內的關係運作，基層幹部晉升的速度與其同權力支配者的關係強度成正相關。關係主義路徑將基層的晉升流動主要歸結為關係運作，但問題是：如果“關係”的作用是決定性乃至唯一的，那麼，如何理解中國體制自上而下仍然具有較強的組織動員能力和創新創造活力？

科層制路徑在規範意義上討論中國基層人事激勵，因有對比而容易看到問題，但也可能遮蔽中國經驗的獨特之處和積極因素。關係主義路徑則較為狹隘地理解和強調“關係”，對基層人事激勵更多地懷揣“局外人”想象。本項研究依循治理任務性質的路徑，從基層實踐經驗出發，發現了中國基層單位內部有別於西方科層制和中國關係主義的特殊但普遍的人事激勵機制。這種激勵機制是非制度化的，但又不止於關係主義的，它主要與治理事務聯繫在一起，治理事務的性質不同，激勵的類型和強度就會有差異。與行政事務配套的是弱政治激勵，而與政治任務相匹配的是強政治激勵。行政事務與政治任務並非相互分割、一成不變，而是會適時相互轉化，轉化之後激勵措施也會隨之改變。這種轉化既與治理事務本身發展的邏輯有關係，也與主要領導注意力分配有關係。主要領導關注較多的事務或問題，其政治任務的屬性就較強，配套的政治激勵也就較強。

以上分析表明，中國基層人事激勵機制既不完全遵循西方科層制邏輯，又與中國關係主義邏輯有一定距離，它交揉了事本主義和人格化的特徵，是制度(結構)與主體(行動者)互動所形成的實踐機制和半制度化安排。一方面，該人事激勵機制以治理事務或問題為基準，具有較強的針對性、導向性和規定性；另一方面，主要領導對治理事務或問題的遴選及評價有較大的自主空間，使該人事激勵帶有較強的靈活性、適應性和人格烙印。這一發現，突破了中國人事激勵研究中剛性的、格式化的科層主義和裙帶的、庇護的關係主義的非此即彼的二元對立。

基於以上分析，本文主要的貢獻在於提出了一個分析基層單位激勵機制的新視角，並試圖將“領導交辦的事”學術化，闡釋其內在機理，以便於後續進一步的研究。當然，作為一項嘗試性研究，本文存在着明顯的不足之處，包括多經驗敍述而學理分析不夠、多平面展開而缺乏立體呈現、多歸納總結而理論提升不充分等。本文拋磚引玉，期待後續對該問題有更深入的探討。

本文原載《廣西師範大學學報（哲學社會科學版）》2021年第1期，原題為《“領導交辦的事”：任務性質與政治激勵——對基層單位人事激勵機制的一項理解》， 篇幅有限，內容有所編刪。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。