拜登簽署涉烏克蘭事件的制裁行政令，對中企有哪些影響？_風聞

走出去智庫觀察

當地時間2月21日，美國總統拜登簽署一項行政命令，禁止美國主體向俄羅斯總統普京承認的烏東兩個“獨立主權國家”進行新的投資、貿易和資金流入。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級合夥人蔡開明指出，拜登政府有極大可能進一步擴大現有對俄製裁措施，中企尤其是涉俄因素較強的企業應結合此前美國及其他西方國家對俄羅斯的現有制裁制度，迅速調整合規策略並做好合規應對，建立應急小組並考慮選聘外部機構，對特定涉俄高風險業務進行風險評估及合規應對，以決定是否需採取高管回撤、資金迴流、資金池分佈與調整、備件採購、供應鏈替代技術等措施。

****今天，****走出去智庫（CGGT）刊發蔡開明律師團隊的分析文章，供關注美國製裁和跨境合規管理的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美國政府已準備針對俄羅斯的一攬子制裁措施，其中包括禁止美國金融機構處理俄羅斯主要銀行的交易；但這些措施只有在俄羅斯“入侵”烏克蘭的情況下才會實施，其目的是切斷俄羅斯銀行與美國銀行之間的“相應”金融關係。

2、若俄羅斯持續在烏東地區採取行動，美國或聯合盟國及國際組織（包括聯合國等），以“違反國際法、烏克蘭主權和領土完整、俄羅斯自身國際承諾的行為”為由對俄羅斯採取進一步制裁的措施。

**3、**建議相關排查企業與DNR及LNR，烏克蘭高風險地區的業務聯繫並停止在該地區的經營及商業活動（包括投資、融資、進口或出口任何商品、服務與技術等），對現有或擬進行的商業活動進行撤資或暫停投資。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/蔡開明 阮東輝

美東時間2022年2月21日，美國總統拜登簽發《關於凍結特定主體的財產並禁止特定交易以阻止俄羅斯繼續破壞烏克蘭主權和領土完整的行政命令》（以下簡稱“2月21日行政命令”）。拜登總統在行政命令中認定俄羅斯承認“頓涅茨克人民共和國”（DNR）及“盧甘斯克人民共和國”（LNR）的行為與俄羅斯在《明斯克協議》下的承諾相矛盾，並進一步威脅烏克蘭的和平、穩定、主權和領土完整，從而對美國的國家安全和外交政策構成非同尋常的威脅，宣佈擴大依據針對烏克蘭特定地區的相關行政命令中的國家緊急狀態範圍（第13660號行政命令、第13661號行政命令、第13662號行政命令），並依據第13685號行政命令、第13849號行政命令對涉及烏東局勢的特定主體採取額外製裁措施。我們對上述事件進行了下述簡要分析。

一、事件概述

(一) 出台背景

“頓涅茨克人民共和國”（DNR）是由烏克蘭頓涅茨克州部分當地民眾在攻佔頓涅茨克行政大樓後自行宣佈成立的“國家”，並於2014年5月舉行“獨立公投”宣佈成為所謂“獨立主權國家”，但該舉動並未得到烏克蘭和國際社會的廣泛承認；“盧甘斯克人民共和國”（LNR）是2014年4月烏克蘭盧甘斯克的集會者宣佈脱離烏克蘭成立的所謂“獨立主權國家”，但該舉動同樣並未得到烏克蘭和國際社會的廣泛承認。2014年4月，烏克蘭當局對自行宣佈成立的“頓涅茨克人民共和國”和“盧甘斯克人民共和國”發起軍事行動。

根據維基百科，《明斯克協議》是頓巴斯戰爭爆發後，烏克蘭政府“頓涅茨克人民共和國”、“盧甘斯克人民共和國”政權代表，在2014年9月5日於白俄羅斯首都明斯克簽訂的停火協議。該協議是在法、德兩國斡旋下，以俄羅斯、烏克蘭兩國為被調解對象，頓涅茨克、盧甘斯克地區問題為重點討論內容，旨在推動烏克蘭東部衝突地區全面停火的協議。

（圖自央視新聞客户端）

據俄羅斯衞星通訊社報道，當地時間2022年2月14日，俄羅斯外交部稱已向俄羅斯國家杜馬提交關於DNR及LNR獨立的決議草案。2月21日，俄羅斯總統普京簽署總統令及與前述地區的友好合作互助條約。

根據普京簽署的總統令，因烏克蘭拒絕執行《明斯克協議》，俄羅斯承認前述地區為“獨立主權國家”，俄羅斯外交部開始與兩國進行建立外交關係的談判****，按程序完成簽署友好合作互助條約。

(二) 媒體報道

俄羅斯的前述行為引起美國及西方國家的譴責，在俄羅斯承認“頓涅茨克人民共和國”和“盧甘斯克人民共和國”為“獨立主權國家”後，美國第一時間發佈針對DNR及LNR的全面制裁行政命令。據路透社報道，美國政府已準備針對俄羅斯的一攬子制裁措施，其中包括禁止美國金融機構處理俄羅斯主要銀行的交易；但這些措施只有在俄羅斯“入侵”烏克蘭的情況下才會實施，其目的是通過切斷俄羅斯銀行與美國銀行之間的金融關係。****美國還將對特定俄羅斯個人和企業使用最強有力的制裁工具，包括將其列入“特別指定國民與凍結人員名單”（SDN），以將俄羅斯特定主體逐出美國銀行系統，禁止美國人與其進行交易並凍結其在美資產。對於路透社的報道，美國白宮和財政部並未置評。

據環球網報道，當地時間2月21日，英國外交大臣特拉斯（Elizabeth Truss）表示，英國將對俄羅斯實施新的制裁。特拉斯在其推特中寫道：“在俄羅斯對烏克蘭主權的最新攻擊之後，我今晚與歐盟委員會副主席（Josep Borrell i Fontelles）進行了交談。我們同意英國與歐盟將協調迅速制裁普京政權，並與烏克蘭並肩作戰。”****“明天我們將宣佈對俄羅斯實施新的制裁，以回應他們違反國際法並攻擊烏克蘭主權和領土完整。”****法新社消息稱，歐盟輪值主席國法國表示，****歐盟譴責普京在烏克蘭問題上發表的講話，並將對俄羅斯特定實體和個人實施制裁，****制裁措施包括凍結資產和旅行禁令等。此外，加拿大總理特魯多表示，加拿大將對俄羅斯實施經濟制裁；德國外交部呼籲俄羅斯取消DNR及LNR的決定，重歸按照《明斯克協議》通過外交解決衝突的道路；法國總統馬克龍譴責俄羅斯總統做出的承認DNR及LNR獨立的決定並呼籲聯合國安理會召開緊急會議，並通過歐盟方面針對此行為採取的制裁措施。聯合國秘書長發言人表示，聯合國重申其尊重烏克蘭主權獨立及領土完整。聯合國呼籲相關各方不要進行單邊行動，這將破壞烏克蘭領土完整，也將影響由安理會支持的，關於頓涅茨克和盧甘斯克地位的新明斯克協定的執行。

二、重點解讀

（一）美國“2月21日行政命令”

關於美國總統拜登簽署的《關於凍結特定主體的財產並禁止特定交易以阻止俄羅斯繼續破壞烏克蘭主權和領土完整的行政命令》，其主要內容如下：

1、禁止美國人（任何美國公民、合法永久居民、根據美國或美國司法管轄區的法律組建的實體（包括外國分支機構），或在美國境內的任何人）從事以下行為：

（1）美國人（無論其位於何處）在烏克蘭“頓涅茨克人民共和國”（DNR）或“盧甘斯克人民共和國”（LNR）地區或美國財政部長與國務卿協商後確定的烏克蘭其他地區（以下統稱為“覆蓋地區”）進行新投資****；

（2）直接或間接地從覆蓋區域向美國進口任何商品、服務或技術；

（3）直接或間接地****從美國向覆蓋地區出口、再出口、銷售或供應任何商品、服務或技術，或由美國人（無論位於何處）****向覆蓋區域出口、再出口、銷售或供應任何商品、服務或技術；

（4）美國人（無論位於何處）對外國人從事的前述禁止的交易的任何批准、融資、便利或擔保行為，若交易由美國人或在美國境內進行。

2、以下由美國財政部部長與國務卿磋商後確定的特定主體在美國境內、此後流入美國境內、目前或此後由任何美國人擁有或控制的所有財產和財產權益均被凍結，不得轉讓、支付、出口、提取或以其他方式處理：

（1）自本行政命令簽署之日起在覆蓋地區經營或已在該地區經營；

（2）自本行政命令簽署之日起擔任或已擔任在覆蓋地區經營的實體的領導、財務、高級主管或董事會成員；

（3）財產及財產權益被依據本行政命令的被制裁主體直接或間接地擁有或控制，直接或間接代表前述被制裁主體行事；或

（4）為依據本行政命令的被制裁主體提供實質性協助、贊助或財務、物質、技術支持，或商品、服務。

3、前述第2條規定的禁令包括但不限於：

（1）為依據本行政命令的被制裁主體或為其利益進行任何捐款或提供資金、貨物或服務；

（2）從依據本行政命令的被制裁主體收到任何捐款或提供的資金、貨物或服務。

4、任何規避或迴避、以規避或迴避為目的，違反或試圖違反本行政命令中禁止交易的行為均被禁止，並禁止任何違反行政命令的共謀行為。

5、暫停滿足前述第2條規定的非美國公民以移民或非移民身份進入美國，除非美國國務卿或國土安全部長酌情確定特定主體的入境不會違反美國的利益，包括美國國務卿或國土安全部長根據司法部長的建議酌情確定特定主體的入境將促進其他重要的美國執法目標。

根據白宮同日發佈的情況簡報，美國財政部正頒發六項通用許可證，以確保人道主義以及其他相關活動能在DNR和LNR地區繼續進行，並指出：

（1）本次行政命令旨在組織俄羅斯公然從違反國際法的行為中獲利，並非針對烏克蘭人民或烏克蘭政府；

（2）美國財政部頒發的通用許可證旨在支持生活在DNR和LNR地區的無辜人民，該等人民在俄羅斯如今破壞穩定的非法行動中別無選擇；

（3）通用許可證允許美國人在短期內逐步結束在DNR和LNR地區的活動，並允許向該類地區出口食品、藥品和醫療設備，以及允許個人匯款繼續進行；

（4）通用許可證將允許電信、互聯網服務以及郵政服務繼續運營；

（5）通用許可證將允許國際組織向上述兩地區的人民提供援助。

同日，美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）發佈六項通用許可證（Ukraine General License Number 17-22），對涉及前述情形的特定交易給予截至美東時間2022年3月23日的豁免期限，並授權向烏克蘭出口或再出口農產品、藥品、醫療設備、替換零部件等與新冠疫情有關的交易。

（二）美國現有涉及俄羅斯相關制裁的規定

OFAC現有涉及俄羅斯的制裁項目可概括為以下兩類：

（1）俄羅斯有害外國活動制裁項目（Russian Harmful Foreign Activities Sanctions），該制裁旨在禁止俄羅斯通過北溪2號管道出口天然氣，制裁依據涉及美國《國家經濟緊急權利法》（IEEPA）、《國家緊急法》（NEA）、美國《保護歐洲能源安全法》（Protecting Europe’s Energy Security Act of 2019，PEESA），第14024號、第14039號行政命令。

（2）烏克蘭/俄羅斯相關制裁項目（Ukraine-/Russia-Related Sanctions），該制裁自2014年3月6日實施，始於2014年3月克里米亞全民公投脱離烏克蘭加入俄羅斯聯邦事件。制裁依據涉及《國家經濟緊急權利法》（IEEPA）、《國家緊急法》（NEA）、美國於2017年8月通過的《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）、《2014 年烏克蘭自由支持法》（UFSA）、《支持2014年烏克蘭主權、誠信、民主和經濟穩定法》（SSIDES）、OFAC發佈的《烏克蘭相關制裁條例》（Ukraine-Related Sanctions Regulations）、第13660、13661、13662、13685、13849、13883行政命令，以及“2月21日行政命令”。

總體而言，美國現有涉及俄羅斯的制裁規定主要針對俄羅斯政府控制的主體、克里米亞地區、**“頓涅茨克人民共和國”（DNR）或“盧甘斯克人民共和國”（LNR）地區、**特定行業（金融服務、能源領域和國防領域）與活動。美國主體不得與俄羅斯有關行業以及被制裁主體進行特定形式的交易，在涉及俄羅斯的金融服務、能源領域和國防領域內開展經營活動面臨美國的次級制裁，且部分主體已被列入“行業制裁識別清單”（SSI清單）。

美國對於俄羅斯制裁的法規還明確指出涉及鐵路、金屬和採礦業的俄羅斯國有企業將會成為被制裁的對象。此外，根據2017年《以制裁反擊美國對手法》（CAATSA），美國還對俄羅斯網絡安全破壞活動、能源管道、政府國防或情報部門等領域實施次級制裁，為上述領域提供服務的非美國主體將面臨美國製裁。

三、影響分析

美東時間2月15日，拜登總統曾發表關於俄羅斯和烏克蘭局勢的最新情況的講話，其中提到“我們已準備好通過外交手段與俄羅斯以及美國盟國、合作伙伴進行溝通”；但“若俄羅斯一意孤行，我們將號召全世界反對它的侵略行動。美國及其世界各地的盟國和合作伙伴已準備好實施強有力的制裁及出口管制措施，我們將對俄羅斯最大的和最重要的金融機構和重點行業施加巨大壓力。一旦俄羅斯採取入侵行動，這些措施便會立即實施”；“就北溪2號天然氣管道項目而言，若果俄羅斯進一步入侵烏克蘭，這一項目將被終止”；“若俄羅斯通過非對稱方式攻擊美國或我們的盟國，譬如針對我們公司或關鍵基礎設施進行破壞性網絡攻擊，我們已做好回應準備。”

由此可見，雖然“2月21日行政命令”的內容重點禁止在“頓涅茨克人民共和國”（DNR）或“盧甘斯克人民共和國”（LNR）地區及財政部長與國務卿協商後確定的烏克蘭其他地區（“覆蓋地區”）相關的商業活動，但實則指向俄羅斯，若俄羅斯持續在烏東地區採取行動，美國或聯合盟國及國際組織（包括聯合國等），以“違反國際法、烏克蘭主權和領土完整、俄羅斯自身國際承諾的行為”為由對俄羅斯採取進一步制裁的措施。****

因此中國企業，尤其是經營業務或商業活動涉及烏克蘭、俄羅斯風險地區、行業的企業，或在該地區有子公司、分支機構及涉俄因素較強的企業應結合此前美國及其他西方國家現有涉及俄羅斯相關制裁規定，迅速調整合規策略並做好合規應對。具體而言，我們建議相關企業：

（1）排查企業與DNR、LNR及其他烏克蘭高風險地區的業務聯繫並停止在該地區的經營及商業活動（包括投資、融資、進口或出口任何商品、服務與技術等），對現有或擬進行的商業活動進行撤資或暫停投資。

（2）及時關注美國及其他西方國家對俄羅斯的制裁趨勢，並結合現有相關制裁規定實時更新俄羅斯被制裁主體名單，通過黑名單系統篩查等工具對涉俄業務的交易關聯方進行黑名單掃描，重點關注已被制裁主體名單、涉及俄羅斯政府及軍隊的客户、涉及俄羅斯金融服務、能源領域和國防領域、鐵路、金屬和採礦業的俄羅斯國有企業等行業的客户，並對與前述客户的現有業務進行風險評估，暫停開展高風險業務；

（3）在涉及俄羅斯的相關業務合同中補充制裁和管制事項相關合同條款，包括合規承諾、合同解除條款、陳述與保證條款、通知條款、不可抗力條款、盡職調查條款等，在合同中規範相關業務因出口管制與經濟制裁相關法律法規、風險清單的變化而被迫調整或終止的合規條款等。

（4）在公司現有的涉俄業務活動中剝離“美國連接點”因素****（美國人士、美國金融系統；美國原產貨物、科技及服務；交易發生在美國的任何領土及屬地；交易涉及受美國管轄的財產），例如禁止美國籍人士參與公司俄羅斯業務，在涉及俄羅斯的業務中使用其他替代貨幣。

（5）啓動風險事件緊急應對方案，建立應急小組並考慮選聘外部機構，對特定涉俄高風險業務進行風險評估及合規應對，以決定是否需採取高管回撤、資金迴流、資金池分佈與調整、備件採購、供應鏈替代技術等措施。