CNAS：美國製裁俄羅斯的新思路_風聞

華盛頓有重要影響力的智庫“新美國安全中心”（CNAS，the Center for a New American Security）日前刊發研究報告，指出美國製裁俄羅斯的新思路。隨着普京宣佈承認烏克蘭東部的“頓涅茨克人民共和國”和“盧甘斯克人民共和國”，美國與俄羅斯建立穩定、有未來的關係的時代已經結束。“新美國安全中心”的研究基於美方的國家利益認為，美國需要一種新的、更積極主動的制裁方法。以下是本報告的中文翻譯稿，請讀者批判閲讀。

▲“新美國安全中心”（CNAS）研究報告的封面。

俄羅斯已適應了現有制裁

**制裁是美國跨大西洋對俄政策的重要支柱。**2014年，俄羅斯佔領克里米亞後，美國和歐盟對其實施制裁。跨大西洋制裁是對突發危機的應急措施，是一種暫時的警告，提醒俄羅斯違反了國際法，通過向俄方施壓，要求其結束軍事侵略並恢復烏克蘭的領土完整。

過去八年中，俄羅斯與西方正處於新的對抗性關係，對俄的跨大西洋制裁顯然不處於過渡階段。拜登政府已明確表示，制裁措施表明美方的對俄態度。

拜登就職不到三個月，便發佈了第14024號行政命令：針對俄羅斯聯邦政府牽頭的外國活動進行經濟封鎖。這一政令大大擴展了制裁法律框架，並闡明瞭用於解決俄羅斯活動的制裁方式。俄羅斯在烏克蘭邊境進行軍事集結後，制裁一直是美國及其盟國阻止俄羅斯的核心舉措。

美國和歐盟在對俄政策中普遍採取制裁，但其有效性仍存在爭議。一方面，制裁導致俄羅斯經濟增長放緩，俄方無法獲得國防工業需要的零部件。但即使面對制裁，俄方仍繼續努力削弱美國和歐洲的世界影響力，破壞它們的民主制度，發動軍隊恐嚇甚至入侵烏克蘭。

**然而俄方已適應瞭如今的制裁措施，在國內發展受西方限制的產業。**為應對美方制裁，俄羅斯制定一項新的進口替代政策，成立新的發達農業部門，超過美國成為世界上最大的糧食出口國。經歷了美方近十年的經濟制裁，俄羅斯如今的現金儲備卻比歷史上任何時候都要高。以下因素是限制對俄製裁效力的分析。

**制裁是零碎的。制裁雖然是跨大西洋對俄政策的核心部分，但缺乏總體戰略框架。**八年來，俄羅斯每次作出新行動後，制裁方式才以零碎的、臨時的方式積累起來。當俄方做出美國或歐洲反對的事情時，制裁像是下意識的、沉默的反應，無法形成整體戰略。

缺乏統一的戰略框架導致政策脱節，目前措施的目的各不相同，而非共同實現目標。拜登政府已採取初步措施解決這個問題：第14024政令建立了對俄綜合制裁的基礎設施，在理論上提供了更精簡的法律基礎。然而，拜登政府尚未採取具體行動或聲明來跟進行政命令，以實現新戰略。

**跨大西洋政策的執行存在惰性。**制裁實施以來，為擺脱限制，俄方並非根據美國和歐洲的要求，而是在跨大西洋國家埋下分歧。歐盟制裁要求全票通過，俄方便試圖在歐洲國家之間造成分歧。2014年後幾年內，歐盟定期的續約投票持續充滿不確定性。慶幸的是，歐盟保持着跨大西洋的統一。

共同制裁雖能維持，但力度還不夠強大。隨着時間的推移，美國和歐洲無法實施更嚴厲的制裁。歐盟對其制裁政策進行了細微調整，但自烏克蘭危機爆發的第一年以來，仍沒有任何強有力的新制裁。

美國方面，主要是2017年通過了《通過制裁反擊美國對手法案》，2018年3月針對英國發生的諾維喬克中毒事件，加大了制裁力度。但過去八年，華盛頓採取的行動都比不上2014年最初制定的制裁措施。

拜登政府正着力重建與歐洲的密切關係。但**迄今為止，拜登政府在2021年4月採取的最顯著的對俄製裁行動是單方面的。**2021年底，俄羅斯在烏克蘭邊境集結超過100,000名士兵之前，跨大西洋對俄製裁的討論主要圍繞北溪2號管道的分歧。俄羅斯軍事集結過程中，美國和歐洲之間已經進行了廣泛的磋商，如若俄羅斯的行動升級，如何維持協調還有待觀察。

制裁的目標及其作用機制仍不明確。最初，美國和歐洲是用制裁化解2014年烏克蘭危機。然而，隨着時間的推移，這些制裁延伸到俄羅斯其他行為，例如侵犯人權、網絡入侵和干預美國選舉。

**制裁並不是實現所有目標的靈丹妙藥。**政策制定者可以指出每項新制裁的實際觸發要素，及其所積累的影響，但俄方只將其視為單一阻礙。制裁已經失去了意義，俄羅斯官員甚至不指望未來幾年重大制裁會放鬆。此外，現有的制裁沒有解除機制，俄方也失去了改變行為的動機。許多俄羅斯行為者認為，即使他們改變某些行為，制裁也不太可能取消。

同樣，關於如何最可能改變俄方的行為，政策制定者也沒有達成一致。一些制裁通過對俄羅斯國有企業施壓，例如俄羅斯銀行、能源公司和國防公司等，進而對俄羅斯經濟造成壓力。制裁支持者認為，對俄羅斯施加宏觀經濟壓力能有效改變俄羅斯決策。

其他針對官員的寡頭制裁，特別是與普京有密切關係的官員，是為了破俄羅斯的核心圈子。這類措施的支持者認為，製造莫斯科精英之間的分歧能改變俄羅斯政策。目前的證據表明，寡頭制裁只會使他們更加依賴克里姆林宮。**美國和歐洲都適度地採取這兩種方法：對寡頭實施適度的部門制裁和有限制裁。**美方和歐盟若能就最有效的行動機制達成共識，對俄製裁製度將能進一步推進。

跨大西洋集團的共同利益和分歧點

2014-2015年是跨大西洋對俄製裁合作的鼎盛時期。烏克蘭危機第一年，美國和歐洲對俄羅斯金融服務、能源和國防領域的主要國有企業實施制裁，並針對普京核心圈子中的部分個人實施制裁。制裁是小範圍的，但具有影響力，它們説服俄羅斯同意了恢復烏克蘭主權和領土完整的明斯克協議。

至此，美國和歐洲未能採取更強有力的協調製裁措施，遏制俄方破壞穩定的行動。**儘管核心利益一致，美國和歐洲在對俄製裁問題上存在重要分歧。**美國和歐洲都關注跨大西洋凝聚力。在制裁問題上，美國和歐洲都不希望團結破裂。

如果普京成功分裂了跨大西洋組織，嚴重的安全和政治問題將出現。美國可能會停止與歐盟合作，轉向單邊的對俄政策，既不有效，也未考慮歐洲利益。儘管希望團結一致，但美方愈發意識到，不應該因為歐洲的不作為而淡化對俄羅斯侵略的反應。

美國正面臨着巨大的壓力，即使歐盟反對，也要對俄羅斯未來擴大侵略的行為做出堅決回應。美國表示，願意採取過去不曾使用的經濟措施，如果美方未能貫徹執行，則會造成信譽風險。美國努力拉攏盟友，必須承擔制裁方面的重任，而歐洲只需避免與美方背道而馳即可。

**美國和歐洲都擔憂過度依賴制裁。**美國和歐洲都看到了制裁的效力，但他們希望制裁不是唯一工具。擔心過度依賴制裁，拜登政府採取了更加明智的對俄製裁措施，承認了制裁在改變俄羅斯行為方面具有侷限性。

拜登政府還注意到制裁對美國企業的影響：人們越來越關注反腐敗等彈性措施，削弱了俄羅斯部分的影響。歐盟的不作為則暴露出更多問題。美國和歐洲共同努力才能創造共同利益，確定哪些領域的對俄政策適合制裁，哪些領域適合其他治國手段。

美國和歐洲在制裁的經濟影響上存在分歧。**與歐洲相比，美國更傾向對部門制裁和其他損害俄羅斯經濟的措施。**2021年4月，拜登政府在對俄羅斯主權債務實施限制時，採取了單方面行動。然而，一些歐盟成員國則傾向於在能源、銀行和保險等關鍵領域對俄羅斯經濟施壓。

歐盟成員國更關注經濟溢出效應和長期維持制裁的能力。這種擔憂迫使跨大西洋政策制定者採取了一條艱難的路線：一方面，注重保持美歐團結；另一方面，考慮到經濟成本，美國和歐洲可以聯合實施較低標準的制裁類型。部分歐洲成員國與俄羅斯有着緊密商業聯繫，不太希望對俄採取廣泛的經濟措施，限制了對俄的制裁政策。

美國智庫的制裁建議

制裁應在美國和歐洲對俄政策中發揮重要作用。但制裁的弊端便是，如果是對危機的應激反應，它的説服力較低，甚至弄巧成拙。跨大西洋集團需要與俄羅斯長期對抗，領導人必須推進更廣泛的戰略目標。先制裁後策略是本末倒置，有效制裁政策的第一步是確定制裁的目標。為推進對俄製裁的戰略合理方法，跨大西洋俄羅斯論壇提出以下建議：

1.繼續加強協調，尋求高層戰略目標上的統一，同時接受美國和歐洲制裁制度的差異。

美國和歐洲若共同行動，制裁效果最大。通過外交保持對俄製裁的一致，就制裁選項進行定期磋商，共享可提供的敏感信息。此類磋商應針對戰略目標和詳細的制裁措施。誠然，跨大西洋制裁政策的完美統一是不可能的，無需抱有希望。美國和歐洲應承認，美方或歐盟有時會被迫單方面採取行動，而有時也會一致行動，但實施的制裁措施不盡相同。不必引起恐慌，這是協調長期一致政策不可避免的地方。

**最重要的是，美國和歐洲都有備而來，在主旨上保持一致並積極溝通，不應該刻意完美。**細節上的分歧將會完全妨礙採取制裁行動，對俄政策會變得又慢又膚淺。因此，跨大西洋對俄政策的外交談判中應該重在磋商，採取靈活行動，而非正式程序。在審議中，政策制定者還應注重維持美歐經濟利益之間公平的競爭環境。

此外，關於減少部分歐盟成員國對俄的依賴，跨大西洋夥伴應展開討論。實施制裁還有一個限制因素，美國和部分歐盟成員國對俄羅斯風險暴露的看法不同。美國和歐洲應弄清這些經濟聯繫是什麼，一致努力採取戰略性協調，尋找美國可以幫助歐洲解決與俄羅斯的經濟聯繫的方法。

2.利用制裁進行威懾，抵禦俄羅斯對選舉的持續干擾。

短期內，通過制裁令俄羅斯做出重大政策讓步是極不可能的。未來幾年，向俄羅斯施加制裁壓力，以達成重大外交協議或許不太可能取得成功。相反，美歐應提出具有前瞻性的新制裁措施，從而影響俄羅斯的政策。換句話説，尋求利用制裁來進行威懾。

2021年末，俄羅斯在烏克蘭的邊界集結軍隊，拜登政府就做出了一連串動作。美國與歐洲盟友舉行了多次高層技術對話，制定一系列制裁措施，如果普京對烏克蘭發動軍事進攻，制裁即刻實施。

這種制裁威脅是否會阻止俄羅斯進攻烏克蘭尚不清楚，但它提供了震懾制裁的模式，美國和歐洲也應將其應用於對俄關係的其他領域。拜登政府及其歐洲盟友應以這種模式為基礎，阻止俄羅斯其他形式的破壞穩定行動。最緊迫的是，大部分民主機構首選制裁政策，跨大西洋夥伴應共同阻止俄羅斯對其攻擊。迄今為止，美歐未能一致回應俄羅斯對民主的持續攻擊。跨大西洋夥伴若不做出回應，這種攻擊將繼續。

第一步，美歐必須一致明確引發新制裁的觸發因素和警告紅線。

其次，美歐還必須一致通過，若俄羅斯越過紅線，他們將實施哪類制裁，採取必要的官僚步驟，以便短時間內推出這些制裁。

第三，他們必須制定判定俄羅斯越過紅線的程序，並達成共識。

最後，他們必須公開聲明或移交高級外交渠道，將這些紅線傳達給俄方。

類似北約第5條的條款，美歐應指出，對任何美國或歐盟民主選舉的干預，都將招致強有力的多邊制裁。

建立觸發制裁的門檻，並不代表美國和歐盟可以接受俄羅斯所有未觸碰底線的行動。相反，跨大西洋集團必須着手應對，對俄羅斯最惡劣的行動實施制裁，同時開發其他方式來應對俄羅斯低於既定門檻的行動。若俄方越過他們的紅線，美國和歐洲必須準備好實施強有力的制裁。一項有意義的、得到盟友協商認可的新制裁，才有可能實現威懾。 

3.近期制裁的重點是破壞腐敗的俄羅斯官僚網絡。

制裁通常是改變行為的工具。這意味着，新制裁的威脅下，為了解除制裁，政府會改變其政策。這一效果並不明顯，但制裁還可以達到更直接的目的：阻止當地政府正從事的破壞穩定的行動。例如，對朝鮮的制裁不只是限制其核計劃，他們還試圖複雜化朝鮮核武庫的發展。

美歐應使用類似方式對俄羅斯的破壞性活動採取制裁，包括其腐敗、虛假信息和網絡犯罪等行為。這方面，拜登政府已取得初步成功，美國對一俄羅斯加密貨幣交易所實施制裁，控訴該交易所涉嫌為勒索軟件的非法支付提供便利。

跨大西洋集團近期聚焦於破壞俄羅斯腐敗的制裁。俄羅斯的惡劣行為者正被廣泛認可，他們濫用西方金融體系、法治和可靠的資產市場，而西方政府仍怯於回擊。這些證據可以作為西方一致打擊俄羅斯非法金融活動的基礎。金融服務業對制裁的反應之快，美國及其盟友應付諸金融力量，打擊濫用西方金融體系、支持其腐敗和破壞穩定的個人和公司。

除了制裁之外，美國政府還應考慮其他金融工具，例如利用財政部公告針對虛擬專用網絡、虛擬主機和數字服務提供商等實體。這類產品的供應商便利了洗錢和其他政治干預計劃，而制裁之外的金融手段將能阻止金融服務公司與這些參與者接觸。這些措施可能不會改變這些個人和公司的行為，但會提高金融違法行為的成本。

4. 制裁其他俄羅斯寡頭及其家庭成員

破壞俄羅斯腐敗網絡的關鍵，是擴大美國對俄羅斯官員的制裁，覆蓋更多俄羅斯寡頭。歐盟也應採取類似措施，抵禦俄羅斯腐敗官員進入美歐經濟金融體系。美方應該加強全球馬格尼茨基制裁制度，強化“7031(c)”權力的使用，拒絕向國外的腐敗官員發放簽證。

美國、英國和歐盟應採取行動，擴大針對的個人範圍，延伸到寡頭的家庭成員和附屬機構。因父母的行為而懲罰兒童並不是常態，但在許多情況下，寡頭的子女和配偶可能正積極參與腐敗。他們對腐敗官員的家庭成員施壓，限制他們的子女和配偶在別國購物或上大學，利用家庭關係的影響來增加此類制裁的壓力。短期內，俄方不太可能受此類制裁影響，但它能起到震懾作用。

5.闡明哪些制裁已提上日程，哪些尚未開始

美國和歐洲雖不太可能與俄羅斯達成重大交易，但他們之間有機會實現有限的外交協議。部分交易可能需要暫時免除某些制裁，例如，若俄方需有序執行明斯克協議，美歐就應提供一定程度的制裁減免。

然而，要實施這樣的救濟提議，美國和歐洲必須首先一致明確放鬆制裁。然而，有些制裁具有戰略意義，未來幾年不太可能改變，例如對俄羅斯國防部門的制裁。即使俄羅斯要執行明斯克協議，美歐都不會違背利益，幫助發展俄羅斯軍工聯合體。但並非所有制裁都如此，美國和歐洲官員應該明確，未來外交談判中可以提出的救濟方案。

6. 繼續使用非制裁工具來削弱俄羅斯破壞性行動的影響。

跨大西洋合作伙伴深知，僅靠制裁不太可能改變俄方計劃。制裁還應輔以其他可能影響俄方的經濟措施，減輕其行動影響，尤其是普京政權的腐敗。例如，有證據顯示，美國外國投資委員會在審查所有外國投資時，嚴格審查俄羅斯在美歐的投資，有效保護了國家安全。

此外，為應對全球技術格局的變化，亟需更新大西洋兩岸的出口管制法規，包括新興和顛覆性技術及其對人權的影響。美國金融體系中的特拉華州、英國金融體系中的英屬維爾京羣島和開曼羣島是俄羅斯非法金融渠道的主要渠道，因此，打擊洗錢也將是一個很好的開端。

結論

**制裁仍將是美國和歐盟對俄政策的重要組成部分。**基於與跨大西洋兩岸專家的磋商，本備忘錄就如何提高制裁效力提出了建議。優先行使威懾的制裁措施，制止俄羅斯的行動。這種制裁顯然有其侷限性，在普京掌權期間改變俄方的行為十分困難。因此，美歐必須優先考慮增強自身的彈性，減輕俄羅斯行動的影響。 

★本文作者，Edward Fishman（愛德華·菲什曼）,Andrea Kendall-Taylor（安德里亞·肯德爾·泰勒）,Angela Stent（安吉拉·斯坦特）。

★本文譯者，田雪琪。

來源：IPP評論