兩會觀察 | 合規管理強化年開啓，中國反制裁法律體系建設及展望_風聞

走出去智庫觀察

3月5日，李克強總理在十三屆全國人大五次會議上作2022年《政府工作報告》中強調，抓緊完善涉外領域監管規則，創新監管方法，提升監管精準性和有效性。此前，國務院國資委已召開中央企業“合規管理強化年”工作部署會。目前來看，中國在涉外領域的監管規則重要的法律之一是《反外國制裁法》，在當前歐美製裁不斷加強的情況下，中國的反制措施將圍繞該法不斷細化並落地。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、中倫律師事務所顧問賈申指出，目前適逢大國較量空前激烈，單邊主義盛行，制裁與反制裁可能成為常態，未來的國際形勢預計會更加複雜。在此背景下，加強對國際形勢的預判，完善反制裁立法體系，加強有關部門的執法能力，能夠更好地為中國經濟的發展保駕護航。同時，有關部門也要積極指導企業加強境外風險管理建設，關注國際形勢的變化，切實解決企業面對制裁時的難題，延伸保護我國海外利益的安全鏈。

美歐制裁加強，中國將如何反制？今天，走出去智庫（CGGT）刊發中倫律師事務所顧問賈申和律師周以諾的分析文章，供關注中國反制裁的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**在世界範圍內，美國、歐盟、俄羅斯等國家和地區都出台過反抵制和反制裁的立法文件。結合各國的立法和實踐，各國面對制裁採取的立法和行動措施可分為抵消型、規避型、對抗型。

2、應增加移除制裁清單的程序。目前，在相關執法部門（外交部、商務部、公安部等）的官網中尚未見到具體的制裁公告，對於移除清單的具體程序也尚未明確，需要在本法律中增添此項程序，並根據後續的配套實施細則進行完善。

3、應根據實踐需要，加快完善與《反外國制裁法》相適應的配套法律法規。遵循急用先行原則，針對目前制裁與反制裁活躍的現狀，有關部門應當針對風險高、處罰重、影響大、波及範圍廣的制裁行動出台配套反制裁細則。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/****賈申

中倫律師事務所顧問

周以諾

中倫律師事務所律師助理

一、前言

近年來，某些西方國家域外製裁的不當適用頻發，擾亂了國際經貿正常秩序，威脅着世界的和平與發展。相應地，在過去的兩年中，我國在反制裁方面的立法呈現較為活躍的狀態。在當今全球大國展開全面競爭的背景下，為維護我國以及公民、法人或者其他組織的合法權益，阻斷以某西方國家為代表的外國法律與措施不當域外適用對中國的影響，中國在借鑑歐盟等經驗的基礎上先後頒佈《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下稱《阻斷辦法》）和《中華人民共和國反外國制裁法》（以下稱《反外國制裁法》）。

2022年2月15日，習近平主席在《求是》文章中指出，要堅持統籌推進國內法治和涉外法治，按照急用先行原則，加強涉外領域立法，進一步完善反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”法律法規，推動我國法域外適用的法律體系建設。本文對近年來中國反制裁的立法體系進行回顧，並展望2022年反制裁法律體系的進一步完善實施。

二、立法與執法實踐回顧

2020年10月17日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議正式表決通過了我國出口管制領域第一部專門法律《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱《出口管制法》），《出口管制法》第四十八條規定，任何國家或者地區濫用出口管制措施危害中華人民共和國國家安全和利益的，中華人民共和國可以根據實際情況對該國家或者地區對等採取措施。

2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過《反外國制裁法》，自公佈之日起施行，這部法律與《中華人民共和國對外貿易法》、《出口管制法》、《阻斷辦法》和《不可靠實體清單規定》等法律法規聯動，為我國應對外國的不合理制裁提供了法律保障。

人大法工委負責人表示，制定反外國制裁法，主要目的是為了反制、反擊、反對外國對中國的單邊制裁，維護中國的主權、安全、發展利益。這是一部指向性、針對性強的專門法律，主要授予中國外交部在外交層面發起反制措施的權限。

反外國制裁法包含兩方面的內容，一是阻斷，即及時阻止外國非法制裁可能產生的損害，使那些制裁不發生效力；二是反制裁，即根據需要，中方可選擇對施加非法制裁的國家和地區實施同等制裁。

如上所述，中國現行法律中也已有一些法律文件作出了反制措施的規定，涉及《出口管制法》及商務部先後發佈的《不可靠實體清單規定》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》。目前，並沒有明文規定《反外國制裁法》與阻斷辦法會形成嚴格意義的上位法和下位法的關係，不排除某一主體今後因一項違法行為，依據多項規定受到制裁的可能。對此，《反外國制裁法》第十三條專門作出了銜接性、兼容性的規定，在體系上進一步完善了制裁的法律體系，“對於危害我國主權、安全、發展利益的行為，除本法規定外，有關法律、行政法規、部門規章可以規定採取其他必要的反制措施。”這也給後續的立法實踐提供了授權和更多的空間。

在執法領域，《反外國制裁法》第十二條規定，“任何組織和個人均不得執行或者協助執行外國國家對我國公民、組織採取的歧視性限制措施。組織和個人違反前款規定，侵害我國公民、組織合法權益的，我國公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。”自2021年6月《反外國制裁法》發佈後，外交部多次援引該法律作為制裁依據。

2021年7月23日，作為對美國有關部門發佈所謂“香港商業警告”，並將7名香港中聯辦副主任列入特別指定國民清單（SDN清單）的回應，中國外交部宣佈中方將採取對等反制，根據《反外國制裁法》對前美商務部長羅斯等7名美方人員實體實施制裁；2021年12月30日，美方根據所謂“香港自治法”對五名香港中聯辦副主任實施制裁，中國外交部宣佈根據《反外國制裁法》對美國前商務部長羅斯等5名美方人員實施制裁。2022年2月21日，外交部發言人宣佈中國政府決定對長期參與美國向中國台灣地區出售武器的美國軍工企業雷神技術公司和洛克希德馬丁公司的侵權行為實施反制。這是我國首次主動採取人大法律框架下的反制措施，依據的是《反外國制裁法》的第十五條：“對於外國國家、組織或者個人實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為，需要採取必要反制措施的，參照本法有關規定執行”。

三、境外立法概覽

在世界範圍內，美國、歐盟、俄羅斯等國家和地區都出台過反抵制和反制裁的立法文件。結合各國的立法和實踐，各國面對制裁採取的立法和行動措施可分為抵消型、規避型、對抗型，相關模式在下文予以展開。

1****.抵消型********措施****

抵消型指的是針對他國具有域外適用效果的制裁立法或措施，制定抵消型的法律法規，以阻斷外國制裁法對本國國民的適用，保護本國國民免受次級制裁效果的不利影響。我國《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》屬於抵消型立法，而之後的《反外國制裁法》則屬於對抗型立法，賦予中方對施加非法制裁的國家和地區實施制裁的權力。

2****.****規避型措施

規避型措施指的是繞開發起制裁國家的特點連接點，或減少對特定國家金融體系和物項的依賴。如，針對美國對伊朗的制裁，特別是凍結SWIFT系統，德國、法國、英國創建了名叫“支持貿易往來工具”（INSTEX）與伊朗對接，以繞開美國製裁。

3****.****對抗型措施

2018年6月4日，俄羅斯頒佈了《關於影響（反制）美國和其他國家不友好行為的措施的法律》。根據這項法律，俄羅斯政府可以出台各種相應反制措施。反制措施的形式包括終止或暫停與不友好國家或機構的國際合作，禁止或限制與不友好國家或機構進行產品和原料進出口貿易，禁止或限制受這些國家管轄或控制的機構參與俄政府採購項目和國有資產私有化項目等。如前所述，我國的《反外國制裁法》也屬於對抗型的立法，涉及反制措施的形式包括不予簽發簽證、不準入境、註銷簽證或者驅逐出境；查封、扣押、凍結在我國境內的動產、不動產和其他各類財產；禁止或者限制我國境內的組織、個人與其進行有關交易、合作等活動等。

四、反制裁立法的完善空間

反外國制裁法的適時出台，為我國依法反制外國歧視性措施提供有力的法治支撐和保障。但此部法律目前條文較短，部分條款措辭的解釋仍比較模糊，存有完善的空間。

**1.**明確反制主體

《反外國制裁法》第三條將反制主體限定在了“外國國家”，而有些區域性國際組織，在制裁與反制裁的立法和執法中相當活躍，未來也不排除其他區域性國際組織對我國實行制裁的可能，應參照《對外貿易法》採取“外國國家及地區”的表述，將反制的阻斷對象予以明確。

2.進一步明確外國“歧視性限制措施”的基本內涵和類型

《反外國制裁法》第三條規定，外國國家違反國際法和國際關係基本準則，以各種藉口或者依據其本國法律對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織採取歧視性限制措施，干涉我國內政的，我國有權採取相應反制措施。“歧視性限制措施”包含哪些內容，反外國制裁法並沒有明確規定。在立法體系上，鑑於《阻斷辦法》主要針對的是二級制裁，《反外國制裁法》中“歧視性限制措施”可能針對的是一級制裁，“歧視性限制措施”的範圍和類型仍需要明確。

**3.**完善確定反制對象和採取反制措施的具體程序

《反外國制裁法》第九條規定：“反制清單和反制措施的確定、暫停、變更或者取消，由外交部或者國務院其他有關部門發佈命令予以公佈。”目前，外交部多次依據《反外國制裁法》宣佈對有關實體進行制裁，但確定反制對象的依據、以及後續的反制措施內容還不夠透明。相關程序性規定需要在本法律或配套法規中予以細化。

**4.**明確被制裁後救濟途徑，增加移除制裁清單的程序

首先，要明確被制裁實體的救濟途徑。雖然《反外國制裁法》第七條規定：“國務院有關部門依據本法第四條至第六條規定作出的決定為最終決定。”但根據我國行政法，行政機關做出的規定一般是可以申請複議及行政訴訟的；縱觀各國的立法實踐，大多數國家對被制裁方也都給予了豁免條件和救濟渠道。我國對被制裁主體的程序性保障僅可以通過《反外國制裁法》第八條:“採取反制措施所依據的情形發生變化的，國務院有關部門可以暫停、變更或者取消有關反制措施。”來實施，整個救濟體系還稍顯單薄。

其次，應增加移除制裁清單的程序。目前，在相關執法部門（外交部、商務部、公安部等）的官網中尚未見到具體的制裁公告，對於移除清單的具體程序也尚未明確，需要在本法律中增添此項程序，並根據後續的配套實施細則進行完善。

**5.**完善主動制裁條款

如前所述，《反外國制裁法》第十五條為中國在一定情況下主動採取反制措施提供了法律依據：“對於外國國家、組織或者個人實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為，需要採取必要反制措施的，參照本法有關規定執行。”這屬於主動制裁條款，放入《反外國制裁法》的立法框架中也並不衝突。對於主動制裁條款的觸發條件、制裁後果、救濟程序，大部分可以參照適用被動制裁的規則，但鑑於我國已經採取過主動制裁，已有過相關執法行動，對於差異化事項仍需要進一步細化，即使不體現在《反外國制裁法》中，也需要在後續的配套實施細則中體現。

五、未來立法及執法展望

適逢大國較量空前激烈，單邊主義盛行，制裁與反制裁可能成為常態，未來的國際形勢預計會更加複雜。在此背景下，加強對國際形勢的預判，完善反制裁立法體系，加強有關部門的執法能力，能夠更好地為中國經濟的發展保駕護航。這也與習近平主席在《求是》文章中高屋建瓴的意見相契合。有關部門應積極響應習近平主席在《求是》文章中提到的精神，完善涉外法律框架，制定更加科學的執法規則。

1.根據急用先行原則，加強涉外領域立法********，形成系統完備的涉外法律法規體系****

應根據實踐需要，加快完善與《反外國制裁法》相適應的配套法律法規。遵循急用先行原則，針對目前制裁與反制裁活躍的現狀，有關部門應當針對風險高、處罰重、影響大、波及範圍廣的制裁行動出台配套反制裁細則。

**2.**密切關注國際形勢，在必要時加強法律執行

鑑於反制裁立法體系已具備基本框架，各部門應圍繞中央要求，將相關法律落實到位，根據國際形式的變化，必要時加強法律執行。例如，在《出口管制法》下指定具體國別和實體進入“黑名單”，充分使用“不可靠實體清單”等，以對一些西方國家形成震懾，便於在當前複雜的國際形勢下切實維護我國的政治和經濟權益，維護企業的利益和訴求。

**3.**明確各部門的職責分工，形成聯動機制

《反外國制裁法》第十條的規定：“國家設立反外國制裁工作協調機制，負責統籌協調相關工作。國務院有關部門應當加強協同配合和信息共享，按照各自職責和任務分工確定和實施有關反制措施。”

如上所屬，反制措施的形式包括不予簽發簽證、不準入境、註銷簽證或者驅逐出境；查封、扣押、凍結在我國境內的動產、不動產和其他各類財產；禁止或者限制我國境內的組織、個人與其進行有關交易、合作等活動等。這些措施需要各執法部門之間聯動配合。立法部門應制定執法細則，明確不同部門的分工及執法程序，設立專門性反制裁機構協調各主體的反制裁措施，提高不同部門之間的執法聯動效應。例如外交部牽頭，明確證監會、中國人民銀行、商務部、公安部等部門協調配合，聯動實施制裁措施。

**4.**有關部門要及時開展個性化指導，切實解決企業難題

《反外國制裁法》賦予了我國企業受到不當域外法律侵害的救濟途徑，減少了外國長臂管轄的不利影響。企業可以根據《反外國制裁法》，在自身利益受到侵犯時，通過向人民法院提起訴訟等方式維護自身合法權益。有關部門也要積極指導企業加強境外風險管理建設，關注國際形勢的變化，切實解決企業面對制裁時的難題，延伸保護我國海外利益的安全鏈。