崔凡：國際高標準經貿規則的發展趨勢與對接內容_風聞

**崔凡，**全球化智庫（CCG）特邀高級研究員、對外經濟貿易大學國際經貿學院教授

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“自由貿易區提升戰略”，旨在面向全球建立高標準自由貿易區網絡。中國實施自由貿易區戰略以及自由貿易區提升戰略的過程是不斷對接國際高標準經貿規則，促進高水平對外開放的過程。

對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院教授崔凡認為國際高標準經貿規則具有比現有世貿組織規則更高的標準，涵蓋更多的政策領域，更具有可執行性。經貿規則的標準並非越高越好，但是當前大部分高標準經貿規則是數字經濟和全球化進一步發展所需要的。隨着中國經濟發展水平的提高以及對外開放經驗的日益豐富，對接高標準經貿規則符合中國高質量發展的根本利益。

國際高標準經貿規則的要點有哪些？

第一，高標準經貿規則可能在現有WTO規則基礎上具有更高的標準。

第二，高標準經貿規則可能在現有WTO規則之外涵蓋更多的新規則。

第三，高標準經貿規則可能更加具有約束性和可執行性。

為了通過對接高標準經貿規則穩步推進高水平對外開放，我們應該做好哪些方面的工作？

首先，全面落實RCEP規則和我國承諾。

其次，針對申請加入CPTPP和DEPA的談判開展研究。

第三，通過落實RCEP和試點其他高標準規則推動改革開放以及高質量發展。

第四，研究建立風險防範機制。

 更多精彩觀點

01

國際高標準經貿規則的內涵

1995年世界貿易組織成立後，世貿組織各成員提出了一系列新的議題。例如，“新加坡議題”包括政府採購透明度、貿易與投資、競爭政策、貿易便利化等，其中，除貿易便利化外，其他議題均在之後的談判中被放棄，2001年發起的多哈回合貿易談判在2008年談判失敗後基本處於停滯狀態。2008年金融危機後，美國奧巴馬政府開始推動《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）談判。2009年11月，時任美國總統奧巴馬錶示其談判目標是“塑造一個具有廣泛成員並且適應21世紀的高標準的貿易協定”，此後，美國政府官員多次稱TPP將是一個高標準貿易協定。與此同時，美國也積極推動美歐《跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定》（TTIP）以及諸邊《服務貿易協定》（TISA）談判，在相關媒體的報道中，這些協定也被稱為高標準協定。TPP在美國退出並且凍結了22個條款效力之後轉變為《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP），而TTIP和TISA兩個協定都沒有完成談判。美國目前對重返CPTPP態度消極，但對其主導達成的《美墨加協定》（USMCA）倍加推崇，認為這是理想的國際經貿規則模板。

高標準經貿規則，有時也被稱為高水平經貿規則，其對應的英語表述，實際上是高標準貿易與投資規則（High-standard Trade and Investment Rules）。我國通常所説的國際經貿，指的是國際貿易與國際經濟合作，涵蓋國際貨物貿易、國際服務貿易、國際投資、勞務輸出、國際工程承包等內容，即廣義的國際貿易。人們在談到高標準經貿規則時，很多情況下是與世界貿易組織（WTO）相對而言的，即其標準高於WTO規則。因此，高標準經貿規則往往是在被稱為高標準貿易協定的區域貿易協定（優惠貿易協定）中出現的。2009年，Horn、Mavroidis和Sapir分析了美國和歐盟與其他世貿組織成員簽訂的14個區域貿易協定（優惠貿易協定），識別了52個政策領域，並將其區分為WTO-外（WTO-x或者WTO-Extra）和WTO-加（WTO-+或者WTO-Plus）領域（下面將進一步解釋）。

為了進一步界定高標準，相關學者在研究區域貿易協定中還引入了“深度”（Deep）的概念。高標準經貿協定也被稱為深度貿易協定，世界銀行對現有區域貿易協定的深度進行了研究，並編輯形成了數據庫。另一方面，2010年，亞太經合組織（APEC）第十八次領導人非正式會議首次提出“下一代貿易與投資議題”（next generation trade and investment issues）的概念。

國際高標準經貿規則的要點有以下幾項。

**第一，高標準經貿規則可能在現有WTO規則基礎上具有更高的標準。**這一類規則被稱為WTO-加，即WTO-plus（WTO-+）規則。也就是説，WTO有相關規則，但是高標準經貿規則比WTO設定的標準更高。最典型的情況是更低的約束關税水平、更長的知識產權保護年限等。

**第二，高標準經貿規則可能在現有WTO規則之外涵蓋更多的新規則。**這一類規則被稱為WTO-外，即WTO-extra（WTO-x）規則。也就是説，WTO原來沒有相關規則，目前形成新的規則，以應對新的問題。一個區域貿易協定如果存在較多的WTO-外規則，即存在新議題新規則，往往可能被認為是一個高標準協定。亞太經合組織提出的下一代貿易與投資議題下的規則基本上屬於WTO-外規則，其涉及領域包括全球供應鏈便利化、提高中小企業在全球產業鏈中的參與度、促進有效的非歧視的市場導向創新政策、區域（自由）貿易協定的透明度、供應鏈／價值鏈中與製造業有關的服務、性別問題與企業社會責任、數字貿易、環境問題、勞工問題、食品安全與糧食安全、貿易便利化、知識產權、競爭政策、政府採購和反腐敗等。在以上議題中，貿易便利化議題已經在WTO中形成多邊規則，知識產權議題本來就涵蓋在WTO規則中，但是在地理標誌、基因資源貿易、數據知識產權、虛擬資產、醫藥、傳統知識、民間藝術等很多領域，仍然存在規則不完善或者缺乏規則的問題。當前高標準協定中就新議題建立新規則的一個重要特點是更加強調邊境後規則。高標準規則不僅僅是更低的關税、更少的服務貿易准入限制和更少的外資股權限制，而且要求更加公平的邊境後規則。這裏的公平，既包括不能對進口商品、進口服務和外資設立高於國內貨物服務和資本的國內監管標準，也包括不能以低環境標準和低勞工標準來吸引投資。因此，高標準規則帶來的開放是深層次的開放。如果説邊境措施層次的開放對應流動型開放，那麼邊境後規則層次的開放必然需要實行制度型開放。

**第三，高標準經貿規則可能更加具有約束性和可執行性。**也就是説與相關規則有關的爭端要可以提交爭端解決，可執行，而非僅僅是“盡最大努力”之類的缺乏約束的規則。

02

全面認識對接國際高標準經貿規則

對接並積極參與制定國際高標準經貿規則，就國際高標準經貿規則在國內進行試點，對於推動我國對外開放和改革的深化具有積極意義。但是，我們同時也要看到國際經貿規則談判的複雜性，全面認識高標準經貿規則。

目前國際上討論的高標準或者高水平規則具有多個維度。高標準有時體現為降低商品和要素流動的壁壘，例如降低關税和投資准入限制；有時體現為提高對知識產權、勞工、環境等的保護程度。前者會降低貿易成本，而後者有時會增加貿易成本。特別是對於後者，過高的標準可能損害發展中國家的競爭地位，甚至可能被一些國家濫用成為保護主義手段。

面對這一問題，我們不是要否定國際高標準經貿規則，而是要更加積極主動地參與高標準經貿規則的討論和制定。

由於多邊貿易體制在世貿組織成立以來發展緩慢，而數字經濟等領域的發展又對國際經貿規則提出了新的要求，因此建立和實施更高標準的經貿規則的必要性不斷上升。現有的高標準經貿規則往往出現在區域經貿協定中，有的出現在部分世界貿易組織成員參加的諸邊談判中。中國主張維護世界貿易組織多邊機制在國際經貿規則制定中的主渠道作用，但是如果某些規則在全體世界貿易組織成員中暫時難以達成一致，中國也願意通過務實方式在區域協定和諸邊協定中積極推進相關規則的制定，並且最終在條件成熟的情況下將相關規則多邊化。

中國經濟迅速發展，風險抵禦能力提高，對外開放經驗日益豐富，這為我國參與構建和實施高標準經貿規則提供了基礎。一方面，中國積極推動現有的國際經貿規則向更加自由化和便利化的方向發展；另一方面，中國也注重維護國際經貿規則在發展過程中的平衡性和包容性，維護發展中國家的根本利益，從而在構建高標準經貿規則中發揮引領作用和協調作用。

另外一個問題是，近年來某些國家針對高標準新規則的某些討論，例如，強調國有企業、產業補貼等議題，存在針對中國的傾向。對於這些議題，我們不但沒有必要回避，而且應該積極開展對話、討論和談判。

黨的十九屆四中全會提出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式並存，社會主義市場經濟體制等社會主義基本經濟制度，既體現了社會主義制度優越性，又同我國社會主義初級階段社會生產力發展水平相適應，是黨和人民的偉大創造。”生產關係主要包括三個方面：生產資料所有制、人們在生產過程中的相互關係和分配形式。社會主義基本經濟制度體現了這三個方面的關係。在當前國際高標準經貿規則的討論中，問題的焦點大多集中在“生產過程中的相互關係”，特別是在競爭關係上，而生產資料所有制的問題基本上沒有被觸及。分配製度的主要內容往往也是各國國內政策，包括財政税收政策和社會保障制度所自行決定的，除個別區域經濟合作組織外，在國際經貿談判中很少涉及。

實際上，長期以來，世界貿易組織的研究者們認為，多邊貿易體制的傳統本身是所有制中性的。經濟合作發展組織（OECD）界定了“所有制中性”的概念：“世界貿易組織規則通常是所有制中性的；它們對政府法規和措施所施加的紀律並不區分法規或措施所涵蓋的商品或服務的提供者是公有或私有實體的情況。Borlini（2020）提到世貿組織所有制中性的立場時，認為它反映了國際法的一個基本原則：每個國家都有自由行使主權的權利來選擇自己的政治、社會、經濟體制。

如果説世貿組織的所有制中性傳統是隱含在其非歧視原則條款中的，那麼歐共體以及歐盟的相關條約則直接反映了所有制中性原則。歐盟的憲章性條約《歐洲聯盟運行條約》第345條（繼承了最初的1957年《羅馬條約》第222條、《歐洲共同體條約》第295條）規定：“協議不影響各成員國關於財產所有權制度的規定。”無論是CPTPP還是USMCA，都存在一條重要的規則，就是“本章中任何內容不得解釋為阻止締約方：（a）建立或維持國家企業或國有企業；或（b）指定壟斷者。”因此，政府在任何領域投資建立和維持國家企業（包括非營利組織）和國有企業，或者在某些領域指定壟斷經營者，都是被允許的。

因此，我們在對接高標準經貿規則的時候，或者在參與高標準經貿規則制定的時候，不必過於擔心其對我國社會主義基本經濟制度的衝擊，特別是不必過於擔心其對公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的生產資料所有制造成衝擊，而是應該在對一個個具體議題進行研究的基礎上，逐漸形成我們對高標準經貿規則的認識，提出我們的主張，從而促進商品和要素全球流動更加順暢，使世界經濟發展更加可持續，使多邊貿易體制更加包容、平衡、健康、穩定發展。

03

國際高標準經貿規則的特點與發展趨勢

國際高標準經貿規則相比傳統的經貿規則而言，自由化和便利化要求更高，涵蓋領域更廣，不僅涉及商品和要素流動型開放，還涉及規則等制度型開放。這在根本上與我國更大範圍、更寬領域和更深層次的全面開放要求是一致的。

其一，國際高標準經貿規則自由化和便利化要求更高。《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）的零關税比例平均達到90%，CPTPP的零關税比例達到99%，都遠遠高於各國的WTO開放承諾。在海關程序、技術貿易壁壘、動植物檢疫措施、服務貿易國內規制、投資措施等方面，國際高標準經貿規則對便利化作出了更高的要求。

**其二，高標準經貿規則下，負面清單日益成為重要的開放方式。**這使得不僅在貨物貿易領域，而且在服務和投資領域，全面開放和國民待遇都成為原則，開放限制和非國民待遇成為例外。

**其三，高標準規則的涵蓋領域日益廣泛，從邊境措施向邊境後措施擴展。**近年來，原先在數字經濟、環境保護、勞工標準、競爭政策、性別平等保障、反腐敗、宏觀貨幣政策等傳統經貿協議中很少涉及的內容紛紛進入各類經貿協定。

**其四，高標準規則從邊境措施向邊境後措施擴展，往往涉及更深層次的開放。**例如，世界貿易組織《服務貿易總協定》的規則在國內規制、服務補貼等領域都不夠健全，而近年在諸邊、雙邊和區域經貿談判中，這些領域正在形成的新規則往往涉及更深層次的開放問題。

04

對接國際高標準經貿規則的具體內容

在現有的高標準經貿協定中，CPTPP涵蓋的高標準規則最為全面。已經生效的RCEP、已經完成談判但尚未簽署的《中歐投資協定》（草案）、WTO正在進行的部分成員參加的一些諸邊談判議題都包含高標準規則。中國已經申請加入的《數字經濟夥伴關係協定》（DEPA）的規則，也體現了高標準。

對於這些高標準經貿規則，我們應該認真研究，對於有利於推動我國高水平對外開放和高質量發展的，應該努力對接，開展高水平對外開放壓力測試，推動我國經濟高質量發展。在這個過程中，可以在自貿試驗區和自由貿易港先行先試。

**貨物貿易自由便利。**CPTPP零關税覆蓋税目平均達到99%，其開放程度高於RCEP。關税涉及中央統一事權，應主要通過加強自由貿易港和海關特殊監管區的建設，提高貿易自由化水平。在原產地規則、海關預裁定、通關時限等方面各地可以對標RCEP鼓勵類義務和CPTPP規則，探索擴大原產地自主聲明的範圍，對海關預裁定三年有效期內因規則變化而失效或需要修改的情況及時發出書面通知，強化通關時限要求，進一步提高貿易便利化水平。在技術性貿易措施、衞生與植物衞生措施等方面，增強政策透明度，保障相關措施實施的公平公正。先行先試，探索允許在境內沒有商業存在的境外認證機構取得中國的認證機構資質並提供認證服務。在安全可控前提下允許醫療器械先進口再通過在銷售或使用前粘貼標籤或者副標籤的方式滿足進口產品標籤要求。進一步探索完善創新醫療器械進口監管制度。

**服務貿易自由便利與數字經濟規則。**以國家有關部委正在制定的自貿試驗區跨境服務貿易負面清單為抓手，擴大跨境服務貿易的開放力度，大幅削減服務貿易當地存在要求，提升跨境服務貿易監管能力。結合CPTPP談判的需要，探索將跨境服務貿易負面清單與外商投資負面清單合併的可能性。對標《中歐投資協定》（草案）的服務補貼透明度要求，建立服務補貼信息披露機制。對標CPTPP規則，提高商務人員臨時入境的便利程度。跟蹤世界貿易組織服務貿易國內規制諸邊談判進展，在透明度、可預見性和便利化等方面先行先試。

試點《中歐投資協定》（草案）、RCEP鼓勵類義務以及CPTPP中關於新金融服務的開放規則。對標CPTPP等協定關於行業許可以及資質要求等方面的規則，對金融等行業不斷提高許可程序的透明度和便利度。擴大國際資格承認範圍。對標RCEP鼓勵類義務，在可能的範圍內，在網上公佈所有影響服務貿易的普遍適用的相關措施。

探索數據分類分級管理機制和風險評估機制，促進數據跨境安全有序流動，梳理並減少數字存儲和服務器本地化要求。研究並對標DEPA關於人工智能的規則。探索政府數據在保護好個人隱私與企業商業秘密的前提下提高公開性的途徑。

**投資自由便利。**完善招商引資政策體系，梳理業績要求和各類補貼，對標CPTPP關於業績要求的規則，減少業績要求，不將遵守任何業績要求作為獲得或繼續獲得某一優惠的條件。完善外商投資負面清單管理制度，儘早實現外商投資負面清單製造業領域條目清零。爭取在電信、文化、醫療、科學研究等領域進一步提高開放水平。爭取將負面清單管理制度涵蓋範圍從股權限制和高管限制擴大到准入後國民待遇和業績要求。完善投資爭端解決機制。

**其他規則。**參照CPTPP關於國有企業非歧視、商業考慮以及非商業援助等規則，進一步推動國有企業改革，提高國有企業透明度特別是補貼透明度，儘量避免“一企一策”補貼。參照國際勞工組織核心勞工標準的要求，創造條件儘早簽署國際勞工組織相關協定。參照CPTPP政府採購章節的程序要求，完善有關政府採購程序的規則，包括參與政府採購的供應商條件、公開招標的時限、管理機制、救濟程序等方面的要求。

對標1991年版《國際植物新品種保護公約》，在部分地區先行先試，提高植物新品種保護水平。加強專利審查中對與遺傳資源有關的傳統知識的保護。探索氣味註冊商標的可能性。探索未註冊馳名商標的跨類保護政策。完善專利鏈接制度。探索其他高標準知識產權規則。

對標CPTPP相關規則，建立監管一致性協調機構，或者將監管一致性協調職能明確賦予某個機構。該協調機構應具備的職能包括：審議擬議的監管措施、協調國內規制、公開報告有關監管方面的最新信息等。構建系統的監管影響評估機制，並將其實施方法、步驟和公眾參與程序等作出明確規定。建立監管措施定期審議制度、未來12月內擬議措施的公告制度，邀請企業等利益相關方參與監管政策的審議和評估，並將審議結果、修改或廢止的理由以書面形式及時向社會公佈。

05

通過對接高標準經貿規則穩步推進高水平對外開放

對接國際高標準經貿規則存在諸多難點。難點主要在於如何統籌發展與安全，處理好開放與安全的關係；如何堅持自身的發展道路，處理好中國特色與國際規則之間的關係。具體而言，目前我國在一些領域存在對接的困難。例如，國有企業的透明度要求和禁止非商業援助要求與我國現有的國有企業管理體制存在差距。勞工的工會組織權要求與我國現有工會體制存在差距。我國目前的數字經濟法規尚不健全，數據自由流動規則和服務器本地化要求實現難度較大。現有對跨境服務貿易的管理體制尚難以全面滿足禁止當地存在要求的規則。商用密碼、醫療器械、農業化學品和醫藥研發數據保護等領域的國際高標準規則與我國現有管理體制也有衝突。對於這些難點問題，我們需要逐一分析，尋找解決途徑。

為了通過對接高標準經貿規則穩步推進高水平對外開放，我們應該做好以下幾方面的工作。

**首先，全面落實RCEP規則和我國承諾。**RCEP的各類規則和我國承諾已經被具體分解為701項約束性義務。每項義務都有落實部門。特別是為了履行好這些義務，海關以及其他相關部門的不少規章制度需要立改廢，相關信息系統也需要升級，這些目前已經基本落實到位，相應的税則轉版工作也已經完成。另外，有關部門還梳理了170項非約束性的鼓勵類義務，同樣分章列出，分解落實到各個負責部門研究，作為改善營商環境和深化改革的參考。

**其次，針對申請加入CPTPP和DEPA的談判開展研究。**圍繞申請加入CPTPP和DEPA以及其他國際經貿談判，應該分議題組織研究，梳理國內法律法規規章等和相關國際規則的差距，擬定談判方案和國內改革措施。各地也可以自行對標CPTPP、DEPA等協定的規定，通過研究尋找適合自身情況的規則，根據自身權限，或主動採取措施對標，或向中央或者上級部門爭取先行先試的授權。

**第三，通過落實RCEP和試點其他高標準規則推動改革開放以及高質量發展。**目前，商務部與其他相關部門正在準備，將適時共同出台《關於高質量實施RCEP的指導意見》。對於高水平開放壓力測試，有關部門正在制定相關方案。國內不少地區組織了對RCEP影響以及CPTPP、《中歐投資協定》（草案）等高標準規則的研究工作，有些結合本地本部門情況研究制定了通過對接RCEP等規則促進改革開放和高質量發展的文件。例如，廣西推出了《廣西加快對接RCEP經貿新規則若干措施》。雲南、山東等地也出台了類似文件。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》等文件也在一定程度上體現了高標準經貿規則的要求。隨着海南自貿港建設、上海自貿試驗區建設的推進，國際高標準經貿規則將得到更多地體現。

**第四，研究建立風險防範機制。**根據RCEP貿易救濟章節的過渡性保障措施規則以及世貿組織的保障措施協議，密切跟蹤RCEP實施後對我國相關產業的影響，防止相關產業受到過度衝擊。在試點高標準經貿規則時，要嚴格把握生態與環境標準，保障生態安全。對於從境外向境內提供跨境服務貿易的提供商，要探索有效的監管辦法。通過註冊要求、管資金、管人員、管內容等多種方式開展對跨境服務貿易的有效監管。

文章選自人民智庫，2022年3月1日