朱靜輝 熊萬勝 | 克服治理滯距：疫情防控的關鍵一招_風聞

編者按

自2020年新冠肺炎疫情大流行之後，國內多次成功實現“清零”，可是疫情卻一次次復發，甚至可能出現較大範圍的傳播。為什麼防控經驗充分的當下，在突發公共衞生事件的衝擊下，仍然會出現許多不同於預想的情況？2020年第4期《探索與爭鳴》曾推出“抗疫與國家治理現代化專刊”。本文即在當時圍繞應對疫情的經驗進行總結分析。本文指出，常規的防控治理體系，存在難以及時有效轉化為應急所需的治理能力的問題，應對新公共衞生事件或其他重大應急事件時在現有治理體系和預期中的應急治理能力之間的差距，即為"治理滯距"。這一分析主要針對2020年年初的疫情防控情況，不過在當下仍有一定啓發意義。我們特推出本文，以供讀者思考。

克服治理滯距：疫情防控的關鍵一招

朱靜輝 | 温州醫科大學公共衞生與管理學院副教授

熊萬勝 | 華東理工大學中國城鄉發展研究中心教授

本文原載《探索與爭鳴》2020年第4期，原標題為《治理滯距：新公共衞生事件對現代治理體系的挑戰》，為閲讀方便，有刪改

非經註明，文中圖片均來自網絡

“治理滯距”：全人類共同面對的難題

根據國務院於2006年發佈的《國家突發公共衞生事件應急預案》，新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）傳染事件當屬典型的突發公共衞生事件。在此規定中，突發公共衞生事件主要是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾身心健康嚴重損害的重大傳染病、羣體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒，以及因自然災害、事故災難或社會安全等事件引起的嚴重影響公眾身心健康的公共衞生事件。新型冠狀病毒傳染事件屬於一種特定的突發公共衞生事件，它的病原體是一種新型的病毒，它在爆發之前更加隱蔽，對於人類治理體系構成的挑戰也更大。隨着人與自然關係的緊張化，新型病毒的傳染事件可能在將來一再發生，本文將由新型病原體造成的重大傳染病事件稱為新型突發公共衞生事件，簡稱新公共衞生事件。

在經歷2003年的“非典”這樣較為深刻的教訓之後，新冠肺炎仍藉助人口大流動，迅速地傳播開來，最終演變為影響全局的重大危機。經過2003年的“非典”，中國已經採取了很積極的應對，整個治理體系得到了較大的提升。對於依然發生的遲滯和混亂，一些輿論認為是由於制度原因，但是現實中我們看到這種政治性解釋根本不適用於體制不同的美國、意大利等國，這些國家在獲得充足的研判時間後，依然貽誤了最佳防控時機。

因此，本文試圖提出“治理滯距”一詞來理解我們看到的延誤現象。治理滯距指的是在遭遇應急事件過程中，現有治理體系不能及時有效地轉化為預期中的應急治理能力的現象。我們的假定是，如果能夠及時有效地轉化出預期中的應急治理能力，相關治理體系應該能實施相關的治理行動，這些行動是這個體系本身預設應該採取的。誠然，即使治理體系能夠及時有效地啓動，也不一定就能遏制事件的發生發展，預期中的能力是否發揮出來是一回事，發揮出來有沒有解決問題是另外一回事。展開來説，首先，治理滯距是一個關注時間或者速度的概念。2020年疫情防控的初期階段發生了醫療資源的擠兑，擠兑就是單位時間裏對於醫療資源的需求超過了供給能力。如果能夠將病毒的傳播遏制在傳播的初期，同時不至於引發市民的恐慌，就不一定會發生醫療資源的擠兑，更能減少大量的感染。其次，治理滯距關注的是從治理體系到治理能力的轉換。很多討論將重點放在治理體系或者治理能力上，但更關鍵的可能是從治理體系到預期中的治理能力的轉換。問題就在於，既有的治理體系為什麼不能及時地展現出治理能力？

當我們針對治理體系和治理能力之間的時間差距來提問題時，可以將問題變得比較簡明。形象地説，面對新公共衞生事件的治理主體其實已經備好了基本工具箱，但是否使用工具箱，是一個需要及時和準確決斷的問題。工具箱的打開或者解鎖需要一把鑰匙與一定的時間，同時開箱之後展開操作也需要一個過程，尤其是需要多主體協作時就更加消耗時間。對於新公共衞生事件來説，還有一個基本工具箱的即刻升級的難題。然而病毒不等人，在治理主體實施開箱－操作的過程中，病毒的傳播面已經沿着人們的社會交往路徑實現了幾何級數的擴展。那麼，為什麼看似枕戈待旦的應急治理體系不能及時反應呢？

治理滯距的發生機制

新公共衞生事件治理一般經歷三個過程：一是疫病傳播過程，從潛伏到爆發再到被遏制。疫情錯失早期預警、防控時機，就會迅速爆發，新發傳染病更為複雜與特殊，它會隨人口流動互動迅速擴散，從而使後期的防控產生諸多的治理能力要求。二是治理過程，因為新公共衞生事件極為特殊，需要融入疾控專家的專業知識判斷與治理主體的統籌考慮，相應地也從傳染病防控技術與科層動員兩個層面產生治理能力需求。最終的結果是常規治理體系實現了嚮應急治理體系的相變，使得應急治理體系確實具備了有效的應急治理能力。三是社會過程，亦即疫情防控的社會動員過程，人們對疫情的參與程度經歷了從漠視、恐慌到積極支持和參與再到社會動員過程的變化，這個過程中，因為疫情發展與社會動員的共同作用，人們不得不嘗試改變傳統的習俗與生活行為。從常規治理體系向具有預期的應急治理能力的應急治理體系的轉變，恰恰存在一個長短不定的時間差距，即“治理滯距”。

（一）辨判與決斷之難：發現潛伏後突發的疫病

以新型冠狀病毒傳播為典型的新公共衞生事件具有這樣的流行病學特徵：第一，病原體是新型的，很容易被誤認為常規的病原體，或者停留在未知病原體的認知程度上。對於新型病原體的傳播途徑也難以確定。這會導致不能及時形成有效的防治方案。第二，傳染源、宿主不明，此次疫情爆發以後幾個月還沒有搞清楚最初的傳染源或動物宿主。第三，對於新型病原體，人類普遍缺乏特異性免疫力。第四，早期發現診斷較為困難，缺乏特效治療方法。第五，如果它的傳染性或者致死性還很高，容易引發公眾的恐慌，造成醫療資源的擠兑，從而導致災害性的後果。不僅危害人們身體健康，還嚴重影響經濟發展甚至社會穩定。

新公共衞生事件需要專家系統和決策者的密切配合，才能做出及時和有效的決斷。然而，即使是專家系統也未必能在最佳的時間段內做出確定的判斷，此時決策系統就會很低效。決策系統通常要考慮多樣化的決策目標，如果這個決策系統是多層次多部門的，這種組織本身的複雜性也是及時和準確決策的障礙。疾控專家注重流行病學統計調查，一線臨牀專家更關注具體的臨牀症狀與診斷，衞生管理部門以及地方政府則注重在社會經濟綜合性治理中處置疫情，加上科層體系層級設置，從醫生到醫院、醫院到疾控中心與衞健部門、衞健部門到區政府、區政府到市政府，這就造成了決策鏈條過長，不可避免產生治理滯距。

而突發公共衞生事件所引發的城市隔離導致的社會體系停滯，造成了地方政府面臨着整體性治理能力需求與即時性治理能力之間的滯距。整個社會系統的治理都面臨着治理能力的跟進問題，由城市隔絕產生的醫療資源、交通運輸、物資保障、公安、水電、民政、通信、市場監督與管理等各個方面的問題都需要治理能力跟進，在短時間內地方政府無能力也不可能在各個方面形成完整的應急治理，只有經歷了一個階段之後，同時藉助更高層的國家治理體系的全體動員才有能力對疫情實現有效的控制與治理。

（二）社會動員之繁：勸導大眾改變原有生活

公共衞生事件和人們的生活方式有直接的關聯，要求人們迅速改變生活習慣，阻斷事件中傳播的危險因素。要在一個極短的時間內普遍地改變人們的生活習慣，實現一種暴風驟雨式的“移風易俗”，當然會遭遇強大的慣性和反感，因此是極其繁難的。最有效的動員是事件本身，也就是當事件的危險性被大眾廣泛認知之後，動員才變得可行和容易。如果有效的動員以事件的嚴重性為前提，就意味着治理滯距的存在。

和西方國家有很大不同的是，強大的社會動員能力恰是中國體制的一個優勢。羣眾動員可以作為解決公共問題的手段，在傳染病的治理中，羣眾動員更具有基礎性的意義。計劃經濟時期公共衞生治理一個最大的特徵正是採取社會動員方式進行治理。即全社會整體性地投入公共衞生治理中，新中國成立初期的愛國衞生運動就是羣眾動員的典型。羣眾動員最大的特點是迅速高效地解決問題，因為是整體性的羣眾動員，除了宣傳鼓動，羣眾還親自加入到這場運動當中。可以説，教育、動員和組織人民羣眾參加愛國衞生運動，是構成中國獨具特色的衞生防疫事業的有效工作方式。當然改革開放之後，動員形式也已發生了不少變化，比如從原來的整體性動員逐漸向組織內動員轉變，動員的組織與羣眾之間產生了一定的隔斷，現代政府的動員更多的是一種黨政組織體系內的動員，與早期發動羣眾的動員方式有着重大的區別，黨政組織內的動員是高度有效的，但是在羣眾動員中相對缺乏有效手段與能力。

新公共衞生事件的應對需要深入到私人生活領域，進行生活治理改變大家的日常行為。中國社會的一個特徵是社會距離比較小，人與人交往時身體上比較親近。疫情最早發生的時間恰逢中國人傳統的春節，也是中國人口流動的高峯期，春節期間要求居民不走家串門、不走親戚、不聚集，這對於傳統習俗是一個很大的對沖。據相關報道，在春節前後因為聚集聚餐發生了多起聚集性疫情。一些疫情期間的地方社區調研報告也顯示，直到在周邊地區出現了確診與疑似患者之後，大家才開始真正重視起來。

（三）科層動員之難：推動治理體系的整體相變

為什麼平時一再被“強化”的治理體系，在應對突發性公共衞生事件的初始階段卻出現了“失靈”的現象呢，是不是強化得還不夠？尤其是地方政府本身也設立了應急管理體系。2018年3月國家設立了全國性的應急管理專業部門，從市縣到國務院都設立了相應的部門。就新公共衞生事件來説，首要的響應本應來自各地的衞生部門，這是一個近年來不斷強化的體系。2013年國家衞生部與人口和計劃生育委員會合併成國家衞生和計劃生育委員會，從部升級成更具有綜合協調能力的委員會；2018年又以該委員會為主體整合相關部門，設立了國家衞生健康委員會。我們不能認為失靈的原因是強化得不夠。問題可能在於，這種強化的過程本身也是常規化的過程。即使是名為“應急”的部門，也隨着時間的流逝按照科層制的邏輯趨於常規化，而這種常規化其實是不利於處理應急事件的。

不斷地將新的任務或機制常規化是官僚體制的本性。但在中國多層次的中央集權的行政體制中，這個問題尤為突出。這也是多重悖論的結果。一方面，脱胎於郡縣制傳統的集權的行政體制容易滋生低效和腐敗，為了讓這個複雜的體系有效地運轉起來，建立了強力的內部責任制，形成了一種政府壓力型體制與政治忠誠為主要基調的對上負責的、以上級指示為主要行為準則的行政邏輯。缺少自主性的地方政府和幹部，會強化不出事或不作為的邏輯以求自保；但又不能什麼都不做，結果就形成了圍繞考核指標體系起作用的政府功能體系，在上級要求做的事情範圍內選擇性和變通地推進，對指標體系之外的事情，寧可選擇等待和逃避。這種體制還是多部門的，在需要採取多部門協調的行政工作中，或者強化協調機制的建設，或者尋求將它政治化，成為本地區的中心任務，然後可能採取運動式治理的方式來暫時地瓦解常規化的弊端。然而，這本身也成為一種常規化的執行模式，形成反常規化機制的再常規化。面對行政體制巨大的常規化慣性，國家的一些政治目標也可能為常規化所淹沒，因此，為了促使這個體系不忘初心，國家更加自覺地發動各種運動來反常規化。在反覆的運動過程中，“集中力量辦大事”也成為我們這個體制的一種常規化的優勢。

令人欣慰的是，國家在革命以後不斷發展出強有力的自我反省機制，因此會自覺地反常規化。然而，有些反常規化機制的效果是難以衡量的，它本身可以在常規化的過程中成為形式，所謂“認認真真走過場”。然而，和所有自上而下發動的反常規化機制都不同的是，突發事件是一種真正的“硬核式”的反常規化過程，處理效果如何是可以實證考核的，在今天的信息技術條件下，整個過程會足夠透明，通俗地説，這是“見真章的”。結果，各種常規化和對於反常規化機制的再常規化，都暴露出了它們的無力。我們急迫需要的是重組和再激發，以使得這些已經常規化的治理體系和機制真正具備應急治理能力，但這個能力形成的過程也需要時間。

要求一個具有強大常規化慣性的治理體系發揮出預期中的應急治理能力本身，無疑是一個很大的改變。在新公共衞生事件中，我們看到的改變不是局部的、由某個部門主導的機制改進，實際上是一次全面的全國性動員，整個治理體系都發生了一種整體性的改變，或者借用一個物理學的名詞——相變，也即從一種穩定狀態到另一種穩定狀態的整體性改變。當下的問題在於，我們怎麼從一種防疫體系迴歸到常規的治理和發展體系中來，這也不是一件容易的事情。

治理滯距對現代治理體系的普遍挑戰

通過以上梳理，我們更加看清了治理滯距的面貌和機理，治理滯距是全人類都難以消除的，就如同及時準確的地震預報是很困難的一樣。它的產生是多條時間線索共同作用的結果，但它並不需要各種條件都具備才能產生，三個過程中的任何一個都足以讓人類出現反應滯後。比如，疫病的傳播看上去是突然爆發的，但在爆發之前已經悄然推進多時。但我們還需要更多思考，對於現代社會的治理體系來説，這次顯露出來的治理滯距在多大程度上是一個普遍因而重要的問題。

（一）治理滯距的普遍性

新公共衞生事件中的新型傳染病的核心發生機制，是人與自然關係的不協調。這和軍事衝突不同，後者主要是人與人的關係中出現的問題；也和氣候災害不同，後者通常純粹是自然界內部結構的變化，而且是在大氣環流中發生的，它的整個過程在今天已經變得比較透明；也和地震這種在地下潛伏然後突然爆發的自然事件不同，後者通常是一次性的，然後人類的主要工作是救援和重建；還和人為投毒這樣的公共衞生事件不同，後者的爆發通常也是一次性的，其影響過程是比較透明、易於調查的。

新型傳染病的特徵使得它處於人類認知能力的極限邊緣。對於自然界的研究與對於人類社會的研究有不同的方法。人類可以理解自身，卻不能理解無感情的自然物。對於自然物的研究只能採取實證主義的方法，着眼於現象進行判斷和預測，必須等待現象初步顯現才能進行令人信服的預測，由於複雜事物的影響因素很多，根據既有現象來預測未來很容易失敗。

人類在這種自然－社會耦合而成的複雜系統中，努力生存和創造美好的生活，這顯然是一個不斷探索未知領域的過程，也是應對未知風險的過程。哈耶克清楚地認識到了這一點，他相信自由主義民主的社會本身就是一種更好的探索機制，然而，這一次的經歷給了我們很大的啓發，一個多元共存的制度狀態才能讓人類更加安全。既然是探索，就不可能預見一切。克服治理滯距需要新的治理智慧，但這種新的智慧從何而來？實際上，社會進步找不到任何可以變現的理想模板，只能是零敲碎打地改良，這種新智慧難免地具有吃一塹長一智的成分，這種吃過“一塹”之後長出的“一智”具有事後總結的被動性質。雖然我們不可能事事被動，但被動是不可消除的，所謂治理滯距根源於我們無法預知將要遇到什麼，這是不可消除的無知。

（二）影響治理滯距長短的因素

由於這種新型傳染病事件發生在人與自然的關係中，實現了人類社會系統與自然生態系統的耦合，就出現了前述三個過程的協調問題。細菌或者病毒按照自己的繁殖和傳播過程發展；人類社會治理系統中的決策者、專家和執行者需要做出正確的反應，需要將不斷趨向常規化的治理體系改造成真正能夠做出有效反應的應急治理體系；忙碌於日常生活的社會大眾需要逐步地將自己的注意力轉移到這種陌生的事物上來，並且堅決地改變自己的生活習慣。這三個過程有三種速度，我們可以設想這樣一種情況：第一個過程的速度快於第二個過程，第二個過程的速度快於第三個過程。真正有效的應急治理能力出現在三個過程的同步協調狀態下。然而，根據我們看到的世界各國的情況，這三個過程的協調是很不容易出現的。

新公共衞生事件既然是發生在人與自然的關係上，就通過一種危機的方式將人類社會系統和自然生態系統耦合起來，使得治理體系要面對的系統複雜性瞬間暴漲。與此同時，全球化也是人類社會系統日趨一體化和複雜化的表現，治理的後果越來越“嚴重”。系統的複雜性使得治理體系作出反應的風險越來越大，決策者越來越慎重，任何國家的應急治理體系都可能存在治理上的慢一拍問題。這次我們也看到，越是大國越容易猶疑。從目前各個大國的應對來看，此次疫情裏中國的逆轉，於人類社會系統來説，只是一個個案或特例，不是他國都“可以抄寫的作業”。當下更深層的困境還在於，即使某一個國家沒有產生明顯的治理滯距，基本能夠及時有效地解決問題，也不能指望所有的國家都能做到如此精準的反應，新公共衞生事件仍然可能從一個點上擴散到全局。所以，我們説到治理滯距的時候，不能侷限於某一個國家的國門之內思考問題，不能把它理解成某種治理模式的缺陷，而要在一個全球社會系統一體化和複雜化的視野中看到，如同武漢一地的治理滯距引發的風險，任何一地的治理滯距也將同樣引發該國乃至全球的風險。所以，治理滯距的存在其實是人類社會在面對社會系統一體化和複雜化時很容易產生的治理困境。

總的來説，根據本文的分析框架，我們基本可以預見什麼情況下治理滯距會更加嚴重：第一，新公共衞生事件中病原體的傳染性強弱。顯然，傳染性越強，傳播速度越快，人類的反應就越可能相對緩慢。第二，社會交往中的社會距離。社會距離越小的羣體中疫情傳播越快，治理體系的反應越可能滯後。第三，治理體系的常規化趨向的強烈程度。一個很容易常規化的治理體系，更容易發生治理滯距。第四，國家的大小。越是大國，越是世界經濟體系中心的國家，在將治理體系的功能從發展經濟轉移到應急治理方面就越是難以及時做出決斷。需要補充的是，以上的框架中沒有提到但也非常關鍵的一個變量是，國家的制度性質或者領導者是否更加註重民生，越是注重民生的國家和領導人越可能採取斷然的措施，越是願意付出巨大代價全力以赴。

事前壓縮和事後補救：克服治理滯距之道

在討論“治理滯距”這樣的問題時，通常的思路會導向對於事實細節的考證，而這不是本文所關注的。面對新公共衞生事件，人類的後知後覺幾乎是註定的，很難把每一步都走對。認識到消除治理滯距的困難，不是在為反應遲滯辯護，更不是否定改進的可能和意義。但我們需要一個概念來整理我們可以總結的經驗和值得吸取的教訓，如此才能理性地框定我們接下來可以做的和必須做的是什麼。可以做出的兩個合理推論是：其一，真正有意義的問題，不是消除治理滯距，而是壓縮它，將最後的損失儘可能降低。其二，很現實的問題是，也要思考在初期的遲滯之後人類能否做出正確有效的反應，實現及時補救。

就中國而言，對於治理滯距的壓縮和補救是一個治理體系和治理能力現代化的過程，這是中共十八屆三中全會即已提出的重大命題。放在面對重大突發公共衞生事件的語境中，所謂治理體系和治理能力的現代化是什麼意思呢？它首先是指中國綿延兩千年的郡縣制傳統的自我革命；也是社會主義制度的自我完善。此外，它還必須包括面對全球社會系統的一體化和複雜化做出的自我提升，通過這種提升，中國也要為人類形成新的治理智慧做出自己的探索。

毋庸諱言，我們在疫情初期的治理滯距，既有人類社會系統在應對此類事件時的共同不足，也和自古以來的郡縣制治理傳統的特性有關。由於郡縣制治理體系本質上是一個常態化治理體系，它的一大優點是善於求穩，而且很難自我改變，所以被稱為超穩定結構。不能不承認，我們的治理體系基因中確實存在着對穩定性的天然嗜好，而這種嗜好恰恰容易吞噬應對突發公共衞生事件的能力。

幸好，社會主義制度並不是郡縣制傳統的簡單延續，它全面升級了傳統治理體系的治理能力，發揮出了集中力量辦大事的能力，也發揮出了深入進行基層社區防控的能力，迅速把常態治理體系轉變成一個應急治理體系，挽狂瀾於既倒，在一個人口大國實現了對於治理滯距的強力補救。新時代的國家治理體系既有原有治理體系的巨大優點，同時也形成了強吸納與包容性等特徵，反映在這次疫情中，能夠及時矯正已有治理體系的弊端，吸納社會、市場力量，共同推動治理滯距的補救。

然而，我們不能因此自恃治理體系和治理能力優越，我們的確還有很多工作需要繼續改進和提升。作為一個對人民負責任的政府和對世界負責任的大國，我們必須把壓縮治理滯距的能力提升到極致。其中，比較契合本文分析框架的建議包括：完善專家系統和決策系統之間的聯結，賦予專業部門更大決策參與度；進一步強化基層公共衞生體系的能力建設，將風險化解在源頭處；改進輿論監督，實現體制內外的信息體系更好的互動；基於社會力量在初期防控中的應聲而起，思考如何更好地協調國家治理與社會自治之間的關係；進一步改進生活領域的生活治理，提升國人的文明水平，等等。當然，最終我們也不可能完成一份讓所有國家都可照抄的人類“作業”，唯可信許的是，人類整體的前途會因為我們的局部努力而被照亮。