“我們註定是棋子, 但要佔盡美中印互斗的好處”: 一位尼泊爾智囊的獻計_風聞

[尼泊爾] 比蘭奇·普達爾

普里特維·納拉揚·沙阿研究中心

Ahsen(譯)

文化縱橫新媒體編輯部

【導讀】2022年3月，全球目光被俄烏戰吸引之際，尼泊爾和美國簽署了備受爭議的“千年挑戰計劃”協議(MCC)，該協議因含不平等條約，曾引發尼國內抗議。儘管尼官方表示不會成為美軍事盟友或加入美“印太戰略”，但這一協議對中國的不利影響，仍值得高度注意。

本文從尼泊爾內部視角，解釋了為什麼該國突然成為中美博弈的前線，並就如何在新的地緣政治格局中謀劃尼泊爾外交政策提出建議。作者認為，今天的地緣政治，已經從軍事領域更多轉向更復雜的經濟領域。由於特殊的地理位置，歷史上英國殖民者將尼泊爾塑造為中國和英屬印度之間的友好“緩衝國”。原本處於附屬地位的尼泊爾，近年來因為不滿印度干預其內政，開始向中國靠近，參與“一帶一路”倡議項目，由此希望擺脱對印依賴關係，在對印談判中更多獲益。而不希望看到中國壯大的美國，正想利用中印矛盾，讓印度加入“印太戰略”並與中國競爭。這就使身處敏感位置的尼泊爾，成為美國“反華陣線”的潛在前線。面臨兩邊巨大壓力，尼泊爾官方都還沒形成統一意見。

作者指出，尼泊爾沙阿王朝開國之君的名言——“尼泊爾就是兩個大國之間的山藥，需要保持均等距離”——至今仍是尼泊爾的外交指導方針。從歷史上看，尼泊爾總是從中印良性競合關係中受益，而中印的“趨同”或“分歧”，對尼泊爾是致命的。因此，一方面，尼泊爾要洞察其強大鄰國的政策和它們隱含的利益衝突，如果繼續任意打“中國牌”或“印度牌”，註定要危及整個國家；另一方面，尼泊爾內部急需達成國家共識，制定一項平衡的、戰略性的外交政策，高度重視與中印保持睦鄰友好關係，努力凸顯自己的存在感、必要性和重要性。

本文摘譯自尼泊爾軍隊公共關係和信息理事會出版的《團結雜誌》（Unity Journal）2022年第1期，原題為《尼泊爾為什麼在地緣政治棋局中舉足輕重》，由“文化縱橫新媒體”編譯首發，為便於閲讀，文中小標題為編者所加，僅代表作者觀點，供諸君參考。

尼泊爾為什麼

在地緣政治棋局中舉足輕重？

Why Nepal Matters in the 

Geopolitical Chessboard？

**********▍**********一個緊迫問題：尼泊爾地緣地位的歷史性轉變

在現代尼泊爾成立以後的200年到250年間，從該地域到全世界，地緣政治發生鉅變。歷史上，由於其地理位置的戰略重要性，英國殖民者竭力把尼泊爾變成中國和英屬印度之間的友好“緩衝國”，以防範中國。有時，尼泊爾政府和統治者有能力自主制定政策；另一些時候，尼泊爾註定處於地緣戰略之中。由於一邊是難以到達的山脈，另一邊是可以到達的平原，尼泊爾自然會向其南部鄰國傾斜。在過去300年裏，西方經濟政治的中心逐漸轉移到亞洲。21世紀，地緣政治出現質變。面對美國和中國等國際角色的參與，以及他們所帶來的“一帶一路”倡議（BRI）和“千年挑戰計劃”（Millennium Challenge Corporation，簡稱MCC）等策略，尼泊爾通過堅持其不結盟政策，來適應兩個超級大國的地緣政治利益的壓力。

地緣政治視角的轉變，讓尼泊爾從一個緩衝國轉變為一個橋樑國家，從而成為地緣政治棋局中改變遊戲規則的骰子。小國，往往容易受到外交政策限制的影響，尼泊爾也註定要在兩個鄰國之間尋求生存。然而，現在的尼泊爾正慢慢改變，以爭取自己的利益。2018年，美國邀請時任尼泊爾外交部長的普拉迪普·庫馬爾·賈瓦利（Pradeep Kumar Gyawali），與時任美國國務卿的邁克爾·蓬佩奧（Michael Pompeo）舉行代表團級會談。這一舉動在尼泊爾的地緣政治中，尤其是在尼泊爾與印度、中國的外交關係中，引發一些波瀾。在此背景下，考慮到印-中-美之間的力量平衡、競爭及其對尼泊爾的影響，尼泊爾以中印為中心的外交政策，就變成需要重新討論的一個議題。未來，國際關係與權力中心的平衡，可能會發生更快變化。作為超級大國的中國、印度和美國之間的利益衝突，從區域地緣戰略來看，已經高度凸顯。有鑑於此，尼泊爾已成為西方和亞洲強國的地緣政治棋局中一個重要戰略區域。

作為內陸國家，尼泊爾的地理位置，無情地剝奪了它在經濟、政治和外交關係方面的國際機會。地形不僅限制了加德滿都與鄰國以外的外部世界的聯繫，還造成了加德滿都作為“附屬國”的依賴關係。如今，尼泊爾這個內陸型國家(land lock)正轉向四通八達(land link)，這一轉變是一個緊迫問題，但尼當局並沒有意識到這一點，而是更關注國家內政。如果尼泊爾尋求維護其地緣政治價值，就要認真確定這一議題的優先位置。

重新定義尼泊爾地緣政治形勢，第一步是以一種微妙的方式審視尼泊爾的地理。尼泊爾北接中國的青藏高原，經喜馬拉雅山脈，從印度到緬甸，再到南亞的廣闊平原。**某種程度上，尼泊爾就像印度和中國之間的一個梯子，這個梯子向南部鄰國印度傾斜。這一地理事實，給尼泊爾的地緣政治帶來特殊影響。如果尼泊爾是兩個平坦土地之間的橋樑，它可以與雙方保持平等或平衡關係。**從地理上看，尼泊爾約三分之一的領土是青藏高原的一部分，從人口統計學上看，90%的人口向南傾斜。由於這種結構性匱乏，我們的經濟、社會和文化關係進一步南移。特別是受蘇古利條約（Sugauli-Treaty，譯者注：1816年戰敗的尼泊爾被迫與英屬印度簽訂的不平等條約）的制約，我們尼泊爾的外交關係變得只依賴南方。雖然尼泊爾正試圖把邊境和經濟關係擴大到北方，但實際上它仍然傾向於南方。複雜的地理遊戲，使我國註定要遭受封鎖、貿易赤字和政治不穩定等悲慘境遇。從歷史上看，我們很難處理這兩個鄰國之間的尷尬局面。

與此同時，在過去幾十年裏，中國通過保持全球最大的資本盈餘，實現了前所未有的經濟增長。**尼泊爾準備通過成為“一帶一路”的一部分，來加強與中國的關係，這給了尼泊爾克服對南方依賴關係的機會。然而迄今為止，這在實踐中仍未取得進展。**隨着中國逐漸成為一個世界大國，美國的國際政策也開始着力於遏制中國擴張。多年來，美國一直在推進“印太戰略”，將美國西海岸至印度西海岸的區域視為其主要影響區域，力圖構建一個由美國、印度、澳大利亞和日本組成的四邊形。在此背景下，尼泊爾外交部長訪問了美國。很明顯，美國正試圖影響尼泊爾，使其成為該戰略的一部分。然而，尼泊爾未能對這些問題形成明確看法。

中印之間：尼泊爾對外政策的傳統取向

21世紀以來，隨着亞洲國家在世界體系中日益強大，美國原以大西洋為中心的外交戰略，也在冷戰後發生變化。美國前總統巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）在其第二個任期表示要把重點放在太平洋地區，標誌着美國外交政策的轉變。與此同時，中國的崛起也撼動了全球地緣政治。當前國際關係的經濟戰略焦點，在於超級大國美國和中國之間的關係。美國主導着如今的後冷戰全球權力結構，而中國尋求改變這一現狀。與此同時，印度也自然想要維持喜馬拉雅次大陸的現狀。其他大國則在變動的權力結構中尋求新的平衡。

**尼泊爾統一前，外交政策基本上可分為兩類：一類是與曾經統一的尼泊爾內的公國的廣泛聯繫，另一類是與中國和印度的關係。**一方面，與尼泊爾境內公國的聯繫和外交關係，以猜疑和競爭為條件；另一方面，與印度和中國的關係，則以生存戰略為基礎，這在很大程度上維護了地區穩定，保障了貿易。

**到了統一時期，尼泊爾的外交主要以軍事原則為指導。**這一時期，尼泊爾以軍事外交為主，在經濟、貿易、國際關係等其他方面的外交很少。尼泊爾沙阿王朝的開國之君普利特維・納拉揚・沙阿（Prithvi Narayan Shah）**提出，“尼泊爾就是兩個大國之間的山藥，需要保持均等距離”，這至今仍是尼泊爾的外交指導方針。**與此同時，尼泊爾對印度不斷擴張實力有所不滿，向中國提出抗衡印度的建議。1962年中印邊界衝突後，加德滿都和新德里的關係卻又急劇升温。

尼泊爾與印度跨越幾個世紀的關係，更多地取決於地理和歷史，而不是任何其他因素。歷史上兩國不僅擁有開放的邊界和暢通無阻的人員流動，而且通過婚姻和家庭關係建立了密切聯繫，這在亞洲是獨一無二的。開放的邊境是兩國深厚信任和友誼的象徵。尼泊爾在中國的外交政策中也佔據特殊地位。自1955年兩國建交以來，中國一直對尼泊爾採取温和政策。雙邊關係改善後，中國開始在其外交和周邊政策中給予尼泊爾重要地位。高調的中國政治、軍事、經濟或文化代表團，每個月都會抵達加德滿都。因為尼泊爾是中國南亞政策的重要組成部分。中國已從尼泊爾獲得保證，將堅持“一箇中國”原則，承認西藏是中國不可分割的一部分，並確保在其領土上禁止任何反華行動。然而，自印度第一任總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯(Jawaharlal Nehru)上任以來，出於對中國的擔憂，印度對尼泊爾採取了與英國一樣的殖民外交政策。為了維護印度安全，印度一直敦促尼泊爾與中國保持距離，也與所有其他國家保持距離。雖然印度一直聲稱尼泊爾是一個獨立國家，但他們從未承認尼泊爾有能力制定與鄰國及其他國家的外交政策。

**********▍**********中美印之間：尼泊爾從內陸變成“前線”

在全球化世界，地緣政治的迴歸，讓小國在國際體系中更缺乏安全感。一方面，尼泊爾在歷史上曾被英國殖民者塑造為中國和英屬印度之間的友好“緩衝國”，因此，印度獨立後，新的統治者意識到了尼泊爾的地緣政治重要性，立即在1950年寫信提出簽訂和平與友好條約及安全保障問題；另一方面，儘管在邊界爭端上有一定靈活性，但受地緣政治利益驅動，中國還是在1960年與尼泊爾簽署了和平友好條約。

在兩大鄰國之間，尼泊爾的地緣政治形勢，在不斷變化的全球環境中變得越來越複雜。由於過去20年的政治發展，尼泊爾已成為國際關係中的一個焦點。聯合國、歐洲國家以及鄰國中國和印度，都在密切觀察尼泊爾動向。在不同的政治治理體系下競爭的中國和印度，都把尼泊爾視為符合其鄰國政策的地緣戰略要地。1947年英國離開南亞後，對印度有利的力量平衡，幾年內逐漸改變。當時處於休眠狀態的中國，現在已經擁有強大的影響力。通過在巴基斯坦、斯里蘭卡、孟加拉國和馬爾代夫建設多功能基礎設施，中國在印度洋強化了自身影響力。在世界戰略舞台上，中國對印度的包圍被理解為“珍珠鏈”（string of pearls）。此外，中國雄心勃勃的基礎設施項目，如“一帶一路”，不僅出於經濟目的，而且也具有戰略重要性。目前，亞太地區和喜馬拉雅次大陸都在經歷一個轉型期，即舊地緣政治狀態的瓦解，與基於新權力結構的權力平衡的創建。在這個過渡階段，為了維持現狀，阻擋中國擴張，中國的近鄰成為重要遏制力量。這就是為什麼，處於敏感位置的尼泊爾，已經感受到日益加劇的地緣政治競爭的衝擊。

在這種情況下，尼泊爾在地理上已成為美國主導的反華陣線(包括印度和日本)的潛在“前線”。該地區的緊張局勢，應被理解為印度維持喜馬拉雅地區壟斷勢力的意圖，與美國及其盟友包圍中國戰略的共同作用的結果。然而，印度想把尼泊爾變成其獨佔勢力範圍的意圖失敗了，以至於印度採取直接干預手段(如封鎖)，結果適得其反，迫使尼泊爾投向中國。

印度對鄰國在安全問題上的猜疑態度，是英國殖民主義在印度外交政策中的殘餘。換句話説，印度一直認為，對鄰國內政的嚴密關切，有助於確保自己對該區域的掌控。印度還停留在半個世紀前尼赫魯時期的“喜馬拉雅邊境政策”（Himalayan Frontiers Policy）理論中。該理論認為，喜馬拉雅山是其盾牌。過去幾年，中印貿易關係不斷發展，中國正儘可能地與印度拉近距離。中印貿易的年度總額已達750億，但上世紀60年代對中國的戰時心態，在印度外交政策思維中仍占主導地位，因此，看到尼泊爾與中國接近，印度並不高興。而不希望看到中國壯大的美國，正想讓印度與中國競爭，印度似乎也在順應美國願望。因此，作為中印關係的戰略中心，尼泊爾正努力以新的方式發展，也面臨着新的機遇和挑戰。在不久的將來，美中之間可能的對抗，已不可避免，中印長期對抗也不可避免。在這樣一個全球戰略領域，尼泊爾迫切需要達成國家共識，制定一項平衡的、戰略性的外交政策。

**作為近鄰，無論印度和中國這兩個國家是走向趨同，還是走向分歧，尼泊爾都在經歷地緣政治對抗的影響。**變革之下，中國和印度本質上是在競爭成為亞洲大陸上的最大政治力量。印度人認為，中國不久前在剝奪核供應國集團（NSG）成員資格方面的不合作行為，是一種敵對行為。作為回應，印度也站在美國一邊，支持海牙國際法院在南海問題上對中國的裁決。印度正在印度洋和波斯灣加強其海上軍事活動，並一直在南海與越南、菲律賓、日本、斯里蘭卡和澳大利亞等國家開展聯合軍演。與此同時，中國正與巴基斯坦、緬甸等與印度關係不佳的國家加強關係，這裏面也包括被印度非正式封鎖的尼泊爾。近十年來，中國新的經濟繁榮，“一帶一路”倡議下的海上絲綢之路，都極大改變了南亞地緣政治格局。

孟中印緬經濟走廊（BCIM Economic Corridor）是中印之間的重要夥伴關係，被中國稱為“南方絲綢之路”，該走廊的發展和擴張受到了阻礙。由於中巴關係的加強以及“一帶一路”內的經濟走廊，中印巴關係開始緊張。同樣，根據尼泊爾提出的三邊合作理念，另一個次區域組織孟加拉國、不丹、印度和尼泊爾(BBIN)成立。在印度和中國提供的經濟援助、人道主義救濟和多邊外交方面，地緣政治已經走到最前沿。去年災難性地震後，大量國際援助的到來，不僅僅是因為尼泊爾的迫切需要及其盟友的人道主義情緒，而且有着地緣政治原因。如果我們看看迄今為止的事態發展，尼泊爾已經從中印良性競合關係中受益，而中印的“趨同”或“分歧”，對尼泊爾來説是致命的。因此，尼泊爾有必要奉行高度重視與中印保持睦鄰友好關係的外交政策。此外，尼泊爾應努力凸顯自己的存在感、必要性和重要性，即使在它們的相互關係中也是如此。

********************▍結論和建議：尼泊爾今後到底打什麼牌？

在美國“千年挑戰計劃”(MCC)**和中國“一帶一路”之間，尼泊爾面臨的壓力，是通過堅持不結盟政策來適應這兩個超級大國的地緣政治利益。今天，發達國家已遠遠超越只在地理和政治上理解地緣政治關係的傳統。今天的地緣政治，正演變成不同的外國投資和資源共享模式，使得尼泊爾這樣資源豐富的國家備受關注。****在整體地緣政治上，無論尼泊爾與中國或印度的關係怎麼樣，都會影響到另一個國家。而且，由於其地理位置，尼泊爾不能遠離“系統性”地緣政治的影響。**也就是説，中國或印度在尼泊爾的極端影響，也影響到另一個國家。因此不能孤立看待尼泊爾與中國、印度的關係。如果印度與南亞小國的關係不友好，後者將自動轉向中國。因為中國日益增長的全球影響力，是有目共睹的。

**在過去幾十年中，國際關係環境在區域和全球層面都發生了鉅變。範式已經從地緣政治安全問題，轉變為經濟和社會保障問題。國家、組織之間基於雙贏的經濟相互依存，正在成為世界政治中新的可持續價值觀。歐美右翼民族主義的急劇高漲，已經觸動尼泊爾。**尼泊爾需要認識到其強大鄰國的政策和它們隱含的戰略，因為政策並不是憑空產生的，隱藏的機制和利益總是存在的。如果我們在分析它們的政策時不夠慎重，繼續對兩國分別打“中國牌”或“印度牌”，註定要危及我們整個國家。

2010年以後的這些年，尼泊爾似乎在追求與鄰國保持同等的距離，但地理和文化，讓尼泊爾與新德里比與北京走得更近。近來，尼泊爾認識到印度一直在干涉其國內事務，加德滿都慢慢開始與北京發展關係。在這種情況下，為了維護主權身份，尼泊爾政府有義務平衡與南北雙方的關係。等距策略，成為尼泊爾外交政策的主要基礎。

**鑑於尼泊爾與印度在語言上的深刻相似性、社會和宗教上的親和性、地理位置相近的古老紐帶等因素，尼泊爾與中國新建立的貿易和經濟聯繫，絕不能超過尼印關係。**這主要是因為，尼泊爾和印度之間的人與人關係，比中國方面的接觸更為重要。在印度，有人説尼泊爾和印度是Roti & Beti ka rista(麪包和女兒的關係)。尼泊爾和中國的關係，則是由公元前638年尺尊公主與吐蕃贊普松贊干布的婚姻奠基的(譯者注：尺尊公主又稱赤真公主，是吐蕃神話傳説中，吐藩附屬國、今尼泊爾境內古國尼婆羅的公主)。然而，陳詞濫調或過於聞名的歷史關係，實際上無法決定兩國之間的當代關係。外交平衡策略是尼泊爾歷屆政府都擅長的歷史策略，無論是皇室、民主黨還是共產黨。**為了從印度那裏獲得更多利益，尼泊爾通常享有打“中國牌”的特權——向北京傾斜是獲得印度青睞的精明方式。雖然過去這種極其聰明的方法常常奏效，但隨着權力平衡的逐漸轉變，中印衝突的可能性在增加，這種策略可能會面臨新的考驗。**可以得出這樣的結論：地理關係，應根據語境作相應的平衡，平衡並不意味着絕對的“平等”。在意識形態上，作為冷戰時期小國策略的“等距”，在當今的多極世界，似乎已是一個過時想法。儘管如此，尼泊爾仍通過不同手段，包括三邊主義的提議，繼續表達其對等距政策的承諾。

事實證明，尼泊爾處於地緣政治的複雜性中，因此，有必要就如何把尼泊爾的地理位置轉化為機遇，從而實現利益最大化，達成全國共識。有跡象表明，尼泊爾參與中國的“一帶一路”倡議項目，印度不僅拒絕加入，而且參與美國的印太戰略，加上尼泊爾與美國“千年挑戰計劃”(MCC)的關係，這些因素都會使尼泊爾的地緣政治局勢複雜化。

尼泊爾是否會加入印太戰略，尼泊爾的立場是什麼，為什麼是“一帶一路”，為什麼要進行聯合軍事演習，所有這些問題都有一個切實可行的答案——細緻的外交(Meticulous Diplomacy)**。**中立，並不是尼泊爾在當前環境下需要的外交政策，尼泊爾應努力嘗試在美國和中國各自的倡議項目之間，保持等距和不結盟政策，來實施細緻外交。這意味着，尼泊爾要根據不斷變化的地緣政治環境，來改變政策方針。關於“千年挑戰計劃”(MCC)，在邁出任何一步之前，尼泊爾應尋求建立一個細緻外交的戰略基礎。