美國經濟制裁的歷史與運作：簡單介紹_風聞

經濟制裁，指制裁方發起的，以斷絕或威脅斷絕貿易或金融關係等為懲罰手段，使被制裁方改變其行為、政策的間接強制措施。

經濟制裁的後盾是武力，美國能夠對世界幾乎所有國家實施經濟制裁，説明目前世界上還沒有國家能夠從根本上打敗美國，除非美國認為戰爭得不償失而主動收縮。

經濟制裁通常包括貿易和金融領域的制裁，貿易制裁為基礎，金融制裁升級強化。具體的措施包括，封鎖、限制與被制裁方的部分或全部商品交易、沒收、凍結資產、鉅額罰款、切斷金融機構與國際市場的聯繫等。

美國發動經濟制裁的歷史從其建國之後不久就開始了，作為應對英、法等國對其制裁的反制裁。十九世紀末與二十世紀初，美國對西班牙進行經濟制裁，作為控制古巴、殖民菲律賓的軍事行動的輔助。一戰至二戰期間，美國對意大利、日本進行經濟制裁，反對二者的侵略行為。

冷戰期間，美國作為最主要的資本主義國家，建立了以美元為核心的佈雷頓森林體系，控制了世界貿易體系。冷戰初始，美國對社會主義國家和傾向社會主義的國家進行經濟制裁，意在對這些國家進行經濟封鎖，削弱其軍事能力；美國也為一些外交、政治、經濟等方面的原因對其他意識形態非敵對的國家發動制裁，如因為蘇伊士運河危機對以色列、英國進行制裁，對獨立後的發展中國家的國有化政策進行制裁。

冷戰後，美國的經濟制裁呈現出幾個新的特點：一是制裁頻率升高，二是手段有變化，從貿易制裁為主、金融制裁為輔變為貿易制裁為輔，金融制裁為主，三是制裁要達成的目標更多元，從經濟、外交、軍事到人權、民主、反恐、反核擴散、環境等，四是制裁對象從國家、政府延伸到組織、個人，針對性越來越強，聰明制裁的比例越來越多。

                                           圖1 美國製裁類型的變化

                          圖2  美國製裁要達成的目標的變化

美國經濟制裁的演變是由國際環境、美國的戰略、美國在國際上的優勢力量的變化決定的。冷戰期間的國際環境主要表現為兩個集團的對抗，同時又有很多殖民地成為獨立國家，美國的戰略就是通過各種方式與蘇聯集團對抗並戰而勝之，同時也要防止新獨立的發展中國家傾向蘇聯，美國的經濟制裁是服務於美國的這一戰略的。美國的實體經濟在當時還很發達，在國際上佔有很大優勢；而蘇聯集團與西方雖有少量的貿易往來，但資金的積累和分配與西方金融體系基本沒有交集；同時，金融交易還沒有達到很高的網絡化和信息化水平，美國還沒有控制國際金融交易信息的傳遞系統，因此冷戰期間的經濟制裁主要形式是貿易制裁，金融制裁是輔助手段，金融制裁中常用沒收、凍結資產以及停止美國金融機構和國際金融組織的貸款和金融援助等方式。冷戰後期，美國經濟制裁的根本目標沒有變化，但具體目標有一定調整，改進人權、推進民主成了發動制裁的理由，即從通過外部封鎖、限制以降低社會主義國家的經濟、軍事能力，變成通過經濟封鎖、限制，伴以思想控制、誘導，引導、催化蘇聯集團內部發生思想、組織裂變。

冷戰後，大國對抗的烈度降低，美國的經濟結構逐漸從產業門類齊全的實體經濟為主轉向高技術產業和金融等服務業為主，美國製裁的政策目標越來越多元，反恐、反核擴散以及環境保護等成為發動制裁的理由，制裁對象從國家、政府延伸到組織、個人，金融制裁越來越重要，貿易制裁中的高技術制裁成為大國競爭的武器。隨着911以後美國獲得了swift的控制權，切斷swift服務成了最重要的金融制裁手段。由於美國通過swift獲得了細化到組織、個人的金融資產和金融交易的信息，以及互聯網、大數據的發展，使美國可以得到個人的全面信息，因此，美國開始針對組織、個人進行金融制裁、旅行制裁，並對不遵守美國製裁法令的外國政府、組織和個人進行次級制裁。

經過數十年的發展，美國已經擁有一套較為完備的制裁法律體系和運作機制。 前者為美國在全球範圍內的制裁提供法律依據，後者則負責經濟制裁的決策、管理和執行。兩者構成美國在全球範圍內實施經濟制裁的兩大支柱。

就制裁法律體系而言，美國主要以兩類法律為依據。 一類是聯合國框架下的國際法，另一類則是美國國會制定的法律，即國內法。

冷戰期間，美國實施的經濟制裁主要來自聯合國的授權，或者通過國際組織與他國完成協作，美國國會只通過少數對外經濟制裁的法案，包括《國家緊急狀態法》（1976年） 、《國家緊急經濟權力法》（1977年）、《與敵貿易法》、《1961年對外援助法》的修正案。這種情況在冷戰後發生了很大變化。

1993年至2001年間，美國國會通過了35個與經濟制裁相關的決議和法案。這些法案大多是針對特定國家制定的，例如《緬甸自由與民主法案》、《赫爾姆斯-伯頓法案》和《伊朗和利比亞制裁法》。這意味着，第一，美國國會開始成為美國總統之外的重要制裁主體；第二，美國的經濟制裁開始更具單邊主義的色彩。

次級制裁（secondary sanction）的現象，也在這一階段開始出現——以國內法為法律依據，迫使國際社會各方遵守美國製裁政策，停止與美國製裁名單上的對象進行交易，否則將面臨嚴厲懲罰。次級制裁源於冷戰後一個時期內形成的美國單邊霸權，隨着國際多極秩序逐步形成，次級制裁會得到遏制，並逐漸消退，第三方會變成要爭取的目標，而不是打擊的對象。

從運作體系來看，美國形成了一套嚴密的決策、管理和執行體系 。在決策方面，總統和國會是美國製裁體系的重要主體。前者可以通過簽署行政命令實施制裁，後者則通過制定法案做出制裁決策。在管理方面，國務院、財政部、商務部等政府部門發揮重要作用。

圖3：美國的制裁運作體系

國務院下屬的經濟制裁政策和實施辦公室 （The Office of Economic Sanctions Policy and Implementation, SPI ）專門負責制定和實施與外交政策相關的制裁措施，以應對特定活動和國家對美國國家安全構成的威脅。SPI的職責在實踐中覆蓋了整個經濟制裁層面。

財政部是負責美國金融制裁的主要政府機構，其下屬的 恐怖主義與金融情報辦公室 （Office of Terrorism and Financial Intelligence, TFI ）的主要任務是確定和調查國際恐怖組織的金融網絡。

海外資產控制辦公室 （Office of Foreign Assets Control, OFAC ）則直接負責具體的金融制裁活動，並設有 特別指定國民名單 （Specially Designated Nationals And Blocked Persons List, SDN List ）。

商務部下屬的 工業和安全局 （Bureau of Industry and Security, BIS ）負責制定出口管制政策，並設有實施出口管制的實體名單（Entity List）。

在執行方面，在美國管轄內的企業和個人必須遵守美國的制裁決定，諸如為美國情報部門的調查提供信息等。 美國新一輪的經濟制裁以金融制裁為主要手段，這意味着美國金融制裁主要依託的全球銀行業基礎設施構成美國製裁的執行主體之一。

美國對環球銀行金融電信協會（SWIFT）和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）擁有一定的掌控權。因此，它可以操控SWIFT，也可以關閉被制裁對象在CHIPS中的美元支付清算渠道，從而達到制裁的目的。