“如果社科院的這一預警成真, 我們能怎麼辦?” | 文化縱橫_風聞

✪ 歐樹軍 | 中國人民大學國際關係學院

【導讀】2022年3月22日，中國銀保監會批覆同意國民養老保險股份有限公司開業，其註冊資本達到國內史無前例的111.5億元人民幣，將作為我國養老保險的“第三支柱”（個人養老儲蓄計劃）的重要成分。事實上，隨着老齡化社會的到來，全球養老金問題都面臨困難，養老問題也越發嚴峻。據中國社科院《中國養老金精算報告2019-2050》預測，到2028年我國養老金結餘可能首次出現負數-1181.3億元，到2035年養老金可能結餘耗盡。“未富先老”是否真的會發生？是否存在扭轉養老難題的辦法？

本文系統分析“福利國家制度”的財政危機現象。從人口結構看，從“兩高一低”（高出生、低死亡、高增長）模式向“三低”（低出生、低死亡、低增長）模式的轉變，標誌歐美發達國家進入老齡化社會，其最直觀體現是“勞動與退休人口供養比”大幅下降，打工人們的負擔越來越重。在西方，養老、醫療等福利項目放大了人們對政府的依賴，也為政治家們帶來必需的政治支持——即使最保守主義的政府也不敢縮減社會保障開支。然而，當經濟和人口增長放緩時，日益增長的養老開支最終拖垮了歐洲政府，最終釀成嚴重的債務危機。

作者指出，未來發展中國家老齡化的速度和規模都將超過發達國家的水平，歐洲今天，是否就是中國明天？我們還要繼續走歐洲“三高一低”的傳統福利國家道路嗎？有沒有可能在社會結構固化之前，及時調整政策重心和方向，建構一張可持續的老年“安全網”？他認為，從中國國情和傳統出發，可探索家庭友好型社會治理模式，為此必需在土地、住房、税收、户籍等一系列問題上做出政策調整，以更少成本代價為國民提供更公平和可持續的公共服務保障。

本文原載《文化縱橫》，原題為《重歸家庭——福利國家的困境與社會治理新出路》，僅代表作者觀點，供諸君參考。

重歸家庭——福利國家的困境與社會治理新出路

新世紀以來，窮兵黷武、債台高築的美國越來越像古羅馬帝國，歐洲也一度深陷史無前例的主權債務財政危機，中國人口的再生產則實現了從“兩高一低” （高出生、低死亡、高增長） 模式向“三低” （低出生、低死亡、低增長） 模式的歷史性轉變，身處時局鉅變之中的我們，是時候根據我們的人口模式轉變和將來可能出現的財政壓力，從長計議一種“家庭友好型”的社會治理了。

▍ 人口再生產的“三低模式”

在很大程度上，歐洲財政危機正是始於其人口再生產向“三低模式”的歷史性轉變。“三低模式”當然意味着社會安全程度更高，公共衞生水平更好，人民生活更有質量；但同時，人均壽命大幅提高，生育率持續下降，低死亡與低出生疊加在一起，導致人口的低增長甚至負增長。

一百多年前，即將完成城市化、工業化進程的列強們還在充分享受人口紅利的發展優勢，當時老齡人口的比例平均為8.7%，美國只有6.4%，英國略高7.4%，法國最高12.7%，意大利9.6%，北歐國家中瑞典也非常高12%。但總體而言，此時的西方還是一個年輕的世界。

1990年，西方世界已經基本進入老齡社會時代，老齡人口比例平均為18.6%，北歐老齡化程度最高，在今天的歐債危機中扮演拯救者角色的德國20.3%，法國18.9%，被拯救者意大利20.6%，英國20.8%，我們的近鄰日本17.3%，美國16.6%，這個順序也基本對應各國的“福利國家程度”。

十年前，發達世界在統計意義上普遍進入老齡社會，60歲以上的人口達到1/5，預計2050年達到1/3。發展中世界的老齡人口比例均值只有8%，2050年達到發達世界2000年的水平。

老齡化不僅僅是發達國家的問題，發展中國家老齡化的速度和規模都將超過發達國家的水平，1982年第一屆世界老齡人口大會的這個判斷，在發展中人口大國體現更明顯，又因為經濟社會水平更低而更嚴重，很多財政能力虛弱的發展中國家，將沒有太多時間建構1980年代在西方發達世界開始的國家協調機制。

2002年第二屆世界老齡人口大會再次突出了人類歷史上史無前例的老齡化現象：1998年發達國家的老齡人口（60歲以上）已經歷史性地超過年輕人口（15歲以下），世界範圍內則是2050年實現這個超越。究其原因，主要是因為人口從高出生和高死亡轉向低出生和低死亡。在沒有發生國家解體、治理失靈、社會失序悲劇的地方，收入中等及以上水平的人羣生育意願下降，而公共衞生水平的提高和醫療水平、醫保體系的提升則降低了死亡率。

勞動與退休人口的供養比也反映了這一趨勢。1950~2000年間，世界平均供養比從12:1升到了9:1，2050年將升至4:1。而西方發達世界1980年即達到5:1，2000年為4.5:1，2040年為3:1。也就是説，上班的人負擔越來越重了。

▍ 養老開支壓力與歐洲財政危機

前文提到的國家協調機制，主要指的就是“福利國家制度”，具體而言就是養老保險。養老金在西方的引入已有百餘年曆史，經歷了一個從自願到強制的過程。按照時間先後，法國、意大利、比利時、英國、愛爾蘭相繼引入自願養老保險制度，這個時期，中國清政府已在列強入侵下風雨飄搖。強制養老保險最早出現在1889年的德國，領先其他西方國家20多年，推行這一制度的鐵血宰相俾斯麥於次年辭職下台，但這一制度卻得到延續，1910年就覆蓋了53%的就業者。一戰前的法國、荷蘭、瑞典三國，二戰前的比利時、英國、奧地利、挪威、意大利五國，二戰後的瑞士、愛爾蘭兩國，相繼推行強制養老保險。

養老保險的覆蓋範圍逐步擴大。1910年均值只有20%，1935年達到56%，德國為均值超過50%做了突出貢獻，到了1975年，已達到93%。荷蘭、挪威、瑞典、瑞士和比利時則達到了100%。

養老金佔退休前工資的比例反映的是養老保障的水平，這在西方發達世界也是逐步提高的。1939年，這個比例平均只有15%，也就是説，如果你退休前每個月工資是100元，你的退休金每個月就是15元；1969年上漲到了平均51元；1980年上漲到了平均62元，英國、德國、加拿大低於這一水平，分別為47元、49元、49元。意大利、法國高於這個水平，分別為68元、75元，瑞典最高83元。

自1913年至今，政府的養老金開支佔國民生產總值的平均比重也在逐漸攀升。一戰後的1920年為1.2%，大蕭條期間的1937年為1.9%，二戰後的1960年為4.5%，保守主義主導的1980年還在繼續上漲為8.4%，1990年為8.9%，1993年為9.6%。1993這一年，法國、德國、意大利等國家高於平均水平分別為12.3%、12.4%、14.5%，英國、美國等國家低於平均水平，分別為7.3%、7.5%。這些國家的養老開支壓力越來越大。

長期來看，在發達工業化國家，“福利國家制度”既挽救了資本主義，也挽救了民主，這種雙重功效反過來將這項制度固化為一種國家治理結構，由此引發社會開支的制度化壓力。養老、醫療、生育、教育、工傷、失業、最低生活保障這些福利項目放大了人們對政府的依賴，也為政治家們帶來必需的政治支持，因此，在西方歷史上，即使最保守主義的政府也不敢縮減社會保障的主要項目開支，更別提“拆散福利國家”這種雄心壯志了。

在所有開支項目中，養老金的比例最大，這一塊開支又隨着人口老齡化而增加。儘管如此，由於“福利國家制度”的雙重功效，養老金還是被普遍視為政治上不可觸碰的禁區，沒有誰敢得罪手握大把選票的老人羣體。

2011年，世界發達國家的最大俱樂部OECD（經濟合作與發展組織）的最新研究表明，1990~2007這18年當中，30個發達國家的養老金開支總量增加了15%，但是，這些國家的GDP卻只增加了6.1%~7%。養老金開支成為政府開支中最大的一筆，在政府總開支中的比重平均值為17%。意大利把GDP的1/7花在這項開支上，奧地利、法國和希臘約為12%，德國、波蘭、葡萄牙約為11%，上述國家的政府開支中約有25%~30%花在養老金上。這七個國家也是OECD中最老的國家，即人口老齡化最嚴重的國家。

而2011年的最新財政風險指數，則將歐洲大國及幾個小國盡數列入財政風險高危國家，按照危險程度從高到低排序，包括意大利、比利時、法國、瑞典、德國、匈牙利、丹麥、澳大利亞、英國、芬蘭、希臘，以及非歐非亞的日本。也就是説，“笨豬四國”（編者注：指陷入債務危機的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙，四國英文首字母接成一個詞，正好是“PIGS”）的規模還會繼續擴大，不只愛爾蘭加入，英國加入，還有更多的歐洲國家也正在主權債務失控的大門外排隊等候。

▍ “三高一低”的社會治理模式不可持續

所謂“三高一低”模式，具體是指“高福利、高開支、高税收、低增長”，“三高”不僅僅是財政政策，也是，更主要是社會治理原則，“一低”則是經濟低增長，這當然不是一個主動選擇，而是一個客觀因素，沒有哪個政府不希望國家經濟持續發展，但同樣也沒用哪個政府能對此打保票。

歐洲的主權債務財政危機也正是其“三高一低”的社會治理模式弊端的長期結果。養老、醫療、（鼓勵父母們多生孩子）正向生育補貼和教育補貼、失業救濟、最低生活保障等社會開支擴張，也就是説，“高福利、高開支”正是人口再生產實現“三低模式”的一個財政後果。另一個財政後果是“高税收”，個人所得税、企業所得税和社會保障税成為OECD國家的主體税種，三項加總不斷上升，從1965年的均值43%上升到2006年的61%；另一項主要税源是消費税，分為一般消費税和特殊消費税兩類，兩類加總略有下降，從1965年的均值38%下降到2006年的30%。

當然，由於較難提高税率，福利開支又因為對選票的政治需求而不斷上升，最終就是福利、開支的增長超過了税收的增長，人們從政府福利得來開始多於向政府繳納的。

看上去，這似乎有着無可厚非的政治正當性，但經濟緩慢增長或者不增長甚至倒退，加劇了這種社會治理模式的不可持續性。而為了避免損失選票，即使在經濟繁榮時期，西歐、中南歐和美國、加拿大、澳大利亞的政治家們也不會觸動“高福利、高開支、高税收、低增長”的社會治理模式，國家財政體系的赤字運行獲得了持續的動力，公債比重隨着老齡化程度提高而加重。

1980年，西方發達世界的人口再生產模式實現了向“三低模式”的歷史性轉變，“三高一低”的社會治理模式開始拐入快車道。在西方步入老齡社會的第一個十年，1980~1990年十年間，OECD國家公債均值增長了14%，達到60.4%。第二個十年，到1997年，OECD國家公債均值升至71%。此後十年，到2007年，OECD國家公債均值升至75%，其中日本、挪威、意大利、希臘、比利時均超過75%，整個歐元區均值為74%，美國73%。隨後發生的事情，大家都比較清楚了。

從長時段的歷史發展來看，2007年的美國次貸危機成為壓垮美國和歐洲赤字財政體系的直接原因。美國一直沒有從經濟衰退中復甦，而歐洲之所以成為此次危機代價最為沉重的犧牲品，也是因為其內傷實在不輕。而日本公債多為內債而非外債，北歐國家則奉行高福利、高税收政策，德國實為當今歐洲經濟的動力引擎，儘管它們的公債比重也不低，但均沒有出現美歐如此嚴重的財政債務危機和社會騷亂。

根據OECD 2011年9月發佈的最新報告，我們可以將人口老齡化與歐洲財政危機關聯在一起。經濟放緩甚至停滯、失業率高企與“三低模式”相結合，持續拉高公債比重。根據這份報告，34個經濟發達國家的老齡化有兩個原因，一是低生育率，一是人均預期壽命的提高。2005~2010年間，34個國家中已經有29個屬於“三低模式”，平均生育率只有1.69，即每個女性平均只生育1.69個孩子。只有以色列、墨西哥、愛爾蘭、土耳其和美國的女性生育率處在臨界點2.1或之上。所謂臨界點，是指每個女性至少要生育2.1個孩子，才能逐步扭轉“三低模式”，漸漸走出老齡社會。

兩次世界大戰結束之後都是西方國家的休養生息期：1920年~1929年是黃金十年；1945年~1973年第一次石油危機期間，則堪稱黃金三十年。這兩個時期的人口平均增長率為3.9%。兩個黃金年代經濟繁榮，作為政治補償，民主體制向農民、工人、窮人、女性、黑人等持續提供各種經濟補貼，其結果是社會開支逐年遞增，財政體系長期赤字運行。

實際上，早有學者指出，公債與民主在西方世界始終相伴而生。1870年，幾個主要西方國家處於從農業國家向工業化國家轉變的關鍵時期，當時這些國家公債佔GDP的比重就已達到47.9%，其中財政高危國有兩個：英屬澳大利亞最嚴重為100.1%，意大利92%。此外，美國為43.9%，英國為40.2%。此時日本最健康，僅有0.6%。

1913年，西方世界公債比重已接近60%的危險值，達59.2%。西班牙、澳大利亞、法國都超過了66%，英國較好30.4%，美國最健康2.5%。1920年，各國公債比重均值上升至66.3%，大國中澳大利亞、英國、法國均超過100%，分別為122.4%、132%、136.8%。1937年各國公債比重均值又飆至78.1%，英國為188.1%，澳大利亞153%，法國137.2%。和平終於沒有維持多久，人類歷史上規模最大、最為殘暴的自相殘殺在西方世界拉開序幕。

從1870至1996年之間，美國在西方世界都是個特殊的例外，其財政狀況相對而言最為健康。直到1997年嬰兒潮一代開始大規模進入退休年齡，美國才步入公債危險地帶，為61.5%。

雖然西方國家已經意識到人口再生產的“三低模式”和社會治理的“三高一低”模式帶來的嚴重問題，但悲劇的是，34個經濟發達國家的平均生育率一直在逐次下降。從1975年算起，以每五年為一個階段，從1975~1980年的2.26這個恰當水平，下降到1985~1990年的1.91、1995-2000年的1.68。經過20年的老齡化折磨，這些國家也在想盡辦法刺激生育，包括維持勢必會帶來諸多社會問題、頗受保守主義者批評的單身母親政策。

然而，回頭之路相當漫長，這34個國家的平均生育率在2005~2010年間才只增加到1.69，40年後，預計只能增加到1.8，距離人口生育的最佳替代水平（2.1）還是很遠。與之相比，中國是在1995~2000年之間跌破最佳替代水平，為1.8。2005~2010年間繼續下降至1.77。未來十年內會略有上升，2015~2020年間預計將升至1.84。此後五年只上升0.01，達到1.85；再往後的30年，生育率將停止增長。

西方國家上述歷史數據和未來趨勢分析，對我們思考今天中國的問題頗有啓發。我們可以發現，朝向“三低模式”的歷史性轉變，的確意味着我國改善民生、改良社會的成就和速度絕不遜於西方發達國家。但同時，從“兩高一低”模式向“三低模式”的轉變，意味着人口紅利期極有可能提前結束。留給我們做出適當調整的時間已經不多。

因此，不厭其煩地回顧西方世界在處理老齡化問題上走過的道路，正是為了更好地找到下述問題的答案：歐洲的今天，是否就是中國的明天？我們還要繼續走歐洲“三高一低”的社會治理老路嗎？我們有沒有可能避免走向這充滿未知恐懼的失控世界？我們有沒有可能在社會結構穩定固化之前，及時調整我們的政策重心和方向，建構一張可持續的老年“安全之網”？顯然，這些問題的答案不在當下，而在未來，在於我們能否走一條“家庭友好型”的社會治理道路。

▍ 走向家庭友好型社會治理

所謂家庭友好型社會治理，是説將社會治理的重心放在恢復家庭的傳統功能上，更多地發揮家庭的生育、婚姻、養老等社會功能，以及隨之而來的作為生產單位的經濟功能，而不僅僅是作為税收單位的政治功能。支持和鼓勵主幹家庭而非核心家庭，支持和鼓勵居家養老而非靠不住的社會化養老或者以房養老，更有可能接續中國家庭自古以來長期存在的養育-反哺家庭模式和慈愛-敬孝的倫理秩序，更有可能發揮老年人的穩定與秩序功能，以更少的行政成本實現社會的自然和諧。

在今天的中國，從本源、核心到外圍、邊緣，從土地、住房、財政、税收、户籍、就業到婚姻、生育、養老，家庭所連接着的這一系列問題，充分表明了家庭在社會治理中的核心地位。因此，要想走向家庭友好型社會治理，需要做出一連串政策調整。

1.土地財政政策。土地與住房是家庭的根基，也就是社會治理的本源，進而，為了維護家庭的基本功能，就需要調整土地政策、住房政策，改變目前地方政府對土地財政的過度依賴，以及隨之而來的徵地補償、強制拆遷和房價過高問題。

表面上，土地財政是分税制之後，地方政府先是不得已、後是迫不及待的政策選擇。實質上，土地財政有兩個癥結。一是土地收益沒有納入預算內監管，屬於地方政府的小金庫收入。這個問題又與分税制相關。1994年開始推行的以增值税為主體税種的分税制，在很大程度上消除了原來存在的地方預算外收入膨脹以及更為脆弱的財政包乾體制，消除了原來盤根錯節、問題叢生的中間環節，建立了全國性政府對個人和企業的直接税收，改變了財政上的“弱中央、強地方”局面。總體而言，分税制是一項國家基本制度，希望通過取消分税制來解決有可能歸因於分税制的問題，只會帶來更大問題，問題的嚴重性甚至會超過分税制改革所要解決的問題。對土地財政問題的討論，重心不在於還要不要分税制，而在於如何完善分税制。

按照這一思路，就有必要討論預算內監管對於土地財政的作用。在縣域經濟充分競爭推動國家經濟增長的同時，“賣地收入”的節節攀升、地方政府的寅吃卯糧行為，實際上是預算內監管這一基本制度安排缺席的後果。如果不能堵住土地收益這個財政統一鏈條上的新生缺口，任何建基其上的政策舉措都可能落空，中央地方關係就有可能因為這個缺口而產生新的變化，回顧歷史，變化的後果常常是地方政府行為的失控，徵地補償糾紛和強制拆遷現象就是土地財政政策的嚴重副產品。土地財政收支有出入兩端，入口與出口至少要管住一個，如果暫時不能封住入口或者不能封得太死，就必須管住出口。

二是因為省內財政體制安排的不合理，即“市管縣”所形成的市與縣之間的財政競爭，形成了財權層層上收、事權層層下放的局面，這個問題的解決取決於恢復“省管縣”財政體制的進度。

2.住房政策。住房是另一個本源問題。住房市場化比例與公共住房比例失調是核心病症，簡言之，就是市場化比重過大，公共住房比重太小。地方政府對土地財政的過度依賴，房地產商對資本利潤的無限慾望，催生了住房的過度市場化，商業邏輯下的住房設計和定價機制鼓勵的是一家三口兩代共居的核心家庭結構，與能夠更好地發揮家庭傳統功能的三代共居的主幹家庭結構相去甚遠。兩個比重的失衡狀態，很大程度上是出於對住房領域“市場萬能”的過度迷信和對“政府失靈”的過度恐懼。過度迷信的不當之處很簡單，如果房地產商蓋房子能夠拉動經濟，為什麼公共部門蓋房子就不能？過度恐懼的不當之處也很清楚，只要有了福利身份的全國統一，只要有了全面準確的個人住房信息全國聯網系統，廉租房、經濟適用房上所出現的種種欺詐現象絕非無法避免。真實準確的住房信息並不是沒有，就在各地房管部門的數據庫裏，實現全國聯網也並不需要太長時間。

3.税收政策。房產税常被視為解決土地財政的利器，因為地方政府手裏有準確可靠的個人住房信息，房產税也屬於地方税種，税收所得屬於地方政府。難點在於徵收存量税還是增量税，而如果迷信地方經濟只能靠或者主要依靠房地產拉動，當然無法期待擔心開徵該税會拖累經濟的地方政府會採取主動，全國鋪開的難度也就比較大。在政策導向上，我們要不要那麼徹底地學習英美，把地方政府的收入大頭寄託在房地產税上，簡言之，要不要徵收存量税，要不要給人們施加這樣一種税收負擔及其可能帶來的負外部性，當然是值得討論的。

與維護家庭完整功能更直接相關的，是所得税政策。有效的家庭税收政策，需要對家庭收入和消費進行具體細緻的分類。準確可靠精細分類的財產認證，在發達工業化國家，是早就實現了的。我們在這個方面，需要加快步伐。

4.户籍政策。未來十年將有更多人落户城市，中小城市將逐步放開老年人隨子女遷移户口，這是個值得鼓勵的政策進步，有助於我們維繫和擴大三代共居的家庭結構，為全面恢復家庭的社會功能奠定一個好的制度基礎。户籍在中國社會治理中長期佔據重要位置，是編户齊民體系的核心，政策調整的方向當然不是徹底取消户籍制度，實際上，在福利保障水平的城鄉差異大幅縮小以前，在人們的經濟社會權利狀況得到實質提高以前，在新的身份認證形式真正完善以前，户籍政策以及附隨其上的城鄉區分不會輕易消失。

從本源、中心、外圍到邊緣，家庭所連接的其他問題也值得深入討論，包括婚姻司法政策貫徹個人財產製還是家庭財產製，生育政策如何適度放鬆，如何引導國內遊資迴歸實體經濟等等。不過，上述初步討論基本展示了家庭在社會治理中的核心地位，各項政策調整的方向、目標，是為了走一條家庭友好型的社會治理道路。擴展中國家庭傳統的生產、生育和養老功能，走家庭友好型的社會治理道路，符合我國作為一個情況複雜、資源緊張的人口大國的經濟社會條件，可以更少的成本、更低的代價為國民提供更公平、更可持續的服務，為我們這個人類歷史上無與倫比的人口大國和文明古國設計可持續的福利和公共服務體系，才有可能讓我們的老一輩、我們這代人、我們的下一代都能夠擁有不斷提高的生活質量、相對舒適的退休生活、穩定樂觀的心理預期和達觀從容的生存態度。

本文 原載《文化縱橫》雜誌，原題為《重歸家庭——福利國家的困境與社會治理新出路》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。