張園園｜“洞穴之治”：中國治理場景下台賬的邏輯_風聞

張園園｜華中師範大學政治與國際關係學院博士研究生

問題提出

台賬是中國政府文件治理場景下的現象。自2004年起，中央政府逐步要求將法治化、技術化、規範化和標準化作為行政實施和完善監督的重要指向。為保障政府治理成效，加強政府規範化管理，避免尋租現象發生，以文本彙編、資料留存與工作記錄等為主要內容的工作方式在科層組織中流行並發展，並最終形成了格式相對統一、流程相對完備、記錄相對清晰的台賬管理制度。2012年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發了《黨政機關公文格式》國家標準（GB/T9704－2012），標誌着台賬使用進一步規範化和格式化。隨着城鄉社區治理與脱貧攻堅戰的打響，基層治理被逐步置於規範管理的中心。上級政府的持續關注，使台賬在基層治理中的重要性不斷增加，並逐步走向規範化、科學化和精細化。有效的科層行政離不開組織間的交流，而組織交流依賴統一的交流語言與溝通方式。規範性文件標誌着政治對行政的約束，也構成了權威體制的一般性邏輯。從結構上看，台賬代表了一種“組織秩序”，它介於法律秩序和社會規則之間，強調科層的政治管理和行政約束。從功能上看，台賬實現了國家意志和社會信息的整合，是國家與社會間信息傳遞的重要載體。

**簡單而言，台賬包含公文、記錄、項目過程等各類政府文件，在實際使用中包含紙質台賬和電子台賬兩種形式。**從中央、省市縣到鄉鎮（街道）有着不同形式的台賬，通過對不同台賬內容的查閲，人們可以快速判斷各級政府部門的關注重點、績效情況以及工作範圍。各級政府對於自己承擔的項目、任務以及行政事項進行電子或紙質版的留痕，方便部門內部、上級單位或橫向組織查閲和跟蹤。隨着社會治理複雜性的增加與縱向行政要求的提高，以文本技術窺探國家治理方式的研究開始湧現，如“文件治國”“製圖術”“數字下鄉”等。這表明國家文本治理的方式被學界所關注。在實踐過程中，上級政府的文本或信息的控制方式顯示出強大的科層力量，政府的層層加碼、動員機制不同程度地在文本治理的環節中展現，“摺疊治理”“負擔週期循環”“基層體制過熱”，甚至組織的“矯枉過正”，展現了台賬治理形式給體制帶來的負擔。

我們可以觀察到，自上而下的文件治理研究已有眾多突出的成果，從國家角度出發強調組織控制與秩序構建的研究正逐步增多，但鮮有研究關注自下而上的文件與科層體制互嵌的過程。文本治理並非一場純粹的政治行政控制，而是發生在具體治理空間下的行動，它需要加入複雜的個體理性、組織理性與組織間博弈的過程。抽象來看，台賬治理是一場自下而上的集體語言構建及其運行合理化的環節。在技術治理飛速變革的時代，儘管台賬治理效率不高，但仍然是我國政治行政過程中無法捨棄的方式。只有深入實踐，才能真正釐清台賬治理的內涵。**本研究通過台賬的視角理解當前科層體制在數據文本應用、上下級政府的交流方式以及基層治理形態上的不同表現，以此來概括台賬的基本邏輯，並試圖回答科層體制對台賬深度依賴的原因。**本文將從宏觀、中觀和微觀三個角度觀察台賬是如何進行編制的，並在此基礎上理解當前政府技術治理的普遍規律與行動困境。

台賬邏輯的理論分析框架

“一部國家機器，如果不瞭解自己國土上的人口、財產、物產、行為和事務的數量多少、流動方向、真假和優劣，就無從區分利弊得失，進而無法恰當行動，實現徵税、徵兵、維護社會秩序、締造國家凝聚力、建立福利體系、維持官僚機構廉潔高效和管理社會經濟事務等國家目標。”從國家治理的角度看，台賬是必不可少的技術治理工具。當前，各級政府對台賬的廣泛使用體現了上級政府對下級政府的精準把控，藉助基層政府的觸手實現對社會的描繪與構圖。因而，台賬充當了一種意志替代：上級政府將治理要求與規定傳遞給下級，而下級政府通過台賬文本的方式將治理的成果彙編給上級政府。這種互動構成了台賬的基本屬性——府際間的溝通工具。從某種程度上説，台賬實現了下級政府向上級政府獲取信任、展現治理成效的文本載體，而上傳的台賬內容將會成為各類法規政策、福利體系出台的藍本和參照。

“收集和彙總官方統計數據，就是一種反思性活動。”這種反思活動不僅有利於上級政府實施管理與控制，同時也會投射到下級單位的行動中。對上級而言，提供了管理、控制、干預下級的重要手段；對下級來説，擁有了策劃、安排與實施社會事務的必要知識。可以説，台賬這一技術手段的使用，豐富了國家治理的內涵，成為國家技術治理的重要表現形式。因此，解釋當前台賬的邏輯，其核心因素有三個：第一是理解台賬治理與國家之間的政策活動，台賬不僅是下級政府的實踐過程，更涵蓋了國家治理的政策意志；第二是關注科層行動下台賬的邏輯，台賬在多大程度上展現科層行動，如何辨別行政理性與技術替代；第三是關注行動者視角下的台賬，台賬的留痕是否成為評定、判別、監督其行為的有效方式，台賬治理的效能究竟如何。鑑於此，本文主要從宏觀治理、中觀行政、微觀行動三個角度對台賬的邏輯進行理論闡述，構建如圖1的解釋框架。

台賬作為一種實施治理、有效監察的政府科層管理工具，具有刻畫社會現實、展示行政內容和抽象過程環節的重要作用，其形式上表現為技術化、程序化和簡約性。“在多數情況下，官僚部門間的正式信息溝通是不完善的”，因而必須構建一種具有程序化、最小限度檢查的命令，防止信息代碼被歪曲，建立有效的“輸入—輸出”“反饋—控制”系統，該系統的運轉邏輯構成了台賬治理初期的樣本。從宏觀上看，台賬是否可以成為深度描繪的全景圖；從中觀上看，台賬是否代表了有效的科層控制手段；從微觀上看，台賬是否可以成為行為的憑證。對於上述三個問題的回答將會引入本文的中心問題，即當前的技術治理是否有陷入“洞穴之喻”的可能？

本文采用的框架是政治學常用的三觀分析法，即宏觀、中觀與微觀相結合，對三種維度採用詮釋學（hermeneutics）的解釋，通過文獻、訪談、抽樣、大數據等方法得出資料，建立敍事或理論。儘管不同的闡釋方式會通往不同的研究路徑，但**研究的最終目標是：將台賬作為國家治理的重要技術手段，從治理效能和實踐效果中觀察台賬的邏輯。**本文主要以2020年7月至2021年9月間的田野調查為依據，從“三觀”框架中理解當前技術治理遇到的問題與困境。

宏觀治理：深度的全景描繪圖

“國土局辦公室近年來最常見的辦公用品就是一個個藍色的文件盒，每個盒子裏都裝着一個村莊的若干地圖，每個盒子都是一個土地項目，工作人員在這些圖紙上作業，規劃着中國的未來城市和鄉村。當項目完成後，這些地圖會被放到棕色的盒子裏，運到檔案室裏封存起來以便接受上級的檢查。”顯而易見，上述的藍色文件盒與文件夾就是政府的台賬。從宏觀治理的角度看，這些台賬是治理過程的基礎要素，是上級獲取信息的直接來源，國家通過掌握信息維繫其自主的權力。國家利用各種基礎設施和後勤技術，穿透（滲透）社會來貫徹國家的意志，實現國家的目標。

台賬的原本之意是擺放在台上供人查閲與翻閲的賬簿，其作用在於信息留痕與記錄。隨着20世紀後期信息技術的迅猛發展，“我們現在正在大量生產信息，正如我們過去大量生產汽車一樣”。信息技術發展到一定階段，社會進入數字化時代。政府、企業與社會組織開始習慣使用數字標識來記錄和表達具象的世界。《中華人民共和國統計法》第三章第二十一條規定：“國家機關、企事業單位和其他組織統計調查對象，應該按照國家有關規定設置原始記錄、統計台賬、建立健全統計資料的審核、簽署、交接、歸檔等管理制度。”台賬使用的制度化要求，顯示出該項治理技術長期被政府及其事業單位所青睞。

**最初，台賬的設置是為了瞭解社會事實、把握髮展動向、實施有效監管。**前現代國家在許多關鍵方面幾乎是盲人，它對它的統治對象擁有的財富、土地及產出、居住地以及身份知之甚少；在很大程度上，它也缺少能夠將它所知道的東西進行“翻譯”的統一標準和度量單位，而這是概括總結的基礎。受到傳統技術治理能力的限制，國家很難獲得清晰且明確的社會地圖，這就是黃仁宇所批評的中國古代不能實行“數目字管理”，因而才會造成王朝的覆滅。台賬的出現與應用破解了這個難題，各級政府代表國家收集、確認、識別以及整理國家範圍內的社會事實，包括人財物事等各項內容，從而“在數據與人或物之間建立相互對應的關係”。

“他們現在做這個養老的送餐，每天數據都出來。養老數據出來了，其他我們再摸索，一條一條地做過去，以後就把部裏的東西做出來。這個東西一定要從基層往上做，然後國家再一層一層聯網連起來，才管用。他是從下往上做，像是做統計制度。每個季度，養老送餐數據出來了，婚姻登記數據出來了，每個季度居民需求最大的是什麼也出來了。以後就像經濟分析會一樣，社會治理和民生需求分析會就可以開了。民生需求最多是哪一塊，政府就在哪一塊做文章。這就是精準服務。”（杭州下城調研記錄，20200729）

**隨着時代的發展，台賬不再被認為僅是一種記錄的存檔，而是更深入地成為自上而下規劃的藍圖和自下而上行動的藍本。**從多個五年計劃到各個地方政府的整體性日程安排，台賬成了各級政府的行為嚮導與行動指南。這些行動指南通常指明瞭下一階段的工作任務，根據職能要求與任務範圍劃定了責任單位，責任單位按照台賬要求實施工作任務。一般來説，上級台賬所設置的責任單位決定了下級單位的主要權責，因而台賬的內容不僅是工作項目的展示，更是一種權責劃分的明晰書。以H省J市2016年重點工作台賬為例，該台賬涉及100項具體工作任務，包含“三去一降一補”“產業集羣”“現代農業”“現代服務業”“招商引資”“環境保護”等29項重點項目內容，每項工作任務都有明確的責任單位和完成期限。

**事實上，國家治理與政策制定不是內部的自娛自樂，也不是在真空中的自動化作業，而是與社會事實持續互動的過程。**對事實過程描繪的精準性與清晰性將會影響國家治理效能。政府台賬可以理解為政府工作人員對於社會事實抽象的過程，記錄者根據自己觀察到的現實，經過理性篩選與判斷，按照台賬文本要求的格式轉化為標準化的語言，這樣一個過程的最後就呈現為現在我們所看到的台賬。然而，這種人為設計的文本圖解，經常會忽略社會的真實性和秩序的複雜性。任何生產活動都依賴於非正式的隨機活動，而這些活動不可能被設計在正式的規劃中。在斯科特眼裏，豐富多彩的社會事實很難被全面地、多層級地發現，任何試圖通過正式程序實現非正式過程的方式都將在一定程度上出現謬誤。在這個過程中，需要理解技術治理的限度。

**首先，台賬的真實性與技術和事實的互動有關。**技術是技術開發者的創造以及如何應用的組織形式決定的，人們可以多大程度地描繪與還原社會事實，並且以數字化或圖像化的方式展現出來，是由技術本身的水平和事實的複雜性決定的。台賬治理技術受到信息發展水平的影響，通過系統創造的標準化技術方式去框套複雜的社會現實，信息難免因技術工具的限制產生偏差，偏差的台賬內容將會持續影響政策治理的實踐過程。由此，台賬治理的有效性離不開台賬的真實性。從技術的角度來説，任何一項平台的開發都有其固定的語言和格式，這種人為設計的語言和格式鑲套於社會將會產生偏好，即設計者越關注於某項指標，社會問題越會偏向於某項指標，任何一項完美的指標設計都難以完全避免人為的偏好與影響。

**其次，台賬的真實性與技術發展的程度有關。**技術發展具有階段性的特徵，不同階段的技術能力決定了採用何種治理技術與組織架構，決定了治理能力和治理效率。大數據推動了政府台賬的變革，使台賬治理技術向數字化方向轉變。公眾的偏好和訴求被轉化為數字符號，社會問題被具象為可以操作和實時監控的數字語言，社會不僅僅是台賬上的社會，更是由多個小的數據庫集合而成的大系統。從既有經驗看，當前的技術處理較以往有了很大的進步，具體展現在信息的收集與處置環節，但還無法做到信息的有效甄別以及由此所構成的信息的預判與預測。在台賬治理環節中，對於治理問題明確、信息要求較高、專業性較強的治理問題，台賬治理技術會產生較好的治理結果，但對那些治理問題模糊、組織目標不明確的治理項目往往收效甚微。

**最後，台賬的全景描繪受制於觀圖者的偏好和注意力。**台賬治理技術歸根結底是為了迎接檢查、明晰權責、方便查閲、維繫科層運行的行政管理過程。上級政府的要求決定了下級單位的台賬數量、存放形式、彙報方式。台賬描繪的過程同樣也是被精心設計過的，一方面設置台賬干預方案以便更好地落實，通過獲取與分析相關信息，深刻把握社會事實與社會問題。另一方面，台賬描繪的過程反作用於社會事實，官方統計數據不僅具有分析社會活動特徵的意義，而且也會反饋到原來收集它們或由它們算計的社會領域。在台賬的全景描繪中，作為“畫圖者”的下級政府具有較強的意識去揣摩上級“觀圖者”的偏好與注意力，這個意識滲透到台賬留痕、台賬編撰、台賬行政甚至是最終的規劃實施過程中。

中觀行政：有效的科層控制手段

2012年，《黨政機關公文格式》國家標準出台後，台賬的使用逐步走向規範化和格式化。在此之前，台賬經歷了多個版本的格式要求和規範更改，台賬的制定也非常細碎和複雜。在實踐過程中，政府部門要求各級單位在行政實施與組織運行中要有精確的文本記錄與台賬留痕。在各級政府負責的領域，台賬成為不可或缺的考察工具和行動憑證。從台賬的呈現形式上看，台賬的具體內容、邊界範圍、時間期限、種類劃分等內容深刻地展示了當前的科層關注、行政邊界與運行模式。從技術應用來看，台賬可以視為官僚控制中最小限度的檢查，通過關注下級政府的台賬內容從而判斷政策執行的最終效果。

組織想要維持有效運作必須實施控制，台賬成為這個過程中的重要文本載體。書面報告作為上級官員控制下屬的手段，包含三項具體過程**：**一是制定詳細的書面流程，下級官員可以參照規則留痕而不必刻意向高層官員彙報或諮詢；二是規定信息傳遞符號，信息傳遞符號強化了科層的權威性，降低了信息在科層體制內傳遞的溝通成本；三是實施客觀的績效測量標準，客觀的績效測量標準與下級政府行為直接相關，當上級政府關注到下級績效不足或行動偏差時，通過行政施壓的方式實施有效的更正與糾偏。同時，對下級政府而言，通過程序化、標準化的流程完成權責範圍內的任務可以有效規避因突發情況或外部危機所形成的層級追責，台賬留痕不僅可以呈現當前治理現狀，更可以對過往的治理過程進行回應。

詳盡、細緻、清晰的台賬被上級政府青睞，然而台賬的清晰程度並不與組織績效直接掛鈎，進一步説，上級無法通過判斷台賬的清晰程度而對下級單位進行優劣評判。從純粹的控制角度來説，只有量化的指標數據可以從台賬文本中直接展現，但涉及自由度較大的非指標性工作時，上級很難從文字的敍述中直接評判績效。因此，自由度較大的部門可以通過豐富台賬的書寫方式展現其治理成果，這就使得台賬書寫的重要程度遠高於工作實績。而對於自由度較小的部門來説，台賬雖然在一定程度上可以保障量化標準的完成，但過度強調標準會僵化組織的反應機制，降低官員自主意識的投入，迫使組織績效呈現出最低效度的一致性，弱化組織的環境適應能力。

為了保證組織效率，避免偏差，上級設置了一系列預防“失控”的手段。基層事務繁雜，其指標設置具有模糊的特徵，很難對各個領域報告詳盡。上級政府的主要做法是選取關鍵部分進行檢查，包含被“鬧大”的事務、明顯偏離預期的事務、被上級“重點關照”的任務以及層層會議落實的任務。上級政府會隨機抽取各個年份的相關台賬，下級政府需要在隨機抽檢的過程中表現出較好的內容，即使最終只有10%的台賬報告被抽檢，下級政府也需要在100%的領域內做好。突發的視察、重複機構設置、迂迴機制以及獨立監察機構將在這個過程中發揮重要的作用。

**台賬在科層體制中的應用需要放在具體的層級環境下。**我國是“中央—省—市—縣（區）—鄉鎮（街道）”五級政府，在政府信息管理決策中，上級決策制定通常依賴於下級的台賬信息，而下級因其權責要求與動員機制也樂於將治理過程反映在台賬中。但即使是最真實的第一手信息獲取，在傳播的過程中也難以避免歪曲和變形。根據戈登·塔洛克的信息歪曲等級模式，處於基層的街道掌握着真實權力的核心，上級政府官員進行決策時需要依賴基層送來的台賬信息，經過篩選的內容將會呈現在縣（區）一級，然後由縣（區）對其進行整合編制，進而到市的層級。台賬在層層的編制與篩選過程中，不斷被更正與修改以期展現出令人滿意的內容，其最終呈現結果可能已與真實情況相去甚遠。這一過程具體如圖2所示。

**台賬的控制技術與我國的壓力型體制相互影響，並促進彼此在制度領域的僵化。**一方面，壓力型體制要求下級政府能夠對上級治理的要求作出過程性的回應，台賬是治理回應的形式之一。上級政府對台賬的內容、編寫方式以及呈現樣式作出了嚴格的規定，這顯示了對於“輸出端”的控制；下級政府因壓力型體制不斷對上級政府的治理意圖進行揣摩，從而編寫出符合上級要求的台賬內容，這顯示了對於“輸入端”的控制。兩端信息的嚴格控制機制使台賬變成了行政體制內部相互傳遞的“信息本”，這種“信息本”既無法有效反映社會的真實治理場景，也無法體現上級政府的控制能力，只能成為一種上下級政府依賴的“正式”溝通方式。因此，信息兩端的控制力度越強，台賬就越會趨向於一種行政體制內部“自娛自樂”的文本傳遞。

“輸出端”與“輸入端”的統一標誌着台賬實施的非人格化，不管是上級規定的台賬書寫格式、內容分類還是過程控制均代表着一種固定的科層語言格式，而其正式的實施過程，則需要依靠上級政治壓力與績效考核來推動。固定的語言格式代表了權力的縱向擴張，而高層的政治壓力推動則展示了科層體制的權威。這種權力的擴張不僅在體制層面生根發芽，更在文化領域造成一定的影響，甚至形成了特殊的科層文化，表現為科層官員遵循理性、程序、標準的底線思維，形成相似的人格面具，最終導致“多幹多錯、少幹少錯、不幹不錯”的價值意識盛行。科層體制難以真正發揮治理實效，各級組織形成了強大的路徑依賴。

社會的複雜性和不穩定性正在逐年上升，信息兩端的絕對控制無法有效獲取治理成效。當前眾多科層治理任務並非層級傳遞，而是採取更加靈活的領導小組或任務組織的方式。當台賬控制技術被視為唯一重要的治理工具時，這一過程易加深台賬技術與科層體制的同構。標準化、數字化台賬與規範化官員糾纏在一起，呈現出主體與客體非人格化的疊加效應。台賬邏輯、數理邏輯、控制體系的初衷在於提升確定性，準確把握客觀事實，台賬技術被體制吸納後，重塑制度和習慣，官員們生出濃厚的依賴性，喪失了某些真實的實踐和體驗，最終進入“體制依賴台賬，台賬固化體制”的循環。

微觀行動：行為的憑證與痕跡

“為了迎接檢查團花費了十多萬表格打印費”；“不在田間地頭忙工作，卻在加班加點填表格做台賬”；“上報的材料對字體、段落有要求，不規範要重新填寫，反覆改了很多遍也不合格”。上述現象並非個例，集中爆發在基層，基層作為行政管理體制的末梢，需要面對各級政府的項目審查與任務安排，表現為填不完的表格、開不完的會議，“千針一線”與層層加碼正在發生，基層需要花費大量精力面對上級的審查。在此過程中，行政官員行為異化，價值理性發生轉變、台賬內容懸浮於社會事實、重“痕”不重“績”的現象頻發。那麼，在基層，台賬是否完全失敗呢？這一問題的答案需要從實踐中尋找。筆者通過訪談發現，在多數基層人員看來，台賬仍然是非常重要的科層治理工具，但對其使用需要有度。

**在基層，台賬的重要程度與訪談對象的職位有關，展現為職位要求愈加專業、工作對象越非人格化、工作場景越單一，則台賬治理技術就越不可替代。**然而，這套邏輯在工作場景社會化、工作變動性較大的治理場域中效果不佳。越是複雜的治理場域，過度重視台賬治理，就越展現出技術治理對於行政任務實施的桎梏。與此同時，對台賬的態度與工作內容也存在一定的相關性，越是從事複雜治理工作的基層人員，越認為這種台賬治理對工作實績呈負向作用。由此可見，台賬是否可以作為有效的行為憑證，必須一分為二地看待，對於台賬使用有效性的探討也必須建立在特定的治理場景與特定的職責要求上。

實施治理前，台賬治理技術的場景判斷非常重要。當某項工作任務專業化分工較強、工作場景固定、工作對象非人格化時，台賬治理手段將成為必不可少的行為憑證和痕跡，具有不可替代的權責查驗與風險控制的優勢。然而，當基層政府的工作內容更多是與人接觸，處理各類與社會發展密切相關的公共事務時，上述過程難以通過標準直接評判與定性，剛性流程標準難以還原上述治理過程。以基層台賬填表流程為例，不僅需要各級單位簽字蓋章，通過各級的檢查，同時還引入大數據電子系統，通過電子數據的對比與核查來判斷基層政策實施的情況，只有通過了上述兩層內容的核驗，取得上級肯定的反饋，才算台賬通過，得以存檔，見圖3所示。

台賬的錄入邏輯具有完備的組織過程，因而被上級政府當作具有較高判斷價值的工具，對台賬的檢查也是對下級政府工作內容的檢查。然而，即使是建立如此完備的台賬錄入系統，也難以避免信息流通中的傳遞偏差與內容失真。威廉·瓊斯將官僚組織中不同部門的信息溝通分為三類：正式信息溝通、半正式信息溝通、個人信息溝通，在這個過程中，非正式的方式被大家所偏愛，因為他們可以隨時被撤銷、改變、調整、擴大或取消，而無需提供任何官方記錄。事實上，任何一項行為的發生，都需要付出一定的成本，台賬的錄入更是如此，它需要與曾經的事實依據相吻合，同時保留事務隨時間變化而發展的痕跡。然而，社會事實並不會像台賬描繪的如此精巧，更不會在預設的環境內發展，因而在這一過程中“變通”成為上下級之間默許的行為方式。

由此可見，台賬雖然一定程度上代表了基層行為的憑證，但是錄入過程中不可避免地經歷了台賬的“變通”。“變通”並非任意進行的，它受到組織運行、價值要求以及上級政府偏好的影響，呈現出多重邏輯的治理思路，具體來説，有以下幾個方面：

**第一，技術理性佔據的行為邏輯。**台賬的錄入過程衍生出基層執行的技術邏輯。從工具理性的角度而言，任何問題都是技術性的。在組織台賬管理的環節中，工具理性就是基層組織成員在充分認識和把握組織運行規律的基礎上，通過程序性、實效性、操作性的規則體系和技術手段來構建組織運行架構，實現組織目標。台賬技術治理是這一過程的典型，制度設計及其安排必須服從效率第一的目標，排除了價值因素的干擾，不再專注於事務本身，而更關注採用何種手段有效實現上級任務。技術治理成為當前中國政策實踐和社會領域改革的主要邏輯，它通過將社會事實簡化，以設計好的制度或數字語言呈現出來，契合了組織對於整體治理有效把控的需求，長此以往，這種數字表達形式將會侵入人們的生活，滲入人們的價值意識與社會公共精神。

**第二，體制壓力下的免責邏輯。**從縱向的組織關係看，壓力型體制及其高壓的問責機制形成了基層任務實施的免責邏輯。目標管理責任制需要通過台賬治理的方式予以實現，而台賬留痕與文本存檔也為考核和問責提供了詳細和量化的指標。壓力型體制通過政治動員發揮了組織優勢，上級政府通過層層壓力傳遞的方式使政策有效落實。但是，當過高的壓力設置超過了基層政府實際能力時，台賬治理的成效就難以保障。由於台賬代表了行動的過程，而書寫台賬則展現了基層的政策反饋，由此，當高壓政策要求無法匹配現實治理能力時，將在一定程度上造成台賬文本中的事實裁剪。

**第三，複雜情境下的表演思維。**肯特·韋弗將政府官員的動機劃分為邀功（credit claiming）、善政（good policy）和避責（blame avoidance）。以上行為動機在具體的場景中會有不同程度的展現，台賬是這一過程的重要舞台。隨着黨政問責強度的提高，屬地項目成績與基層官員績效緊密相關。一方面，官員們有極大的熱情創造台賬，表現在各類試點、創文創衞等項目活動中，這些活動需要大量的紙質台賬作為支撐，呈現為“一個上級單位一套文件，一個上級單位一份方案”。另一方面，官員們又不得不花費大量的精力應付台賬檢查，社會事務的複雜性和不確定性不斷增加，在責任無限擴張的治理情景下，官員們通過追求文本完備，實現程序安全。上述兩種治理情景都需要增加台賬展現治理成效，久而久之，台賬不再成為一種純粹的工作記錄，而成為一項同上級交流的工作平台，並緩慢衍生出台賬編纂者的“表演”思維。

當前技術治理的“洞穴之喻”

**台賬治理技術是中國科層治理場景中不可忽視的重要內容，其背後的治理邏輯展現了當前技術治理的困頓。**從宏觀角度而言，台賬具有鮮明的國家描繪與構圖的意識，試圖將社會事實用書面化、文本化、數字化的方式表達出來，是政府行動的構圖藍本和方案實施的重要指南，但是受到技術水平的限制，往往展現的是非全面的治理環節。從中觀角度而言，台賬是科層運作的控制手段，是上級政府實施檢查、監察、控制與評價的技術方式，各級單位依賴台賬彙編的內容作出決策，制定組織行動方案。從微觀角度來説，台賬是下級政府總結、留痕、展示成果與政績的重要載體，但是無法避免下級台賬編纂者的“表演”慾望。上述宏觀、中觀以及微觀的治理邏輯，對應着柏拉圖的“洞穴之喻”：

蘇格拉底：“讓我們想象一個洞穴式的地下室，它有一長長通道通向外面，可讓和洞穴一樣寬的一路亮光照進來。有一些人從小就住在這洞穴裏，頭頸和腿腳都綁着，不能走動也不能轉頭，只能向前看着洞穴後壁。讓我們再想象在他們背後遠處高些的地方有東西燃燒着發出火光……沿着路邊已築有一帶矮牆。矮牆的作用像傀儡戲演員在自己和觀眾之間設的一道屏障,他們把木偶舉到屏障上頭去表演。”

……

格勞孔：“你説的是一個奇特的比喻和一些奇特的囚徒。”

蘇格拉底：“不,他們是一些和我們一樣的人。你且説説看, 你認為這些囚徒除了火光投射到他們對面洞壁上的陰影而外,他們還能看到自己的或同伴們的什麼呢?”

在政治學的範疇中，柏拉圖的“洞穴之喻”被解釋為絕對理想與相對理想之間的距離，從這個層面來説，國家想要窮盡一切手段還原現實是很難的，想要展示“洞外”的場景只能通過“光影”的方式進行呈現。雖然這種遺憾被視為一種既定的事實，但由柏拉圖的“洞穴之喻”所產生的隱喻卻可以影響我們對當前技術治理的反思。在部分研究者眼中，那些被綁在牆上的人缺少了追尋真理和尋找責任的勇氣，這場哲學之喻的另一個涵義就是那些長期坐在牆前的觀圖者忘記了他們可以走出山洞觀察這個真實的世界。束縛他們的不是綁在身上的鎖鏈，而是長期依賴的體制溝通渠道，這種依賴讓觀圖者失去判斷力，失去直面真實治理世界的勇氣。此外，矮牆另一旁的傀儡演員像是忙於台賬“表演”的部分基層政府，他們搖曳燈光，向觀圖者不斷證明他們所展現內容的“真實性”。

**柏拉圖的“洞穴之喻”不可能直接指向台賬治理，卻在一定程度上展現了當前技術治理的困境。**台賬作為政府傳統作業與行政留痕的憑證，其治理邏輯可以折射出政府技術治理的現狀。從宏觀角度來看，台賬事實的完備程度直接決定政策內容是否貼近現實、是否行之有效。認知的非全面與判斷的片面性將會造成政策偏離現實，導致治理失效。從中觀角度來説，台賬是重要的科層控制手段，各級政府在長期的使用中認可了這種文本留痕的方式並依賴其進行治理與決策判斷。長此以往，這種滲透於組織的行為將會影響人的績效表現，官員們呈現一種非人格、工具化、流程性的治理傾向，這一過程會導致組織運行內耗、公共服務功能異化。從微觀來看，基層政府是台賬的編寫者，其編寫內容與關注重點決定了社會現實多大程度被描繪、又描繪成何樣，受到晉升激勵和問責機制的影響，下級政府在台賬編寫時不斷出現“表演”的衝動。上述過程深刻影響着國家治理的效能，技術治理必須警惕“洞穴之喻”的陷阱。