獨家專訪蘭小歡: 轉型過程中, 不能讓舊模式一下崩塌掉 | 文化縱橫_風聞

✪ 蘭小歡 | 復旦大學經濟學院

✪ 文化縱橫編輯部（訪）

【導讀】隨着2021年我國GDP增速由上半年率先復工優勢和刺激政策帶來的高速轉為下半年的低速，我國經濟似已走出疫情週期，迴歸疫情前的“新常態”。近年來中國經濟增速的趨緩，實際上源於支撐上一階段中國經濟飛速增長的種種內外條件發生了新的變化。面對新形勢，中國經濟如何找到破局之道？《文化縱橫》就此採訪了復旦大學經濟學院蘭小歡教授。

蘭小歡指出，雖然以土地財政、土地金融、招商引資為特徵的原有發展模式越來越不可持續，但對實操者而言，轉型並不是一蹴而就的過程，他們只能在既有框架下慢慢調整和摸索。並且，在轉型過程中，還要控制好不能讓舊模式一下崩塌掉，改革不宜過於激進，否則會有債務爆雷風險。原有發展模式越來越接近“天花板”，讓一些地方政府財政遇到困難。對此，蘭小歡建議，地方政府應考慮如何盤活自己手裏的其他資產，如國企。近幾年，國企改革加速，總的方向和目標是提高國企效率，剝離不良資產，讓國企資產成為可流動的、標準化的資本。與此相關，近年來，我國也在土地、勞動力、數據等生產要素方面推進相似的市場化改革，具體表現為建設用地指標跨省交易、户籍制度和社會保障改革以及打破互聯網平台相互隔絕的封閉態勢。這些舉措都旨在促進生產要素均能自由流動，以釋放更強勁的經濟活力。

面對保護主義在歐美的興起和中美貿易衝突帶來的外部挑戰，蘭小歡則指出，全球市場最終只有一個，誰先關門誰倒黴；中國開放的姿態是一貫的；今後中國應更重視擁有五六十億人口規模的發展中國家這個潛在的巨大市場。

本文為文化縱橫新媒體“政策觀察”特稿，僅代表作者觀點，供諸君思考。

《文化縱橫》：您去年出版的《置身事內》一書，對過去幾十年裏中國政府（尤其是地方政府）在經濟發展中發揮的作用以及由此帶來的影響，有非常精彩和完整的分析，可以説講了一個與主流經濟學非常不一樣的故事。為什麼這本書的整個框架和主流經濟學的框架如此不一樣？

蘭小歡：這是很自然的。你在中國多走走，就會知道它跟美國不一樣。無論是研究經濟、政治、社會，只要不拘泥於書本，只要有一點點常識，就會知道中國永遠都成不了美國，基因就不是一個物種。你是老鷹，我是老虎，各有優缺點，但是我永遠成不了你，各自有完全不同的方式。

形成這個框架也比較早了。2017和2018年我在中國各地跑了兩年，為地方政府招商引資做諮詢。我們做的事就是把一些大企業引到湖北去，但是是以股權投資的方式，我們不直接投，我們投給其他投資人。因為投資資金量非常大，所以見到過很多頂尖的投資人、企業家和大項目。也跟地方政府、各個部門打過很深的交道。這兩年對我的三觀的改變是非常徹底的。因為原來作為學者調研，可能各個部門只是應付你，簡單介紹一下情況，當然你在書齋裏也不知道這些情況，也能學到很多；但如果你做甲方，是完全不一樣的，你要對它們做盡職調查，與各個部門的人都談得非常深入，而且是真金白銀的信息，最後你就會知道原來事情是這麼做的。

基本上這本書的世界觀，應該就是在這兩年形成的。它的內容還是很學術的，但它的世界觀已經不是西方經濟學的世界觀了。後來在復旦大學設計這門課，因為面對相對高年級的同學，我就想説説外面的世界是什麼樣的。講了兩年以後，疫情就來了，就把這本書寫出來了。

這本書最重要的就是換了個角度看世界。你會發現，做事的方式不止一種。中國政府深度參與經濟。雖然中國的政府非常支持企業，有一些企業化的表現，但它本質上並不是企業，它就是深度參與。這也是一種可行的方式——因為看結果經濟增長還不錯。要是去全世界走走，你會發現這是個經濟奇蹟。

《文化縱橫》：在您觀察到的地方政府行為裏，您認為最有風險的是什麼問題？

蘭小歡：這裏的風險有兩種，一種是這個地方的風險，另一種是執政官員的風險。執政官員按規矩做事，不會有什麼風險。當然這裏有一個能不能做成的問題：做成有獎勵；做不成的話，在體制內如果不出事或者沒貪腐，也不會有什麼事，頂多升不上去。地方的風險很多時候也不是執政官員的事，有些地區就是沒有條件發展。而廣東這樣的沿海地區，發展條件和稟賦比較好，只要規規矩矩就能辦成事。其實，發展的方法沒有那麼神奇，近些年媒體上熱議的合肥也就做了那些事兒。地方官員之間經常有互相交流學習的機會，尤其同一個省的官員，在省裏開會經常會碰到。招商引資的政策和做法幾乎已經標準化了，所有地方都懂。關鍵是有的地方條件很差，發展不起來，這跟執政官員是不是明白推動發展的方法關係不大。

《文化縱橫》 ：那些比較難發展的地方應該怎麼辦呢？

蘭小歡：這不是一個0和1的問題。難發展的地方也不會崩潰，它只是支撐不了那麼大的經濟規模。我支撐不了100萬人，還支撐不了20萬人麼？東三省人口一直在流出，最近10年流出了1100萬，但人均GDP反而在增長，因為分母降得更快，剩下的人平均生活不一定變差。本地人在小地方的生活是比較舒適的。因為國家一直在建設這些地區，基本的基礎設施該有的都有，80%的中央轉移支付都用到了中西部和東北。當然東部人也別覺得吃虧，西部也一直在向東部地區輸送人和自然資源。

《文化縱橫》：《置身事內》講的其實是過去幾十年中國政府參與和推動經濟發展比較成功的一些方面，比如土地金融、土地財政，還有地方政府圍繞招商引資的競爭。但是最近這些年，隨着國內外條件的變化，包括我們也看到中國的經濟增速在放緩，很多人覺得過去這種以出口、城市化、基礎設施投資拉動經濟增長的方式，可能已經到天花板了，因此中國經濟需要轉型升級。越來越多的人正在形成一個共識，未來應該以內需和創新來推動中國經濟繼續增長。這可能就意味着，以前地方政府參與經濟發展的這些方式，也要發生轉型。那麼，未來不同層級的政府應該怎麼去調整自己在經濟發展中的角色，以及調整過程中會遇到一些什麼樣的難點，有哪些需要注意的問題？

蘭小歡：轉型這個詞實際上是事後看的結果，但現實中世界是連續不斷的過程。現實中，做實操的人肯定喜歡永遠做以前會做的事兒，但現在越來越難了。比如土地財政、各種城投公司這種打法，以前非常順，基礎框架也有，業務模式都在，現在突然發現這個模式不好做了。但具體實操的人也不會突然轉變，他們只能在既有的框架下摸索。這就是我們所謂的轉型過程。可能過了10年、20年，人們發現在2015、2016年前後，中國經濟有一次轉型；但今天，它依然在延續過往的慣性，但所有人都很明確地知道很難往前走了。這也不光是地方政府的事，而是這套打法依託的房地產行業也不可能再繼續了，所以大家現在都在摸索。

抽象地講，擴大內需、技術進步，都不是説轉就能轉過來的。擴大內需，説到底，其實就是老百姓收入低，怎麼讓老百姓更有錢的問題。這件事可不是出個政策就能實現的，涉及整個經濟結構、分配方式等等的變化。政府更關心的可能不是怎麼讓一年掙十幾萬的羣體收入增長到二十幾萬的問題，而是怎麼讓一年掙兩三萬的人——也就是低收入羣體——收入增長到五六萬的問題。可能收入最低的50%的人是一個政策思路，中間40%的中產是另一種思路，前10%的人又是一種思路。

對大多數人來説，還是個收入增長的問題。可能還涉及西北、東北小地方的人們收入怎麼增長？沒有增長來源，無論在那做什麼收入都不會增長，人們只能到北京、上海這些大地方來找找機會，或者到省會城市去找找機會，這才可能實現收入增長。但這種流動涉及各種各樣的政策，起碼户籍制度要改革，五險一金等各種社會保障都得有；而且家鄉不能太差，不能讓家鄉垮塌掉，否則留在老家的老父親、老母親怎麼辦？現在的政策就是兩手抓：一方面，推動各種各樣的户籍改革，從2020年開始，很多省會城市的户籍就是零門檻，以前還有學歷限制、積分落户，現在都沒有了，比如説南昌和濟南這些城市幾乎都是零門檻，除了一些超大城市還有限制；另一方面建設落後地區，鄉村振興，讓走不了的人生活好一點，讓想走的人能夠安心地走得更遠。這些事最後能做成個什麼效果，暫時還不知道。但我覺得努力的方向是對的。

在轉型過程中，要控制好不能讓舊模式一下崩塌掉，不能有激進的改革，否則會有債務爆雷的風險。在轉型過程中，有些地方政府的財政遇到了困難，怎麼辦？當然中央有相應的支持，但地方政府也要盤活自己手裏的一些資產。比如，以前的土地財政、土地金融現在不好做了，但地方政府的資產，除了土地，還有國企，國企混改這兩年還是推得很快的。過去，土地用得最順手，因為沒什麼技術含量，土地是非常好的抵押資產，只要把土地平整出來，就能拿去抵押貸款。國企用起來就難一點，涉及具體的經營問題，有各種各樣複雜的操作。所以，過去很多年國企改革實質性的推進相對緩慢。但最近幾年推進快一些了。總的方向是，國企效率要提高，一些不良資產要剝離；以前沉澱的資產，現在都要資本化、標準化，要可以流動。

這些年做了很多嘗試，比如在國資委和國企之間架設另外的平台，國有資本投資平台和國有資本運營平台這兩類平台。以前國資委直接管國企，現在國資委管這兩類平台，這些平台再用現代的方式、董事會的方式去管理國企。但這些嘗試能不能做好，或者做到什麼效果，肯定各地會非常不一樣。還有各種各樣省內國有企業之間的合併重組。最近這兩三年，很多地方都對城投平台進行了兼併和重組。以前為了多借錢，一個地方同時有好些個城投平台：投資基礎設施、投資交通的叫交投，投資園區和蓋房子的叫建投，投資文化旅遊的叫文旅投。現在這些都往一起合併，弄個大平台，好的帶動差的，這樣資產規模大了以後，能撬動更大規模的資金。總之，都在慢慢摸索，各地做法不一樣，央企有央企的做法，地方國企有地方國企的做法。

現在研究國企的人都在講，國資委是不是在自我革命？以前是國企上面都有個集團，國資委管集團，國企集團管子公司。現在國企改革的目標是，這些集團類的實體都要改制成資本運作平台（國有資本投資平台和國有資本運營平台），然後國資委考核這些平台，而不直接管理和考核國企本身。但什麼時候推，能不能有效果，都還有待觀察。企業經營非常複雜，我覺得不是一兩年就能看到效果的。這些年已經有一些案例，但是整體的推進恐怕還需要一個很漫長的過程，因為這最終涉及公有資本在這個國家中以什麼樣的形式存在的根本性問題。這是個很大的問題，上面講到的這些國企改革嘗試表明，國家已經開始思考這一問題了，但實踐中只能走一步看一步。

《文化縱橫》：請您再具體談談公有資本在我國應該以怎樣的形式存在這個問題。

蘭小歡：對於公有資本，其實沒必要算它在整個國民經濟中佔多少比例。當然，我們也可以計算公有資本在所有企業裏佔多少比例。但這樣算嚴重低估了公有資本。抽象掉具體的表現形式之後，經濟學上總共有四種生產要素：土地、勞動力（人）、資本、數據。從我國的情況來看，礦山、土地都是公有的；資本市場和金融系統的半壁江山都是財政部控制的，我國財政跟金融是很難分開的，這跟歐美完全不一樣；人當然不是公有的，但能使人成為生產要素的四大條件——住房、教育、醫療、養老——都和國有密切相關，教育、醫療、養老主要由事業單位提供，這不用説了，住房方面土地也是國有的。也就是説，深入的經濟分析不能只看資本量，而是要看每個生產要素背後的屬性和運作方式。

數據是未來最重要的生產資源，中國可能成為數據界的沙特阿拉伯，因為在未來的技術中，數據是基礎的投入。各大平台以數據為完全私產，不溝通、不連通的狀態，早晚也會結束，我們的數據最後一定會打通，因為數據只有打通了才有真正的規模和網絡效應。我們已經看到這兩年對互聯網平台的監管非常強，其中相當部分與數據安全和壟斷有關。

怎麼看我們這套中國特色社會主義經濟體制，部分取決於世界未來會怎麼變。現在明確無誤的是，過去40年流行的資本主義市場經濟和自由市場這套意識形態，已經失去了過往的吸引力。美國自己也有很多反思。但是未來的形態會是什麼樣，這完全取決於未來的生產力能發展到什麼情況。這輪生產力的提高和技術進步，會把很多人都徹底替代掉，最終的經濟難題可能是個分配問題：很多很多人不會有工作，靠政府發全民基本收入養着。這樣的未來可能會來得比我們想象的要早。像全民基本收入這種概念，上世紀80年代剛提出來的時候，大家都覺得這怎麼可能？但這兩年很多國家都已經非常嚴肅地對待這個問題了。

此外，要發全民基本收入，得有方式，數字貨幣就是可行的方式，因為它不通過任何的中介機構，你不需要在銀行有賬户，你不需要繳社保，每人一個數字人民幣賬號，央行可以直接給你打錢。實際上所有大國裏，在數字貨幣這方面我們是做的最早的。

《文化縱橫》：剛才講到數據是最近這些年新出現的一個生產要素。確實，過去十幾年互聯網的發展，中國政府參與得並不多。未來，如果政府要去掌控這個要素的話，從經濟層面來講，應該怎麼平衡它的監管目標與企業活力和經濟效益的關係？

蘭小歡：我們已經不能用以往的思路來思考對數據的監管了。把所有數據連起來後，企業的形態、監管的目標、效率等，在新的技術之下可能完全會不一樣了。我不清楚未來會是什麼樣，但我知道肯定不會是過去那個樣子。可能最後的形態是對機器人、AI、算法徵税，然後去養活剩下的已經被替代了的人；或者另一種方式，機器人和數據國有。二者的道理是一樣的，都是為了實現再分配。在這種生產率大爆發的前提下，最重要的問題已經不是激勵機制了，以前所有的社會保障和福利制度設計，核心都是激勵機制，為了防止出現懶人，因為社會養不起大量懶人。以後公共政策的基本哲學將是再分配，沒有什麼懶人的概念了，生產過程就是不需要你。這是個非常深遠的轉變。在這個技術轉變和社會轉型的過程中，哪個體制能維持住不崩潰，就是很大的優勢。哪些國家能管控好數據和算法，能管控好失業應對，能有再分配的觀念基礎、制度基礎、技術基礎，這輪社會轉變就會相對穩定一點。西方有些學者據此認為中國在21世紀的技術大變革中可能有制度優勢，有一定道理。

《文化縱橫》：這其實是一個相對長期的圖景。短期來看，從2020年底以來，我國不斷在加強對互聯網企業的監管。一開始的時候，很多人覺得這樣是對的，因為大家都受夠了這些互聯網平台的擴張，以及對人的生活的全面滲透和影響；但是越往後，經濟學界、包括政治學界也會有一些聲音出來説，如果監管或者限制的程度過深的話，會不會影響中國互聯網企業在國際上的競爭力？

蘭小歡：對這些科技類和互聯網企業的監管，我想可能超出了學界目前的認知框架。有些人還是把互聯網企業當成一個普通企業來對待，然後思考一些經營和激勵上的問題。這可能不是根本的。從數據的角度來説，如果中國要成為數據界的沙特阿拉伯，可能要更多地去思考數據的公共屬性和資源屬性。對這些企業的監管模式怎麼去搭建，是一個摸索的過程，也是政府和企業之間不斷互動的過程。可能一開始會從嚴從緊，慢慢有一些負面效果，再往中間走，企業和政府雙方都在調整。只能説過去十年那種所謂“野蠻生長”的狀態肯定不會繼續了。最近發改委出了一個《關於對“數據基礎制度觀點”徵集意見的公告》，裏面列舉了關於數據基礎制度的大量觀點，大家可以去看看，非常有意思。

《文化縱橫》：根據中央最近這些年出台的報告和文件，數據之外，未來對其他三項生產要素會做什麼調整和改革呢？

蘭小歡：先説土地。土地本來就在政府手裏，對政府來説，未來要做的是盤活，也就是更有效率地運用土地。這方面，近些年有一個嘗試是建設用地指標跨省交易。西北地區人都流動出來了，要那麼多用地指標幹什麼？而上海雖然還有土地，但沒有建設用地指標，所以就有了建設用地指標跨省交易。比如上海好像就從雲南買過3萬畝建設用地指標，有了這些指標，上海就可以再開發3萬畝建設用地，相對應地，雲南就要開出3萬畝耕地來。目前的交易方式是，買方地方政府向國務院申請指標，買方先把錢劃給國庫，再由國庫劃給賣方地方政府，主要是用於當地扶貧和保持農田。目前不是隨便什麼地方都能做賣方的，現在的規定就是“三區三州”：西藏自治區，青海、四川、甘肅、雲南四省的藏區、南疆四地州，以及四川涼山、雲南怒江、甘肅臨夏。

這四個要素的改革思路，像土地和户籍都是為了讓土地和勞動力在全國流動起來，也就是所謂的要素的市場化。當然這些生產要素的所有權沒有變，但是希望以更市場化的方式流動起來。不流動叫什麼市場化？人當然得流動起來才有市價；我們的資本也有很多是沉澱的、流動不起來的，但國有資產一旦變成資本，就成了標準化的東西，也就可以流動了。數據也是一樣的，以前各個互聯網平台的數據是不聯通的，現在也要求平台開放外鏈。

總之，一方面國家強調自身的主導權，另一方面要推動市場化。中國以往就是這麼改革的。具體的產品最先市場化，雙軌制往前推；產品市場競爭比較激烈了，定價比較市場化了，再推動要素市場和產權改革；產品競爭可以提高效率，既有國際市場競爭還有國內各個地方之間互相競爭。產品市場一放開價格和競爭就發現，國企的產品質量和價格都不如民營企業或外資企業，出口更是出不去；要想變得有效率，國企的所有權也應該改革，這才有了公司制、股份制改革。這是中國漸近性改革的經驗。而蘇聯的改革是產品市場還沒弄，一開始就先搞產權改革，結果是經濟崩潰和寡頭掠奪。後來中國也做了很多產權改革，尤其是搞所有權和使用權分離，在很多領域，比如土地，堅持國家所有權，但推動使用權的市場化和流動性。

《文化縱橫》：除了上面説的數據要素市場、國企之外，在國內改革方面，您近期還在關注哪些問題？

蘭小歡：還有金融市場的各種變化，財政改革，以及教育、醫療、養老、住房這些公共服務領域的改革。十四五期間有一個試驗是推廣長租公寓，新增房地產投資很大一部分都會投向租賃住房，這套模式能不能走得通？這一模式需要各種各樣的金融工具的配合，比如REITs這樣的從租金裏萃取長期收益的金融工具。因為按房地產行業現在的高槓杆率和融資成本，讓開發商蓋一個房子，自己長期持有然後租出去，賬算不過來。雖然長租公寓的開發成本目前可能比較低，在集體建設用地上就可以蓋長租公寓，銀行融資也不算在開發商品房的信貸限額裏面。住房領域的改革最大的挑戰就是在推動改革的同時，房價不能崩盤。因為有房的人太多了，中產階層主要的財富綁架在房產上，所以房價不能大跌。

從2018年提出“房住不炒”後，國家就開始找政策工具。房屋未來可能只是提供住房服務的一個載體，所以才會有長租公寓這樣的嘗試。因為房地產一直作為財產主要來源是非常壞的一件事，會造成代際的割裂，如果房價一直漲，有房的人開心，但年輕人越來越買不起房，沒房的人就躺平了。但沒房的年輕人才是國家的未來，他們又有知識，又是未來的中產階層，政府必須考慮他們的長遠利益。當然，中國因為家庭關係特別緊密，所以中國人的家庭資產負債表是打通的，可能不像美國那樣三代人三張資產負債表。中國家庭內部、代際之間有大量的資金往來，這也是分析中國的社會保障、經濟平等、代際平等問題時，需要注意的一點。

回過頭來説，對於國內最近正在推進的這些改革，我談不上有什麼建議，我只是好奇，好奇國家是什麼想法，會怎麼做，實踐效果會怎麼樣。我也不預測，我也不着急，我慢慢等着看結果，從這些觀察中學習。

《文化縱橫》：在財税體制方面，您覺得未來還會有像分税制這樣大的改革嗎？

蘭小歡：現在沒有大的地方主體税種，將來一定要有地方主體税種，地方才能落實在教育、醫療、養老上的支出。這些一定要補齊的公共服務短板，都是要花錢的。土地賣不起錢來了，總得給地方一個長遠的收入來源。而且，真正的地方税種應該是因地制宜的，一個地方一個做法。以房地產税為例，有的地方可能是所有住房都徵税，但税率比較低；有的地方可能變成第一套房不徵税，第二、三套房税率比較高；還有可能是累進税，第一套房税很低，第二套房税很高。

《文化縱橫》：過去幾十年中國經濟崛起，除了政府的參與，還有一個原因應該是中國加入了WTO和國際市場。但是現在出現了歐美保護主義興起、中美貿易摩擦這些新趨勢，過去中國經濟騰飛的外部條件也變了，這會對中國政府參與經濟的方式帶來什麼樣的挑戰？

蘭小歡：第一點，誰先關門誰先倒黴，美國關門美國倒黴。市場的規模效益是比技術還要大的，所以最後全球市場肯定只有一個，不會有兩個，誰想割裂市場誰先死。蘇聯實際上就是死在封閉中。技術遏制是不可能成功的，市場遏制是可能成功的。技術遏制如果能成功的話，現在可能還是大英帝國的時代，就沒有德國、美國、日本什麼事兒了。技術趕超只是一個時間長短的問題，後發者一定會趕上來的，因為科學知識是封鎖不了的，後發者只是不知道技術和工藝上怎麼做。芯片設計的邏輯是非常清楚的，從業人員都知道，只是現實中做不好，因為做的時間不夠久，學費沒交夠。

如果西方想把自己的市場割裂起來，也是很困難的一件事，這跟蘇聯是完全不一樣的。蘇聯能把自己跟國際市場割裂開來，因為它是極端的政治意識形態驅動的國家，仇恨資本家，所以才能禁止資本家逐利這件事。這對於資本主義國家來説是不可能的，因為資本主義國家的政治是要為資本家服務的。資本的根不在技術，而在市場。如果想分割俄羅斯的市場，能辦到，因為俄羅斯經濟規模比較小；如果想分割中國的市場，中國市場規模這麼大，在美國有多大的可行性？

第二點，中國開放的姿態是一貫的，雖然有摩擦，但是這三年信號是非常明確的：開放的大門會越開越大，不會關上。

第三點，這個世界有80億人，不要只盯着比我們生活好的歐洲、北美、日本、韓國這10億人，除此之外還有五六十億人的生活水平還不如我們，他們沒有需求嗎？這都是未來經濟的增長點。誰自絕於這個全球大市場，衰落的肯定就是誰。

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