美國製裁觀察｜美國為何豁免對俄羅斯寡頭的部分制裁？_風聞

△財政部擔心縮減烏斯馬諾夫的業務可能會損害全球貿易。圖片攝於2017年。圖片來源：SERGEI KARPUKHIN/REUTERS

走出去智庫觀察

據美國《華爾街日報》近日報道，美國財政部免除了對俄羅斯富豪阿利舍爾·烏斯馬諾夫的制裁。歐盟方面稱他為俄羅斯總統普京“最喜歡的寡頭”之一，其資產淨值估價約為196億美元。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國官員擔****心，封鎖數百家據信與烏斯馬諾夫有關的企業，可能會對全球經濟和供應鏈造成嚴重破壞。為了減輕影響，美國將制裁重點放在與烏斯馬諾夫有關的個人資產上，比如他的超級遊艇和私人飛機，而不是他名下的商業實體。此舉顯示美國的制裁是有限度的，以避免對美國經濟產生過大影響。

美國為何豁免相關制裁？今天，走出去智庫(CGGT)刊發道瓊斯風險合規的分析文章，供關注美國製裁的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美國在制裁俄羅斯億萬富翁時面臨着複雜的考量。扣留遊艇和私人飛機會剝奪這些富翁享受奢侈生活，炒出熱點頭條。凍結他們的業務或將引發市場動盪，與受制裁人士原本並無關聯的寡頭公司的投資者可能會因此受損，並導致成千上萬的工人失業。

2、烏斯馬諾夫是Facebook的一個早期主要投資者，他還投資了Twitter、Spotify Technology SA、Airbnb、優步和阿里巴巴，以及其他一些科技企業。

**3、**美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）的一些官員主張，烏斯馬諾夫的幾乎所有企業都應被免於制裁。這些人認為，烏斯馬諾夫的投資可能使他有能力在美國法院提起麻煩複雜的訴訟。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2022年3月3日，美國財政部宣佈對俄羅斯寡頭阿利舍爾·烏斯馬諾夫(Alisher Usmanov)實施制裁。

當天一艘貨輪抵達阿拉巴馬州莫比爾，船上裝載着5.3萬噸生鐵，準備運往密西西比州的一家鍊鋼廠。航運記錄顯示，這批生鐵製造商的母公司為烏斯馬諾夫貢獻了大部分財富。而另一家子公司則擁有負責交付這批生鐵的航運公司。

這一切都是合法的。

俄烏戰爭引發美國對俄羅斯的制裁，但拜登政府設置了一些例外情況。現任和前任的美國財政部官員表示，他們擔心，像烏斯馬諾夫這樣的寡頭在全球經濟中利益交織盤根錯節，限制這些寡頭的業務可能會招致範圍更廣泛的經濟衝擊和官司上身。

美國財政部長耶倫(Janet Yellen)在宣佈對烏斯馬諾夫等俄羅斯寡頭進行懲罰時稱，這些措施將“使俄羅斯總統普京(Vladimir Putin)最親密的心腹及其家人付出巨大代價，並凍結他們的資產”。

與此同時，美國財政部設置的例外情況，確保了這些被制裁人士蒙受的損失比拜登言論所暗示的力度更加温和；美國稱這些人士已經屬於全球最富有的人羣，其發家致富的部分原因是擁護普京政權。

由此可見，美國在制裁俄羅斯億萬富翁時面臨着複雜的考量。扣留遊艇和私人飛機會剝奪這些富翁享受奢侈生活，炒出熱點頭條。凍結他們的業務或將引發市場動盪，與受制裁人士原本並無關聯的寡頭公司的投資者可能會因此受損，並導致成千上萬的工人失業。

因此，根據美國財政部官員的説法以及《華爾街日報》(The Wall Street Journal)見到的美國國家安全委員會(National Security Council)內部電子郵件，儘管制裁可阻礙俄羅斯經濟發展，但美國政府擔心制裁會擾亂全球貿易，因而弱化或避免對俄羅斯關鍵實體和個人實施金融制裁。

一位知情人士説，負責監督制裁的官員、美國財政部副部長Wally Adeyemo本週前往倫敦，會見了對制裁表達了關切的投資者。據這位知情人士稱，投資者説如果沒有廣泛豁免，他們可能會從與受制裁個人有關的任何公司撤出資金，即使美國不強制要求這麼做。

“制裁豁免”

現任美國財政部官員表示，OFAC對制裁烏斯馬諾夫持保留態度，擔心遏制他的商業帝國可能會給全球貿易帶來意外影響。在3月1日主題為“烏斯馬諾夫減罰”的電子郵件中，財政部官員向公眾傳遞的“訊息是，我們在繼續調查他的實體……或類似這樣的措辭，”她在《華爾街日報》見到的一封電子郵件中寫道。

美國財政部一名發言人説：“對俄羅斯寡頭實施的金融制裁，將立刻使他們無法取用自己的財富，無法收款付款，無法旅行，也無法從自己的公司獲取收入。美國將繼續凍結和沒收這些寡頭及其代理人的資產，因為他們支持俄羅斯入侵烏克蘭。”

**美國財政部官員表示，該部門時間緊任務重，無法詳細分析制裁烏斯馬諾夫將如何影響全球貿易。**一位知情人士表示：“通常來看，我們瞄準寡頭人物時，我們會花時間瞭解他們的持股情況，並提出詳細的減罰計劃。”該人士表示，這一次財政部決定先“立即瞄準個人”，之後再定奪是否瞄準公司，直到對他們與全球貿易的關係有一個更好的瞭解。

據一位知情人士透露以及《華爾街日報》查看到的公司記錄，烏斯馬諾夫與全球數百家公司有關聯。《福布斯》目前估計烏斯馬諾夫的淨資產為125億美元。烏斯馬諾夫的主要公開資產是俄羅斯金屬、採礦和電信企業集團OOO USM Holding Co.，他的持股比例為49%。

**這些制裁並不適用於那些被制裁對象持股少於50%的實體（OFAC 50%規則）。**美國財政部沒有制裁烏斯馬諾夫持有多數股權的企業——這是制裁寡頭時的慣例，而是發佈了一份特別許可，豁免所有烏斯馬諾夫持股50%或以上的企業，除非另有規定。目前還沒有額外的説明。

美國可以凍結與烏斯馬諾夫個人有關的資產，比如銀行賬户和住宅。當OFAC凍結其資產時，禁止美國個人和企業使用、轉移及以其他方式與之開展交易。美國已凍結了烏斯馬諾夫擁有的一艘遊艇，以及一架空客A340-300飛機。

但**烏斯馬諾夫麾下的商業實體可繼續與受美國司法管轄的公司做生意。**烏斯馬諾夫仍可從總部設在俄羅斯的公司獲得盧布資金，這些公司不屬於美國財政部政策範疇。

總部設在倫敦的Aperio Intelligence巴黎辦事處負責人George Voloshin表示，以前從未見過任何此類豁免，尤其是針對一位俄羅斯億萬富翁的豁免。

這些例外情況有助於烏斯馬諾夫向美國鋼鐵製造商Steel Dynamics Inc.(STLD)運送這5.3萬噸生鐵的合法性。Steel Dynamics一位發言人表示，該公司依賴外國供應商供應生鐵，這種原材料可用於鍊鋼。她稱，自2019年以來，該公司從USM旗下子公司Metalloinvest購買了略高於100萬噸的生鐵，而且按照合同規定，今年有義務從Metalloinvest購買一定數量的生鐵。

美國財政部的相關舉措還允許烏斯馬諾夫麾下公司繼續向美國債券持有者付款，這些債券持有者包括美國人的退休投資管理基金。USM發言人Grigory Levchenko稱，烏斯馬諾夫創辦的許多公司確實是全球供應鏈的重要組成部分，Levchenko還稱，這些公司生產的商用熱壓鐵塊在全球供應總量中佔據半壁江山，熱壓鐵塊是一種鍊鋼原料。

△財政部官員通過電子郵件向同事們發送有關烏斯馬諾夫先生的公開信息，“我們將繼續調查他的實體……或類似的做法”。圖為華盛頓的財政部大樓。圖片來源：SAMUEL CORUM/BLOOMBERG NEWSLevchenko表示，烏斯馬諾夫認為對他的制裁毫無根據，也不公平，Levchenko還稱，烏斯馬諾夫沒有從包括俄羅斯在內的任何國家或政府手中獲得任何東西或利益。Levchenko稱，遊艇和私人飛機等個人財產屬於不可撤銷的家庭信託的託管資產，烏斯馬諾夫並非信託受益人。

烏斯馬諾夫是Facebook的一個早期主要投資者，在這家社交媒體公司上市後不久，這筆投資就讓他獲得了豐厚的利潤；Facebook現已更名為Meta Platforms Inc. (FB)。根據USM網站最近刪除的部分內容顯示，他還投資了Twitter Inc. (TWTR)、Spotify Technology SA (SPOT)、愛彼迎(Airbnb Inc., ABNB)、優步(Uber Technologies Inc., UBER)和阿里巴巴集團控股有限公司(Alibaba Group Holding Limited, 9988.HK, BABA, 簡稱：阿里巴巴)，以及其他一些科技企業。Levchenko稱，他現在已經不再持有這些公司的股份。Levchenko説，已退出商業活動的烏斯馬諾夫也從在俄羅斯的企業獲得了股息收入。Levchenko表示，他不擁有這些公司的控股權。

美國政府已對俄羅斯數以百計的億萬富翁、政壇人士和公司實施了制裁，烏斯馬諾夫是其中之一。

△圖片來源：REUTERS PHOTOGRAPHER知情人士稱，**美國一直避免制裁倫敦切爾西足球俱樂部(Chelsea Football Club)的老闆羅曼．阿布拉莫維奇(Roman Abramovich)，部分原因是擔心他持有的鋼鐵資產。**阿布拉莫維奇擁有總部在英國的鋼鐵製造商Evraz PLC 29%的股份，該公司在俄勒岡州和科羅拉多州經營鋼鐵工廠。

阿布拉莫維奇把自己重塑為一名和談磋商者的形象；他多年來一直否認與普京關係密切。雖然美國財政部準備對阿布拉莫維奇實施制裁，但被白宮阻止，因為此前烏克蘭總統澤連斯基(Volodymyr Zelensky)説，阿布拉莫維奇是他和普京之間的中間人。

美國財政部也允許美國公司繼續和某些受制裁的俄羅斯銀行（包括幾家國有銀行）進行石油和能源生產相關交易，至少在今年6月24日之前是這樣。美國還允許俄羅斯能源公司繼續開展業務活動，儘管禁止進口俄羅斯石油。

美國還沒有制裁俄羅斯寡頭莫爾達索夫(Alexey Mordashov)。莫爾達索夫在俄羅斯擁有Severstal PAO，該公司向歐洲出口主要用於建築業的鋼鐵。歐盟在俄羅斯入侵烏克蘭幾天後就對他實施了制裁。莫爾達索夫在一份書面聲明中表示：“我與當前地緣政治緊張局勢的出現完全沒有關係，我不明白歐盟為什麼要對我實施制裁。”

針對莫爾達索夫的制裁對Severstal產生了巨大影響，莫爾達索夫持有該公司77%股份。Severstal發言人Anastasia Mishanina稱，在歐盟對莫爾達索夫實施制裁後，擁有52,000名員工的Severstal立即失去了大約三分之一的銷售額，儘管有資金可用，但面臨債務違約風險。

△美國在2018年制裁了奧列格·德里帕斯卡(圖左)。它沒有批准制裁阿列克謝·莫爾達紹夫(圖右)。圖片來源：TASS/ZUMA PRESS (2)“經濟衝擊”

美國面臨通脹和高油價之際，情況尤其敏感。Foley & Lardner LLP的國家安全律師Christopher Swift表示，美國財政部希望最大程度上給對手造成經濟衝擊，同時儘量減少對美國經濟的影響。Swift進入私營行業工作前曾在美國財政部協助實施制裁。

知情人士表示，美國財政部內部對制裁烏斯馬諾夫的方式存在分歧。其中一名希望採取更強硬措施的人士説，烏斯馬諾夫被豁免，“那麼他被點名制裁基本上就變成了公關事件，而不是金融事件”。

現任和前任財政部官員表示，特朗普(Trump)政府2018年對億萬富翁、鋁業大亨奧列格．傑裏帕斯卡(Oleg Deripaska)及其控制的能源和鋁業公司實施的制裁引起反響後，財政部變得更加謹慎。當年的制裁措施，曾因OFAC的50%原則限制了傑裏帕斯卡擁有50%以上股權的企業，並對其第三方合作伙伴採取次級制裁措施。

俄羅斯和制裁問題權威人士表示，美國以傑裏帕斯卡代表俄羅斯政府行事為由對其實施制裁，想通過這種行動就有關俄羅斯在烏克蘭、敍利亞等地的行為問題向普京施壓，但制裁舉措反而給美國財政部帶來問題。它們攪亂了全球大宗商品市場，導致鋁價飆升，並激怒了美國的盟友。

當年晚些時候，**美國財政部致信時任參議院多數黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)説，傑裏帕斯卡旗下俄羅斯鋁業聯合公司 (United Co. Rusal PLC, 0486.HK, 簡稱﹕俄鋁)在美國、愛爾蘭、瑞典和其他國家的附屬公司“如果無法獲得有限的制裁豁免許可措施，企業將面臨即將關閉的局面”。德國公司西門子公司(Siemens AG, SI)、梅賽德斯-奔馳(Mercedes-Benz)和大眾汽車(Volkswagen AG)的商業項目都受到相關制裁影響。**美國財政部頒發了許可證，允許這些俄鋁附屬公司繼續營業。

瑞典外交政策智庫斯德哥爾摩自由世界論壇(Stockholm Free World Forum)的俄羅斯專家和高級研究員Anders Aslund説：“很多人都會失業，很多企業也會因此而破產。”

西門子和梅賽德斯-奔馳表示，它們此後已經結束了合資企業。大眾汽車表示，其合資企業擁有最近一次於1月底延期的OFAC發佈的90天許可證，目前在繼續經營。

△由Metalloinvest在俄羅斯古布金經營的鐵礦石開採和加工廠。圖片來源：ANDREY RUDAKOV/BLOOMBERG NEWS俄鋁的母公司EN+ Group PLC與俄鋁和另一家子公司一起，向美國財政部申請將其從制裁名單上刪除。經過八個月的磋商，美國財政部同意了，但條件是這些公司必須限制傑裏帕斯卡的控制權，削減他的股權，並任命新的獨立董事。

**傑裏帕斯卡就其被制裁一事起訴了美國政府。一名法官做出了不利傑裏帕斯卡的裁決，他在近期的上訴中敗訴。**不過，據前美國財政部官員和制裁專家稱，該訴訟和圍繞傑裏帕斯卡的談判大大消耗了OFAC的時間和資源。

傑裏帕斯卡的新聞秘書Larissa Belyaeva在裁決前説：“對傑裏帕斯卡的制裁是被嚴重誤導的，更不用説是由毫無根據和空洞的指控所支持的。”

現任和前任美國財政部官員表示，OFAC的主管們對提起新的訴訟保持審慎，訴訟會佔用工作人員的時間（OFAC有大約十幾名俄羅斯問題專家），轉移對制定新制裁措施的關注。他們説，這種影響有時使財政部變得更加小心翼翼，儘管該機構將獲得更多的資金，和一個新成立的司法部特別工作組追查被制裁的俄羅斯人的資產。

△本週，財政部副部長Wally Adeyemo在布魯塞爾。圖片來源：JOHANNA GERON/REUTERS****“沒有全面清點”****

瞭解美國財政部商談情況的人士稱，在內部討論中，官員們擔心針對烏斯馬諾夫的制裁措施可能導致傑裏帕斯卡事件重演。

USM旗下子公司生產的鐵製品出口到全球各地，買家包括位於密西西比州、得克薩斯州和北卡羅來納州的美國工廠。USM還擁有一個在建的銅礦，完工後將成為全球最大的銅礦之一。財政部官員説，他們擔心對烏斯馬諾夫採取行動會推高全球賤金屬價格。這些官員表示，他們還擔心殃及烏斯馬諾夫擁有的一家報紙出版商，因為該出版社是俄羅斯餘下的最獨立的出版公司之一。

這些官員稱，更令人擔憂的是，**財政部並沒有對烏斯馬諾夫擁有或投資的企業進行過全面清點。**瞭解財政部商談情況的人士説，調研人員確認了約800個實體，烏斯馬諾夫或者是所有者或者在其中持有股份。

△美國財政部認定為烏斯馬諾夫的遊艇的Dilbar號在博斯普魯斯海峽，攝於2019年。圖片來源：YORUK ISIK/REUTERS

隨着俄烏衝突的升級，**OFAC的一些官員主張，烏斯馬諾夫的幾乎所有企業都應被免於制裁。這些人認為，烏斯馬諾夫的投資可能使他有能力在美國法院提起麻煩複雜的訴訟。**這些人士稱，除了擔心大宗商品價格外，還擔心烏斯馬諾夫這樣的人會通過這樣的訴訟耗盡OFAC的資源。

這位知情人士説，其他OFAC內部人士認為，這種謹慎小心的做法違背了制裁的目的。

美國財政部的Palluconi在3月1日的電子郵件中寫道，選擇一種所謂的通用許可證將為OFAC提供處理烏斯馬諾夫商業利益的空間。

分析人士表示，此類許可證是由OFAC發放，憑許可證美國企業可繼續與受到制裁的實體開展業務，還可以幫助該機構對制裁進行微調，保護美國經濟，並迅速做出反應。

來源：道瓊斯風險合規