文宏: 基層為何“難作為”? 疫情決策的一個深層困境｜文化縱橫_風聞

文宏、林彬 | 華南理工大學

(本文節選自《廣西師範大學學報(哲學社會科學版)》)

【導讀】近期疫情形勢洶湧，引發新一輪公共討論。其中，政府面對疫情這樣的突發重大事件，如何更好地作出決策，是一個核心議題。本文指出，政府在應對突發事件的初期階段，面臨常態化與非常態化管理的銜接和轉換問題，給突發事件發生地政府的屬地管理，帶來重大挑戰。屬地政府的應急決策，面臨危機研判和應急處置兩方面的難題，受決策信息與處置權限等要素的影響，表現出4個難題：危機認知的模糊性與政府響應的及時性之間難以匹配、應對結果的不確定性與資源投入的高要求之間難以匹配、應對策略的針對性與決策權限的有限性之間難以匹配、危機決策的主動性與事故問責的嚴厲性之間難以匹配的障礙。作者認為，政府的屬地管理，不能過度強調屬地責任，應考慮科學認知的漸進過程，還需考量官員履職的具體限度，從完善法律的角度，優化重大突發事件的應急決策體系。

文章節選自《廣西師範大學學報（哲學社會科學版）》2022年1月30日網絡首發版**，原題為《突發事件屬地管理中的應急決策困境——基於重大傳染病事件的考察》**，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

突發事件屬地管理中的應急決策困境

——基於重大傳染病事件的考察

************▍************問題提出

我國突發事件的應對與管理，按照分級負責、屬地管理為主的基本原則，要求各地方政府以屬地的資源和能力應對發生於轄區內的事件，從而明確**“誰主管、誰負責、誰處理”**的職責分工體系。其中，屬地管理作為與垂直管理相互補充的一項制度安排，目的在於明確和壓實事件發生地政府的管理邊界與責任。這主要表現在：一方面，屬地管理具有信息優勢，能夠有效整合資源，可以迅速指揮應對，有利於因地制宜、切實解決實際問題；**另一方面，該原則明確了屬地領導應將地理空間作為責任與追究的依據，有利於各級各地政府壓實監管責任，防止出現推諉扯皮和轉嫁責任等問題。**以往的突發事件案例處置的經驗表明，事件發生地政府的屬地管理在應急管理中發揮了重要作用，成為能夠有效處置應急管理事態的第一道防線。

屬地管理已成為當前政府管理的重要原則，廣泛用於各級政府管理主體、各類公共事務之中。現有研究中，很多學者關注了屬地管理原則在政府日常管理中的應用場域和實施狀況，闡釋屬地管理原則泛化使用的現狀，突顯基層管理主體的責任認定與資源支撐之間的不均衡。如在信訪維穩、環境保護、安全生產等常規任務中，上級政府不斷通過規範過程管理、加重垂直管理改革實現對下級政府的控制，加劇下級政府權力和責任之間的失衡，常被上級政府作為轉嫁工作、甩鍋推責的工具，導致屬地管理原則難以發揮應有功效。與此同時，部分地方政府也會有相應的應對措施，利用自主性空間，採取向下分攤任務、吸納社會主體共同推進、形式上完成、消極避責等手段，進一步加劇了屬地管理原則在基層政府管理中的虛置。而在政府非常態應急管理研究中，地方政府雖然可以隨着突發事件的危機程度作相應調整，但**屬地管理原則往往更適用於固態、靜態和低流動性情境，**遵循該原則的應急決策就容易滯後於變幻莫測的突發事件。再加上屬地政府在事件應對初期依據的法律法規並沒有很強的操作性，仍需要更高層級政府或有關部門的介入，市縣兩級政府的屬地管理作用難以得到充分發揮。進一步而言，當面對發生概率低、風險不確定性很高、災難後果嚴重的新型突發事件或者巨災風險時，事件發生地政府通常難以有效履行屬地管理責任，面臨屬地責任與權限資源支撐不夠的決策困境。

當前有關屬地管理的研究，詳細梳理了屬地管理與垂直管理之間的差別，闡釋了兩者之間的優劣勢，多是關注靠近基層的政府在日常管理中的權責失衡問題，從縱向政府層級的視角，分析上級政府下放事權與轉嫁責任，較少匹配相應的權限與資源支撐，導致責任屬地、基層兜底的現象，深度剖析應急管理中的屬地管理責任落地難等問題。同時，也關注了地方政府在日常管理與常態化應急管理中，落實屬地責任時的種種異化現象和應對行為，強調應急管理決策中，更高層級政府介入的重要性與必要性。總體而言，現有研究多是關注有執法權的街頭官僚，較少關注市縣層級的地方政府，如何落實屬地管理責任以及分級負責的實踐命題；多是關注常態的應急管理，重點剖析常態管理情境的權限與資源支撐，較少關注巨災發生之初的決策情境，地方政府在急需及時決策時，如何有效實施常態與非常狀態的治理情境轉換命題；**較多關注相對確定性的風險決策情境，較少關注面臨非常嚴重的信息不對稱與決策權限資源支撐不足時，如何有效進行風險決策，切實履行屬地責任。**為此，本文以重大傳染病事件為例，圍繞影響屬地管理中應急決策的關鍵要素，考察事件發生地政府的屬地管理過程，依據突發事件應急決策涉及的治理情境、採取的流程和運用的法律規定予以分析和論證，希望能夠梳理政府屬地管理面臨的應急決策困境，為優化我國突發事件應急管理體系提供相應的政策建議。

************▍************文獻回顧與分析框架

突發事件屬地管理中的應急決策議題，按照屬地管理的原則，事件發生地政府承擔部分應急決策的責任，在具體實踐中，經常會出現承擔屬地管理的地方政府“無錯但有責”的情形。通常認為：應急決策是一種在不確定條件下對非常規突發事件的風險研判，需要在信息資源與事態發展不明確的狀態下，進行非常規應急處置。**突發事件應對初期，決策者需要進行危機研判和應急處置。在危機研判方面，應急決策須準確判斷事件嚴重程度，需要準確的信息源和通暢的信息渠道來保障信息的完備程度。**在應急處置方面，決策者需要更全面、更有效的行政手段來應對，要求行政體系能夠匹配相應的管理權限和資源調配等事項。然而，當前權力相對向上收緊，很多行政權限和資源支撐多以條線垂直管理為主、地方屬地管理為輔。由此，屬地管理中應急決策困境的研究，總體上是圍繞着危機研判和應急處置兩個主要方面展開。

應急決策中的危機研判以決策信息為依據，信息的充分性和明確性是危機研判準確的重要基礎。通常，應急管理決策有迫切的信息需求。然而，決策責任事關重大，決策流程相對複雜嚴謹，與此同時突發事件也極易發生變化，導致常規的信息傳遞機制與應急管理中的信息要求之間出現張力，**應急決策容易陷入“心有餘而力不足”的“信息悖論”之中。****一方面，突發事件的處置具有較強的專業性，具有一定的科學認知門檻，專家的科學研判信息協助危機研判的過程存在客觀障礙。**危機事件的突然發生，往往需要屬地政府的應急決策迅速跟進，及時處置。而應急決策過程中，政府往往需要藉助專家智慧和專業力量，基於科研人員的專業知識以及相關的實驗數據，進行危機研判工作。而嚴謹的科研結論，需要專業的實驗程序或是科學的論證過程，是一個相對嚴謹的複雜行為，需要相對應的時間給予保障，這就導致危機處置的及時性要求與科學研究程序的複雜性的不匹配，**使得很多危機事件的科學輔助有的並未嚴格遵循論證程序，或是更多借助專家的過往經驗或感覺，與理想中的專家輔助作用存有一定的距離。**另一方面，政治上的成本收益考量會影響政府的應急決策過程。應急決策存在科學考量和政治考量的權衡，科學考量是醫療衞生體系的專業性判斷，政治考量是正式制度與非正式制度下的規則流程要求。**在應急管理的決策實踐中，科學考量和政治考量並非完全兼容，二者之間的協同效率影響了信息輔助危機研判的實際效果。**主要表現在對危機事件的發展變化難以準確判斷，地方政府面對的突發事件應對結果通常難以預估，危機處置結果與資源投入成本評估之間存在着不確定性，按照屬地管理原則，地方政府必須迅速做出決策、組織協調救援力量和資源，導致地方政府即使在高度不確定的情況下，也傾向於用相對充足的資源投入進行危機研判，應急決策的科學性受到政治考量的衝擊。

應急決策中的應急處置以決策權限為基礎，權限的明晰化和確定性是危機處置的重要支撐。常態的行政管理決策多是依託系統性的科層組織，藉助層級的上下互動，實現命令傳遞和權限的分配。科層組織具有明確權力關係和等級層次結構，中國政府體制混合了法理權威與卡利斯瑪權威，核心是行政體制內權力、資源和人事安排向中央政府集中統合，再以嚴密有序的科層制組織制度貫徹自上而下的行政命令和政策意圖。在中央與地方之間，中央政府擁有最高決定權和資源支配權，下屬各級政府只有政策命令下的執行權和授權範圍內的治理權。在應急管理決策中，面對高度不確定的決策結果，屬地政府往往需要匹配處置相應等級突發事件所需的資源和能力，但政府層級間、部門間往往統籌協調程度不夠，難以實現指令清晰、上下聯動、整合力量和資源，模糊的屬地化管理又加劇了責任與能力不相匹配的問題。**一方面，熟悉一線情況的地方政府往往決策權限不足，無法應對突發應急管理短****期所需的資源支撐，也無法跨越層級直接實施某項政策，跨越權限調動相應的資源，**忽略程序執行某個決定，與所面對緊急的決策情境相違背，在突破常態的處置能力時，面對既有的決策壓力，受制於決策權限與決策程序，難以採取有效且及時的應對舉措，**只能被迫採取“外鬆內緊”式的應對策略，**應急決策策略的精準性與決策權限的有限性之間存在張力。**另一方面，央地關係存在決策權與執行權的相對脱離，****呈現出中央管轄權與地方治理權間的緊張。**尤其是在危機情境下，地方政府需要及時有效地處置突發事件，承擔着較為明確的問責風險壓力。**面對高風險弱激勵性的應急決策事務，地方政府的主動性偏低，在面臨解決實際問題能力不足以及資源支撐有限的情況下，主觀上多是謹慎決策，嚴重時甚至會消極避責、推諉或是缺位。**當地方政府面對治理難度過大、問責壓力過高的突發事件時，如防控重大傳染病的管理，多是圍繞責任問題，相互推諉，**在組織內部“擊鼓傳花”，呈現“有組織的不負責任，沒有積極作為”的動力基礎，**屬地政府的應急決策容易處於警惕和規避責任的狀態，導致屬地政府的應急決策在危機決策的主動性與事故問責的嚴厲性之間存在張力。

************▍************屬地管理中應急決策的困境表現

重大突發事件通常發生概率極低，發展變化迅速，難以預測，且擁有巨大破壞力。地方政府需要按照屬地管理原則採取應對措施，解決應急決策面臨危機研判和應急處置兩方面的難題。然而，應急決策需要及時獲知有關事態發展的信息需求，也需要擁有事件應對的相應權限，匹配相應的資源，同時須兼顧多重目標，容易出現“要管沒權，不管‘背鍋’”的問題，表現出典型的應急決策困境狀態。

（一）危機認知的模糊性與政府響應的及時性之間難以匹配

面對風險源複雜、專業程度很高的新型突發事件，在事件發生初始，對於危機認知是相對模糊的，需要一定的程序和時間研判。然而，屬地管理的相關規定，要求突發事件發生地的政府必須第一時間響應，及時作出相應的決策，有效處置。**這就導致對危機認知相對模糊性與政府響應及時性之間存在張力。**本文關注到的重大傳染性疾病，通常具有傳播速度快、感染範圍廣、防控難度大的特徵，極大威脅人民生命安全和擾亂社會秩序。疫情防控特性要求事件發生地的地方政府必須及時做出響應，從源頭入手，抓小抓早，才能有效控制疫情的蔓延外溢。然而，面對一種全新的、未知的傳染性疾病，地方政府對危機的認知是相對模糊的，在嚴重缺乏相關事件的基本信息與專業認知的情況下，對傳染病事件的防控行為，需要藉助於外部力量輔助決策，很大程度上取決於相關專家的專業判斷，基於公共衞生部門對事件性質和危險程度的科學認知；

與之相對應，遇到新型疾病類型，專家能夠獲知的信息也相對較少，同樣需要經過科學的研究論證過程，對疫情多停留在初步認知和可能性的判斷，較難提供充足的科學證據以及對疫情防控的有效指引。因此，地方政府認知傳染病的過程是漸進性、模糊性的，認知程度也存在初期的不充分性。與之相對應，地方政府的危機研判過程較為複雜，需要遵循相應的規範及程序。**根據《突發公共衞生事件應急條例》第二十九條的規定，只有省級以上人民政府衞生行政部門或者其他有關部門指定的突發事件應急處理專業技術機構，才有權負責對突發事件的技術調查、確證、處置、控制和評價工作。**據此，對於新型傳染性疾病的風險評估，主要應由省級以上人民政府衞生行政部門指定的專業技術機構來實施，縣級或者地市級人民政府無權委託專業技術機構來實施。因此，屬地政府對突發事件的應對通報，通常會滯後於專業人員的研判。地方政府對突發事件的定性及嚴重程度的判定，多是依據相關專家或機構認定判斷的轉述，難以直接有效地指導當地政府決策。可見，地方政府面對重大突發事件，難以快速、準確地對突發事件的風險類型和危險程度做出研判，影響了政府及時施策，很難滿足應急決策及時性的要求。

（二）應對結果的不確定性與資源投入的高要求之間難以匹配

在重大突發事件應對初期，地方政府通常難以準確評估事件的嚴重程度，事件發展態勢及未來發展的趨向，都存在着非常大的不確定性。**然而，此類突發事件的應對處置所需要的投入是極其巨大的，需要耗費巨量的社會成本，這對屬地管理中的應急決策提出了更高要求。**重大突發事件中，以具有人傳人特性的傳染病事件的處置最為典型。重大傳染病通常具有傳染性、潛伏性、致病性、變異性等風險特性，造成損害的可能性很高，但是事件嚴重程度及發展趨勢很難事先確定，這就導致地方政府只能不計成本地防控。而地方政府屬地管理的轄區多具有人口多、流量大、功能多等特性，屬地管理的複雜性與系統性不言而喻。梳理以往重大突發公共衞生事件的應急處置，我們發現：在20世紀以前，地方政府的應對難點受限於醫療資源和診療技術，醫療技術的難題居多；而當前地方政府的應對難點，不僅受限於對新型傳染病的科學認知與治療手段，而且還受制於人類活動的頻率及範圍。如今，人類活動頻率、城市之間聯繫更為緊密，人羣之間、城市之間相互交往頻繁，相互聯繫日益增多，傳染性疾病的傳播可能性驟然增大，危害也隨之明顯加大，地方政府的處置結果不僅取決於自身的應對能力，而且與傳染病的潛伏狀況與發病狀態密切相關；當前國際交往增多，可能出現的境外輸入、病毒變異等問題，為地方政府應對結果帶來了更多不確定性。這都對政府的應對提出了更高要求和嚴峻挑戰。

**在政府應對方面，如在新冠肺炎疫情應對初期，我國同時採取找出傳染源、切斷傳染路徑和救治易感人羣三種防控方式，需要投入大量資源用於監測預警、物資儲備、物流保障和醫療救治等，其中包括對超千萬人口的特大城市進行“封城”，政府免費救治感染者，在全國範圍內採取社區封控措施等，投入了巨大的顯性成本和隱形成本，遏制了疫情的擴散，實現了疫情的有效控制。**同時，還需要在確保疫情防控的基礎上，非常迅速地推進復工復產，實現疫情防控與正常生產生活之間的平衡。這些均需要實現整體層面的國家動員，投入巨量的社會資源給予保障。換言之，地方政府為了應對重大災難，不得不投入很高的防災減災成本，面對不確定性的危機結果，均需要以國家強有力的應對能力，投入充分的資源進行保障，兩者之間的平衡一定程度上也造成了地方政府屬地管理的決策困境。

（三）應對策略的針對性與決策權限的有限性之間難以匹配

在突發事件應對中，地方政府的實施策略，需要切實針對現實難點，有效地解決棘手問題。應對措施是否有效，取決於是否具備相應解決問題的能力，這很大程度上取決於地方政府的決策權限，以及在此基礎上能夠調配和使用的各類資源。地方政府對突發問題的管理權限，來自於上級政府的委託授權或是按照相關規定的法定授權。由於地方政府行政行為的複雜特性，導致法律很難實現每個具體行政行為的確定性規定，因此，相應的法律依據和條件多是針對普遍行政處置狀態的一般性行為。**面對突發事件，地方政府需要處置的是各種行政活動的例外狀態，通常需要額外的資源支持和權限保障。**然而，相關法律依據也多是面對一般性行政行為的規定，賦予地方政府的權限和條件相對模糊，導致事件發生地政府通常缺乏足夠的權限，無法調配更多的資源給予保障。

按照屬地管理的原則，地方政府需要及時發佈監測預警信息，在很多突發事件中，地方政府常常被質疑存在信息滯後或是預警失靈問題，其中很大程度上是現行的法律規定並未賦予地方政府相應的屬地管理權限，或是不同的法律存在着不同的規定，使得其無法針對具體情形有效預警。**如在重大傳染病防控中，《突發事件應對法》第四十三條明確規定：“突發事件發佈預警的主體是縣級以上地方各級人民政府，有權發佈相應級別的警告，宣佈進入預警期”。但根據《傳染病防治法》第十九條第二款的規定，有傳染病預警信息發佈權限的主體，屬於國務院衞生行政部門和省級人民政府，如果縣級和地市級人民政府沒有獲得授權，就無法在本行政區域內發佈警報和宣佈進入預警期。**相應地，如果國務院衞生行政部門或者省級人民政府沒有公開發出預警，沒有向縣市級政府和疾病預防控制機構發出預警，那麼縣市級政府就無權依據傳染病預防、控制預案，採取諸如停產、停業、封鎖等針對性的預警措施。據此，兩部法律在預警權限的行使上模糊不清。**此外，《突發公共衞生事件應急條例》第三十九條第一款規定，縣級以上各級人民政府在應急預案啓動前，應當根據突發事件的實際情況，採取必要的應急措施。但“應急預案”啓動之前的“必要措施”的表述較為模糊，並沒有明確地方政府可以採用何種措施。**而地方政府的決策權限更多來源於上級的授權，如國家衞建委發佈公告稱已經國務院批准同意，將新型冠狀病毒傳染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，並採取甲類傳染病的預防、控制措施。此時，各省級政府才得到授權進行屬地管理，可以發出傳染病預警和公佈疫情情況，啓動突發公共衞生事件應急響應，成立新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部，採取限制人員流動等有力措施。可見，事件發生地政府的屬地管理缺乏相應的決策權限，導致所採取的措施一定程度上難以滿足應急決策的針對性需求。

（四）危機決策的主動性與事故問責的嚴厲性之間難以匹配

突發事件的屬地管理要求非常明確，對事件處置的每個環節必須完成的事項以及需要達成的目標均做出了具體規定。屬地管理原則同樣明確了事發所在地政府的責任邊界，硬性規定地方政府必須主動作為，積極採取各種措施，有效處置突發事件。與此同時，政府應對突發事件同樣有着嚴格縝密的決策要求，事件發生地政府責任重大，有很大的決策壓力，具有典型的低容錯性。**然而，受制於突發事件應對過程的複雜性、變動性、未知性等等特性，地方政府往往會基於保守的考量，最大限度規避責任的理性立場，傾向於遵循周全的程序，按照規範處置突發事務。**這種避責導向的決策邏輯，多是囿於前文所提及的突發事件危機程度難以認定、應對結果充滿不確定性、地方政府缺乏制定針對性應對策略，以及地方政府存在決策權限不足等客觀情況。

隨着監督制度的逐步完善，問責力度也在不斷強化。一旦發生突發事件，造成或是可能造成不利結果及不良影響，地方政府及其領導人面臨着較高概率的問責結果。在部分突發事件的處置過程中，地方政府參與事件處置的積極性和主動性受到影響。**面對風險決策，更多是基於避責的視角，採取謹慎穩妥的原則，推進危機處置過程。如新冠肺炎疫情初期，當專家提出的“未發現人傳人”“未發現明確的人傳人證據”等結論時，地方政府官員並不傾向超越此種專業判斷，提前做好各類預案，積極主動做好更周全的應急準備，導致社會公眾並沒有獲知更多的危機信息，難以匹配屬地政府的防疫決策需求，無法對疫情防控帶來明確有力的指導。**與此同時，上級政府對突發事件進行追責的標準和依據相對模糊，可能出現過度關注地方政府應對不力的事實結果，而忽視事件處理的客觀難度，這導致問責關注的是應對結果而非應對過程，考量的並非是官員的治理行為而是崗位職責，於是“倉促問責、廣泛追責”。如《突發事件應對法》賦予各級政府在應對重大突發公共衞生事件中可以採取必要措施的權力，但多數地方政府在做出決策時，仍然遲疑猶豫，這其中既有責任擔當的問題，也有法律規定模糊的問題；但如若地方政府的應對結果未達預期，就很可能受到處罰。可見，問責力度過大和追責泛化加劇了屬地責任承擔者的迴避心理甚至隱瞞推諉行為，地方政府的應急決策會處於兩難境地。

************▍************結論與建議

在突發事件的屬地管理中，通常會呈現出“變化的風險、有限的權力與固化的責任”“事前無法參與、事後卻要負責”的特點。現有研究更多從全信息視角來評判應急決策，相對忽略應急管理的具體決策情境。面對未知的突發事件演化結果，在信息不對稱的情形下，地方政府該如何科學決策值得研究。本文聚焦應急決策中的危機研判和應急處置需求，圍繞信息和權限兩個決策要素，試圖展現突發事件屬地管理面臨的決策困境。**研究發現，突發事件屬地管理中的應急決策，通常面臨着突發事件不明確時無依據，危機程度過高時無權限，危機決策緊急無資源支撐。**但是追究相應責任時，卻是更多歸為屬地責任的尷尬處境，具體呈現為危機認知的模糊性與政府響應的及時性之間難以匹配、應對結果的不確定性與資源投入的高要求之間難以匹配、應對策略的針對性與決策權限的有限性之間難以匹配、危機決策的主動性與事故問責的嚴厲性之間難以匹配的障礙。

通過對重大傳染病事件的分析，化解地方政府屬地管理中的應急決策困境，需要採取完善法律、健全應急管理機制等舉措，優化重大突發事件的應急決策體系。一方面，進一步完善《突發事件應對法》《傳染病防治法》等法律法規，賦予地方政府啓動突發事件應急響應“閥門”的權限，可由各級醫院上報，規定時間內信息必須直達，保證信息不阻滯，並將突發事件的預警信息發佈權授予更為適宜的地方政府，提升地方政府屬地管理的防控能力和決策靈活性。另一方面，構建問責與激勵相平衡的應急管理機制，細化崗位職責和精準過程管控，明確災難問責的標準和依據，綜合考量官員履職的具體行為而非針對崗位進行問責，避免單方面強調屬地責任，從而保障地方政府真實、及時、全面、準確、有效地採取應對策略的積極性與主動性。

地方政府屬地管理中的應急決策是一個複雜的系統工程，具有特定的治理情境，本文側重於對屬地管理困境中關鍵要素和具體表現的描述與分析，期待未來可以結合具體突發事件防控的全過程，參與特定案例的決策觀察，進一步“深描”，明晰地方政府屬地管理決策困境的因果機制。