羅豔華：美國民主輸出的戰略手段與現實困境_風聞

導 讀

冷戰結束後，美國曆屆政府以推進“民主”為口號，推動佈局全球戰略，進行民主輸出。隨着民主輸出目標、內容和重點的變化，其輸出方式和手段也各具特點。北京大學國際關係學院教授羅豔華撰文指出，美國的民主輸出非但沒有達到其戰略目標，而且遭遇了多方面的現實困境，不僅對美國自身，而且對輸出對象國、對世界秩序和大國關係都造成了負面影響。

2011年1月28日埃及開羅解放廣場的騷亂現場。新華社照片

早在美國建國初期，美國民主輸出就已開始。美國先是進行領土擴張，直接移植美式民主，而後進行殖民擴張，向外輸出民主。早期美國民主輸出的主要對象是拉丁美洲。二戰結束後，美國的佔領區成為其民主輸出的主要對象，如日本、德國等。冷戰爆發後，美國的民主輸出又有了深刻的意識形態鬥爭色彩。冷戰結束後，其歷屆政府將促進民主作為全球戰略的重要內容，其民主輸出的戰略手段也在不斷發展演變。

克林頓時期：從“擴展戰略”到“參與和擴展戰略”

1993年1月，克林頓正式提出美國外交政策的三根支柱，即經濟安全、軍事安全與促進民主。1993年9月克林頓首次提出“擴展戰略”，核心目標是追求“全球民主化”，實現全球霸權。**克林頓執政後一直強調“促進民主”是國家戰略的三大核心任務之一。在其第二任期，促進全球民主化的地位得到進一步的提升。**克林頓政府進行民主輸出的做法主要有：**其一，鞏固民主核心。**強化同已實行市場制的民主國家的合作與協調，並以此作為推行美國對外戰略的基礎。**其二，擴大民主圈子。**美國的努力集中在“能夠施加影響並存在機會的地方，尤其在對美國戰略利益具有重大影響的國家，如經濟大國、地理位置重要的國家，擁有核武器的國家及可能造成難民外流的國家，必須幫助新興民主制與市場經濟的擴張與生存”。**其三，孤立和打擊“逆潮流而動的國家”。**這些國家指的是實行集權制、支持恐怖主義、進行大規模毀滅性武器及彈道導彈技術擴散、壓制本國人民、威脅鄰國安全、對市場經濟和民主國家持敵對態度的國家。**其四，充分發揮人道主義行為的影響力。**對於那些一時還難以建立民主制度的發展中國家，美國將提供人道主義援助，同時促使其發展市場經濟和民主體制。

**克林頓政府設定了作為民主輸出重點對象的三個條件，即必須是與美國安全密切相關的地方，必須是美國擁有重要影響的地方，必須是已有民主需求的地方。**把民主輸出的重點集中於五個方面：俄羅斯和其他新獨立的前蘇聯加盟共和國；中東歐的前社會主義國家；亞太地區；美洲地區；非洲的一些國家，如尼日利亞、烏干達等。

克林頓政府時期美國民主輸出的機制和戰略手段。其不僅不斷建立和完善民主輸出的機制，在政府內部增設了許多以促進民主為目標的職位，同時也將國務院人權和人道事務局同國務卿特別助理和國際勞工事務協調員的職務進行合併，組成新的民主、人權和勞工局。新機構的職責範圍進一步擴大，負責在世界範圍內促進民主，在與人權相關的勞工問題上協調政策等。1998年後又設立了專門的促進民主辦公室。克林頓政府還對國際行動的預算進行了重新分配，重點關注“建立民主”。推動USAID（美國國際開發署）把促進民主作為實現可持續發展的核心目標之一，為加強對海外民主的支持，在其全球項目局下設立民主和治理問題中心。通過這些措施，把民主輸出作為美國政府機構的基本職能，使民主輸出的政策措施進一步機制化、固定化、長期化。

這一時期，美國民主輸出的手段主要包括：**一是強化經濟援助和經濟制裁。**把美國的對外援助與受援國的民主改革掛鈎，在該期間，其對外援助數額和比例總體呈下降態勢，而用於民主輸出的援助卻不斷增加。同時在美國國際開發署等機構中建立新的援助標準，迫使受援國接受美國的民主條件。經濟制裁也是克林頓政府在民主輸出過程中經常使用的工具。針對向民主轉型的前蘇聯東歐國家，美國眾議院提出議案明確了禁止提供援助的情形。對所謂極權國家和“暴政”“流氓國家”，克林頓政府直接進行制裁。

**二是奉行“新幹涉主義”。**克林頓政府奉行以人道主義干預為主要內容的“新幹涉主義”，其有三大支點，一是捍衞人類普遍的價值觀；二是堅持人權高於主權；三是主張美國和西方國家進行干預。克林頓政府為促進民主而使用武力時，總的指導原則是選擇性干預，強調用現實和靈活的手段在全球“促進民主”。

**三是加強民主輸出的國際合作。**克林頓政府強調在民主輸出方面與其他西方國家合作，重視發揮國際機制的作用，強調美國將通過建立志同道合者的共同體來促進和支持民主發展趨勢，一個重要舉措就是建立了民主國家共同體。

**四是拓展民主輸出的公共外交。**克林頓明確指出，美國公共外交項目就是“與正在出現的民主國家公眾一起分享我們在政府和民間的民主經驗”。克林頓政府把加強國際廣播作為民主輸出的重要抓手。為宣傳美國民主，影響別國輿論，美國新聞署在世界130多個國家設立了220個新聞處和2000個新聞活動點，在90個國家建立了圖書館。此外，克林頓政府還採取更有力的文化和教育交流措施，為在“潛在的、具有關鍵意義的盟國或敵國”留學的美國學生提供獎學金，注重在知識界和決策層培養外國親美勢力，通過訪美計劃培養潛在的民主領袖和改革者，使他們回國後成為傳播民主的“種子”。

小布什時期：從“布什主義”到“新布什主義”

小布什政府時期，美國進行民主輸出的戰略得到了進一步強化。從“9·11”事件到第一任期結束，在遭受恐怖主義襲擊的背景下，反恐成為美國對外政策的首要任務。基於對“民主和平論”的認同，小布什政府認為自由民主國家不支持恐怖主義、不使用大規模殺傷性武器，**那些經由美國模式改造的國家將有較大可能對美國友好並接受美國領導，只有從根本上改變政權，才能斷絕恐怖主義的根源，維護美國的安全。**因此，小布什政府把民主輸出提升到對外戰略全局的高度。

所謂“布什主義”，就是“基於意識形態的考慮，依靠超強的軍事實力，對正在出現的威脅實施預防性的先發制人打擊，實現敵對國家的政權更迭，建立美國主導的世紀新秩序，捍衞和推進自由民主，建立自由市場經濟”。**“布什主義”有兩大支柱，一是堅持美國有權進行先發制人的打擊，二是運用“政權更迭”的手段擴展民主。**從2005年第二任期開始，“布什主義”發展為“新布什主義”，實際上就是實施全球民主化的戰略，即通過進攻性的軍事、經濟和外交手段向全球推廣美式民主，以此保護和促進美國的利益。小布什政府進行民主輸出的戰略重點之一是中東地區，利用反恐之機，通過發動戰爭的方式向阿富汗和伊拉克移植美式民主，並倡議實施大中東計劃，企圖用美式民主一統中東。戰略重點之二是俄羅斯和中亞國家。戰略重點之三是所謂“暴政”和“失敗國家”。戰略重點之四是中國、古巴、越南等社會主義國家。

**在進行民主輸出的過程中，小布什政府採取軍事打擊、經濟制裁、政治威脅、顏色革命等多種方式與手段，在整體推進的同時突出重點，最顯著的特點是****運用“政權更迭”的手段進行民主輸出。**其一，借反恐戰爭之機在阿富汗搞民主試驗。小布什政府向阿富汗民主輸出的結果，是在阿富汗建立了親美的卡爾扎伊政權，移植美式民主，控制了這一中亞戰略要地。其二，通過先發制人的軍事打擊向伊拉克輸出民主。推翻薩達姆政權後，美國掌握伊拉克戰後重建工作，通過親美的臨時政府把美式民主強加給伊拉克。其三，聯合西方民主國家整體推動“大中東計劃”。中東地區在美國全球戰略中始終佔據重要地位。制定整體性地區計劃，聯合西方民主國家共同推進中東民主化，是小布什政府民主輸出的重要內容。“大中東計劃”即通過多邊參與的方式對中東國家進行和平的民主改造。其四，製造“顏色革命”，在東歐、中亞等地扶持親美勢力上台。顏色革命實質就是選舉政變，通過顏色革命扶持親美力量上台，是一種“低成本、高收益”的民主輸出模式。其五，通過“變革外交”向世界各地和各種文化推銷民主。為實現民主輸出，小布什政府調整了外交政策和相關機制。在國家安全委員會下成立促進民主政策協調委員會，在國務院設立對外援助署署長新職位，同時兼任國際開發署署長，擁有對國務院和國際開發署整個對外援助的授權。特別是自小布什第二任期開始、賴斯就任國務卿後，在國務院積極推動實行“變革外交”。其六，對所謂“暴政前哨”國家打壓促變。2005年1月18日，賴斯作為候任國務卿在美國參議院外交委員會的確認提名聽證會上，將古巴、緬甸、朝鮮、伊朗、白俄羅斯、津巴布韋等六國列為“暴政前哨”（outposts of tyranny），稱暴政滋生出絕望和仇恨，孕育出恐怖主義。美國改造“暴政前哨”國家的目標就是促使這些國家政權更迭，走上美國希望的民主之路。

奧巴馬時期：從“巧權力”到“奧巴馬主義”

奧巴馬時期，美國對其國際形象有了較為清醒的認識，對其國際地位也有了較為客觀的估計，認識到了單邊主義的後果，開始反思美國的思維方式。這一時期，美國政府對於用武力進行民主輸出的手段也有了新的認識，認為美國的榜樣作用已因小布什政府發動全球反恐戰爭而受到破壞。**奧巴馬上台後對美國的外交政策進行了調整，開始採取比較温和的手段，把“巧權力”理論作為自己的政策依據。**提出“軟權力”概念的哈佛大學教授約瑟夫·奈在2006年1月發表了《重新思考巧權力》一文，指出應將“硬權力”和“軟權力”有效結合形成“巧權力”。這一概念備受時任國務卿希拉里的推崇，在其推動下，“巧權力”成為了奧巴馬時期的外交戰略。希拉里強調，“巧權力”外交就是綜合運用政治、經濟、外交、軍事、法律和文化等各種手段來實現美國的外交目標，是原則與務實的結合，對美國至關重要。

2010年美國《國家安全戰略報告》提出新的對外政策方針，標誌着“奧巴馬主義”的誕生。奧巴馬時期，美國綜合運用硬權力和軟權力，實行低調、温和的民主輸出策略。奧巴馬政府民主輸出堅持兩個原則：一是不使用武力輸出民主，二是在民主輸出與美國國家利益發生衝突時採取短期折中方案。在政策設計上，強調培育民主產生的土壤。

**“奧巴馬主義”的核心要義是戰略收縮，這意味着要從重點地區局部退出，也被稱作“離岸平衡”。**奧巴馬政府首先選擇的是從伊拉克和阿富汗這兩個之前被用武力輸出民主的對象國“離岸”。“離岸”還有一層含義是不再直接捲入麻煩之中，美國對多國部隊打擊利比亞和對敍利亞問題的態度説明了這一點，其在這些問題上都不再“衝鋒陷陣”，而是“從背後領導”。雖然奧巴馬政府進行民主輸出的力度有所減弱，但重點非常突出，主要在中東阿拉伯地區、亞太地區和前蘇聯地區。

奧巴馬政府進行民主輸出的方式與手段主要包括：其一，設立流動辦公室來協調美國國務院、國際開發署的行動，撥款成立基金會來鞏固民主化的成果。其二，着重開展對民主輸出對象國的中產階級和青年的工作，培養普通民眾的民主意識。其三，發揮市場的作用，通過促進貿易、鼓勵投資和設立企業基金等方式，幫助發生“顏色革命”的國家恢復秩序和穩定。其四，根據相關國家的具體情況制定援助方案。其五，靈活對待“非民主國家”，嘗試與這些國家進行接觸和對話。在西亞和北非，奧巴馬政府對敍利亞、伊朗等國家展開了積極的外交活動；在亞太地區，奧巴馬上台之初就訪問了緬甸；在拉美，奧巴馬政府緩和了與古巴的關係。其六，通過多邊合作進行民主輸出。加強與其他國家和地區組織的合作，同時還加大了對聯合國民主治理項目的支持，並重返聯合國人權理事會。其七，發揮公共外交的作用，增加專項預算，利用非政府組織和高等學校、研究機構、媒體以及有影響力的個人宣傳美國的民主價值觀。其八，利用先進的互聯網技術及現代通訊技術等手段在全球進行輿論引導，傳播美國民主價值觀。

**2017年特朗普上台後，提出“美國優先”的理念，進一步調整外交政策，但在民主輸出方面也是戰略收縮的態勢。**2017年8月特朗普批評了美國之前在阿富汗和伊拉克兩場戰爭中輸出民主的路線，但明確表示美國不會在阿富汗撤軍。特朗普政府退出了一些多邊國際機制，甚至決定停止向海外負責“顏色革命”的組織輸送資金。**但這並不意味着特朗普政府放棄了對美式民主的輸出。民主輸出已成為美國的一種政治傳統，不會輕易改變。**隨着新冠肺炎疫情的暴發，特朗普政府在應對國內疫情和經濟發展等問題上焦頭爛額，在對外民主輸出方面有些無暇顧及。

冷戰後美國民主輸出的現實困境

**第一，美國為了進行民主輸出，採用多種手段，全方位、深層次地介入他國內政，對以《聯合國憲章》為基礎的國際法和國際秩序構成挑戰。**一是違反國家主權平等和不干涉內政原則。美國進行民主輸出，干預他國對社會制度和政治模式的選擇，挑戰了不干涉內政原則。二是損害聯合國權威。美國在冷戰後採取的很多軍事行動，包括對南聯盟的軍事打擊，發動阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，都未獲得聯合國安理會的授權。三是違背國際人道法和戰爭法精神。美國以促進民主、保護人權和人道主義干預為由發動戰爭，但在戰爭中卻踐踏國際法，惡意攻擊平民和非軍事目標，造成平民大量傷亡。四是挑戰現行外交代表和領事制度。《維也納外交關係公約》和《維也納領事關係公約》是規範國家間外交和領事關係的國際法準則，要求外交和領事人員必須尊重法律，並負有不干涉駐在國內政的義務。而美國政府通過“變革外交”來擴大民主輸出，借擴大駐外外交、領事代表機構以及駐外人員的任務和工作目標來從事改變駐在國政治和社會制度的活動，甚至直接捲入駐在國內政，違反了尊重駐在國法律的義務，明顯超越了國際法許可的範疇。

**第二，民主輸出對美國道德形象造成負面影響，世界反美情緒增強。**美國不顧各國的反對，堅持發動伊拉克戰爭、顛覆伊拉克政權，推行旨在實現中東民主化的“大中東計劃”。其提出發動伊拉克戰爭的理由是伊拉克擁有大規模殺傷性武器和薩達姆政權支持恐怖主義組織，但後來事實證明這些戰爭理由都是莫須有的。在伊拉克更迭政權並沒有解決其實際問題卻造成政局動盪，並助長了伊斯蘭世界的極端勢力和恐怖主義，形成了伊斯蘭國（ISIS）。2001開始的阿富汗反恐戰爭是美國耗時最長的戰爭。據五角大樓統計，超過80萬名美國軍人曾赴阿富汗服役，這場戰爭導致2461名美國軍人和美國公民喪生，2萬多人受傷。2021年8月美軍在阿富汗倉惶撤離，塔利班重回執政，阿富汗戰爭持續20年後似乎一切又回到了原點。

近年來國際社會對美國批評聲音越來越大，“反美主義”越來越多地出現在人們視野裏。“反美主義是指一種在思想上對特定美國模式的拒斥，在感情上對特定美國價值的抵制，在行動上對美國利益及其行為的襲擊。”進入21世紀以來，多家著名民調機構的測驗和調查屢次顯示，美國的國家形象在世界眾多國家中呈下降趨勢。特別是在穆斯林世界，對美國的敵對、反感甚至仇視在不斷升級。

**第三，給民主輸出對象國帶來動亂，引起對美式民主的反彈。**伊拉克戰爭結束之後，無論是美英聯軍佔領當局，還是伊拉克臨時政府、過渡政府和正式政府，都始終未能穩定住伊拉克的局勢。聯合國前任秘書長安南2006年接受採訪時説，“現在伊拉克普通平民的生活狀況甚至不如薩達姆統治時期”。美國為了在中東建立“民主樣板”，把這一地區變成了一個硝煙瀰漫的戰場。縱觀美國幾十年來民主輸出的對象國，往往是政局動盪、社會動亂，流血衝突不斷，因此不少輸出對象國形成了對美式民主的強勢反彈，使其民主輸出的後果嚴重失控。

**第四，美國民主輸出對大國關係造成負面影響。**美國民主輸出使歐盟出現內部矛盾。美國對中東歐國家進行民主輸出，使得這些國家在外交上進一步追隨美國，在一系列重大政治和外交問題上支持美國。美國在伊拉克戰爭中拼湊的臨時聯盟主要成員多是歐洲新民主國家，中東歐國家幾乎全部支持美國發動伊拉克戰爭，併為美國作戰提供多種幫助。而法德等國家則堅決反對美國發動伊拉克戰爭，圍繞伊拉克戰爭，歐洲出現了“老歐洲”和“新歐洲”的尖鋭對立。

（作者：羅豔華，北京大學國際關係學院教授）

（來源：人民論壇網）