《人類遺傳資源管理條例實施細則（徵求意見稿）》修改要點及行業影響分析_風聞

走出去智庫觀察

科技部發布的《人類遺傳資源管理條例實施細則（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）於今天（4月21日）截止意見反饋，修改完善並獲得相關部門的批准後將予以實施。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、中倫律師事務所合夥人左玉茹指出，較之於現行規則，《徵求意見稿》核心調整方向有二：一是合理化調整或限縮監管範圍，使監管範圍更符合行業實踐，二是着力建設合規管理體制、擴大執法能力、規範執法程序，使監管力度整體提高，這就要求人類遺傳資源活動主體切實履行合規義務，壓實責任主體自我監督的責任。

企業如何做好人類遺傳資源的跨境合規管理？今天，走出去智庫(CGGT)刊發中倫律師事務所傅長煜、左玉茹、趙勁、劉小儀的文章（點擊文末“閲讀原文”可查閲《徵求意見稿》與相關法律法規指南對照表**），供關注跨境合規的讀者參閲。**

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、《徵求意見稿》將“人類遺傳資源信息”限定為人類遺傳資源材料產生的人類基因、基因組數據等信息，與條例和指南相比大大限縮了信息範圍和信息類型。事實上，這等限縮更加符合人類遺傳資源信息的生物學含義，對人類遺傳資源的監管更趨合理**。**

2、為鼓勵國際合作、加快境外已批准或上市的藥物的引進，《徵求意見稿》第四十條規定了外方倫理審查豁免機制。經中方合作機構倫理委員會審查，認為申請人類遺傳資源國際合作許可、備案，不涉及重大倫理問題，且確實無法提供外方倫理審查的可以豁免外方倫理審查。

3、《徵求意見稿》第十三條規定，人類遺傳資源活動主體應當加強管理制度建設，對涉及人類遺傳資源開展科學研究的目的和研究方案進行審查，確保人類遺傳資源合法使用。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**文/**傅長煜、左玉茹、趙勁、劉小儀

中倫律師事務所

2019年《人類遺傳資源管理條例》（“《條例》”）對整個醫藥行業研發實踐產生不小的振動。隨着條例的實施產生了較多的實踐問題，行業一直期待更為細化的細則規定出台。在2021年生物安全法實施座談會上，科技部副部長相里斌也表示，將加快推動《人類遺傳資源管理實施細則》的制定和配套文件出台。科技部近日發佈《人類遺傳資源管理條例實施細則（徵求意見稿）》（“《徵求意見稿》”），這部萬眾矚目的實施細則終於面世。

《徵求意見稿》共計七章122條，篇幅較長，規則相對細化。整體結構分為：總則，總體要求，調查、登記與數據備份，行政許可、備案和安全審查，監督檢查，行政處罰和附則。具體內容層面吸收了此前已發佈的人類遺傳資源行政許可和備案的指南相關規定、行政處罰的程序性規定。同時，在已有規則的基礎上，《徵求意見稿》也有不少突破和亮點，比如人類遺傳資源信息的定義調整、外方單位的認定標準、採集審批範圍的限縮、執法權限下放等，其正式施行也將對行業實踐產生不小的觸動和影響。

一、人類遺傳資源管理規則核心概念的調整

（一）限縮“人類遺傳資源信息”的定義

條例第二條第三款對“人類遺傳資源信息”的定義較寬泛，其將所有由人類遺傳資源材料所產生的信息納入到人類遺傳資源信息的範疇。僅從文義解釋，凡是由人類遺傳資源材料產生的信息，都屬於人類遺傳資源信息，無論該等信息是否確實有遺傳屬性。在人類遺傳資源採集、國際合作科學研究審批申請，以及對外提供或開放使用備案相關指南中，監管部門以列舉的方式解釋了人類遺傳資源信息的具體類型，包括臨牀數據、影像數據、生物標誌物數據、基因數據、蛋白質數據和代謝數據。該等列舉使行業對人類遺傳資源信息具體範圍的認識更加模糊不清，也因此產生了諸如心電圖、彩超等是否屬於人類遺傳資源信息的問題。監管部門也就個別的信息類型諮詢進行答覆，明確“僅利用無遺傳特徵的臨牀診療剩餘樣本、僅收集無遺傳特徵的影像學圖片及信息等，不屬於人類遺傳資源行政審批受理範圍”。然而，人類遺傳資源信息的定義和指南列明的信息類型若不做調整，行業對該問題的不確定性則將持續存在。

徵求意見稿將“人類遺傳資源信息”限定為人類遺傳資源材料產生的人類基因、基因組數據等信息，與條例和指南相比大大限縮了信息範圍和信息類型。事實上，這等限縮更加符合人類遺傳資源信息的生物學含義，對人類遺傳資源的監管更趨合理，而對行業而言，研發是否涉及人類遺傳資源信息、是否應該進行相應審批備案的問題也更加清晰明確，利好行業發展。

（二）完善外方單位的認定標準

《條例》第七條和《生物安全法》第五十六條第四款明確禁止境外組織、個人及其設立或者實際控制的機構（“外方單位”）蒐集、保藏和境外接收人類遺傳資源，外方單位必須和中方單位開展國際合作才能開展相關科學研究或者臨牀試驗。不過，《條例》和《生物安全法》均並未明確界定“實際控制”的具體含義，而人類遺傳資源相關指南除將港澳台組織及港澳台組織、個人設立或者實際控制的機構參照外方單位管理的相關解釋外，也未進一步解釋外方單位的內含和外延。在實踐當中，監管部門對外方單位的認定採用了十分嚴格的標準，認為凡是接受境外投資的市場主體，無論境外主體持股比例多少，無論境外主體是否直接持股，都將被認定為外方單位，受境外主體控制的VIE公司也被認為屬於外方單位。

徵求意見稿第十二條第二款落實“實際控制”標準，採取“列舉+授權”的模式，明確“實際控制”包括以下四種情形：（1）境外組織、個人持有或者間接持有機構百分之五十以上的股份、股權、表決權、財產份額或者其他類似權益；（2）境外組織、個人持有或者間接持有機構的股份、股權、表決權、財產份額或者其他類似權益雖然未達到百分之五十，但其所享有的決策機構表決權或其他權益足以對該機構的決議或對該機構的決策、內部管理產生重大影響；（3）境外組織、個人通過協議或者其他安排，足以對機構的決策、經營管理等重大事項施加重大影響；（4）科技部認定的其他情形。

以上規定與《公司法》等商事法律規範對“實際控制”的認定標準較為一致。50%的直接或間接控股權系比較明確的“實際控制”的認定標準。控股權未達50%但享有的表決權等權益足以影響決策的也構成“實際控制”。此外，通過VIE結構受境外主體控制的主體屬於外方單位的意見得以明確，不過，對於“足以對機構的決策、經營管理等重大事項施加重大影響”的具體標準未予明確，實踐中，企業可以通過委託律師事務所出具法律意見等方式，向監管部門提供關於公司主體性質的證明材料。

二、人類遺傳資源相關行政許可與備案制度的變化

我國人類遺傳資源監管包括四項審批制度和兩項備案制度。四項審批制度為人類遺傳資源採集審批、保藏審批、國際合作科學研究審批和人類遺傳資源材料出境審批；兩項備案制度為人類遺傳資源國際合作臨牀試驗備案和人類遺傳資源信息對外提供或開放使用備案。《徵求意見稿》第四章“行政許可、備案和安全審查”詳細規定了四項審批和兩項備案制度的適用範圍與要求、工作流程，並增設快速審批機制。其中多數規定來源於科技部發布的指南，在以下四個方面有所突破：

（一）變更採集範圍

《中國人類遺傳資源採集審批行政許可事項服務指南》（“採集許可指南”）詳細列明瞭採集審批的適用範圍，將能夠採集的人類遺傳資源分為重要遺傳家系、特定地區人類遺傳資源、特定種類人類遺傳資源（即罕見病、具有顯著性差異的特殊體質或生理特徵的人羣）和特定數量人類遺傳資源（累積採集人數超過500人）。

《徵求意見稿》第三十一條對採集審批的適用範圍進行了調整：

1.將採集許可的適用範圍限制在重要遺傳家系、特定地區人類遺傳資源和特定數量人類遺傳資源，未將特定種類人類遺傳資源納入，同時將特定數量人類遺傳資源作出調整，只有用於大規模人羣研究3000例以上的採集活動需要申請採集許可，同時明確高血壓、糖尿病等常見多基因疾病的人類遺傳資源不屬於重要遺傳家系，不在採集許可的適用範圍之內。

2.對於為獲得相關藥品和醫療器械在我國上市許可的臨牀研究涉及的採集活動，無論採集樣本數量是否達到3000例，均排除出採集審批的適用範圍，僅需要進行臨牀試驗備案程序。

（二）調整和完善國際合作科學研究審批程序

1. 增設外方倫理審查豁免機制

為鼓勵國際合作、加快境外已批准或上市的藥物的引進，徵求意見稿第四十條規定了外方倫理審查豁免機制。經中方合作機構倫理委員會審查，認為申請人類遺傳資源國際合作許可、備案，不涉及重大倫理問題，且確實無法提供外方倫理審查的可以豁免外方倫理審查。申請豁免需要滿足三個條件：（1）所有許可、備案項目合作研究內容均在我國境內完成；（2）合作內容符合倫理原則，不涉及重大倫理問題；（3）豁免外方倫理審查對受試者無風險或風險很小。同時，第四十條還規範了外方倫理審查的豁免申請程序。豁免原則上應當由外方申請，但是國內合作方為多個機構的，應由國內牽頭機構或組長單位提交豁免申請。

2. 完善國際合作審批的變更規則

徵求意見稿明確國際合作科學研究的重大變更和非重大變更的具體情形。對於重大變更，相對人應在變更實施前1個月進行申報，而非重大變更僅需作出説明並進行報備，不需要申請變更審批。根據徵求意見稿第六十二條，非重大變更的情形包括（1）研究方案不變，僅涉及例數累計不超過獲批數量10%的變更；（2）合作單位以外的參與單位變更或者合作方企業名稱變更；（3）研究方案變更，但不涉及人類遺傳資源種類、數量、用途的變化或變更後的內容不超出已批准範圍的。

（三）調整國際合作臨牀試驗備案的適用範圍

《條例》規定，為獲得相關藥品和醫療器械在我國上市許可，在臨牀機構利用我國人類遺傳資源開展國際合作臨牀試驗、不涉及人類遺傳資源材料出境的，不需要審批，但需備案。

指南進一步明確：“在臨牀機構”包括：（一）所涉及的人類遺傳資源僅在臨牀機構內採集、檢測、分析和剩餘樣本處理等；（二）所涉及的人類遺傳資源在臨牀機構內採集，由臨牀機構委託的單位進行檢測、分析和剩餘樣本處理等。臨牀機構應與其委託的單位簽署正式協議，明確委託檢測和分析的人類遺傳資源材料的種類、數量、檢測內容、轉運方式、剩餘樣本和數據信息處理方式等，並對其委託的活動負責。但在行業實踐中，臨牀試驗過程中的委託檢測並不一定由臨牀機構進行，可能由申辦方或CRO簽署委託協議，上述規定與實踐脱節。

《徵求意見稿》調整了這一問題，明確：“在臨牀機構”包括：（一）所涉及的人類遺傳資源採集、檢測、分析和剩餘樣本處理等在臨牀機構內進行的；（二）所涉及的人類遺傳資源在臨牀機構內採集，並由相關藥品和醫療器械上市許可臨牀試驗的臨牀試驗方案指定的境內單位進行檢測、分析和剩餘樣本處理的。這一規定較之於指南的解釋説明更符合行業實踐，利好研發業務開展。

（四）細化對外提供人類遺傳資源信息的安全審查制度

《條例》對於將人類遺傳資源信息向外方單位提供或者開放使用時特定情形下應進行安全審查作出原則性規定，《徵求意見稿》進一步細化安全審查規則：

1.安全審查適用範圍：對外提供或者開放使用（1）重要遺傳家系的人類遺傳資源信息；（2）特定地區的人類遺傳資源信息；（3）500人以上人羣的外顯子組測序、基因組測序信息資源；（4）可能影響我國公眾健康、國家安全和社會公共利益的其他信息。

2.安全審查要求：科技部會同相關部門制定安全審查原則，組織相關領域專家進行安全審查評估，並根據專家安全審查評估意見做出決定。

安全審查意味着對外提供人類遺傳資源信息需要預先通過科技部的安全審查，但安全審查期限等問題尚有待指南進一步明確。

三、人類遺傳資源相關行政監管規則的細化

《徵求意見稿》在條例的基礎上，進一步細化了行政監管規則，明確了監管部門權限分配、行政處罰程序。

（一）監管權限委託下放

《條例》第四條對人類遺傳資源管理職責作出初步劃分，科技部負責全國人類遺傳資源監督管理工作，省級科學技術行政部門負責轄區內人類遺傳資源管理工作。《徵求意見稿》的亮點是明確科技部將行政許可、監督管理、行政執法等權限通過行政委託的方式下放至中國生物技術發展中心等相關事業單位和省級科學技術行政部門。

實踐中，科技部已經將行政許可相關權限委託至中國生物技術發展中心，《徵求意見稿》第三條第二款明確科技部將行政監管工作委託至中國生物技術發展中心，第四條和第八十九條明確將人類遺傳資源調查、行政執法等事項委託給省級科學技術行政部門。此外，《徵求意見稿》還規定省級科學技術行政部門應當配備行政執法人員，必要時可以根據徵求意見稿第五條聘任執法輔助人員履行監管職責。

科技部監督執法權限的下放將明顯增加人類遺傳資源調查、行政執法的能力，也意味着人類遺傳資源違法行為的查處力度將大比例提升。

（二）明確行政處罰程序

《徵求意見稿》專章規定行政處罰程序，在吸收《行政處罰法》基本規則基礎上，進一步完善了人類遺傳資源行政處罰程序，保障相對人的程序性權利，明確了相對人申請聽證的行政處罰範圍，同時對違法所得認定、行政處罰裁量因素、行政處罰作出期限作出進一步規範。

1.《徵求意見稿》將沒收違法所得100萬以上、罰款500萬元以上、禁止從事人類遺傳資源相關活動以及法律法規規章規定的其他應當聽證的處罰種類納入聽證範圍。

2.《徵求意見稿》將採集的人類遺傳資源價值或者為人類遺傳資源投入的資金數額，作為違法所得的計算標準。

3.《徵求意見稿》對行政處罰期限作出明確規定，行政處罰作出的最長期限為自立案之日起60日；因客觀原因不能作出，經科學技術行政部門負責人批准可以延長至90日；特殊情況需要進一步延長的，經科技部批准，可以延長至180日。

行政執法權限下放以及專章詳細規定行政處罰程序，均體現出科技部擬加大人類遺傳資源違法行為查處力度的決心，企業對於執法發展趨勢應有所預判。

四、人類遺傳資源活動主體合規義務的落實

《徵求意見稿》對人類遺傳資源合規提出新要求。

（一）建立監管部門指導、引導企業履行合規義務的機制

1.《徵求意見稿》要求科技部制定並及時發佈與人類遺傳資源活動相關的指南和示範文本，指導相關主體合規從事人類遺傳資源活動。

2.《徵求意見稿》要求科技部定期組織相關主體的培訓，提高相關主體的合規能力。實踐中培訓活動一直在開展。

3.在申請許可以及備案等階段，《徵求意見稿》要求生物中心建立溝通交流機制，對相關主體的重大問題進行解答。現階段雖有機制，但溝通的順暢性尚無法得到充分保障，《徵求意見稿》未進一步細化溝通方式。

4.《徵求意見稿》建立了責任約談機制，如果相關主體存在可能違反條例的風險，科學技術行政部門可以約談相關主體，提示違法風險並給予合規建議。與此同時，對於管理體系健全、管理規範、長期未發生違法行為的單位，徵求意見稿第七十四條規定，監管部門可以對其減少行政檢查次數，減小對相關主體正常經營活動的影響。

（二）企業合規制度建設

另一方面，徵求意見稿明確要求人類遺傳資源活動主體切實履行合規義務，壓實責任主體自我監督的責任。徵求意見稿第十三條規定，人類遺傳資源活動主體應當加強管理制度建設，對涉及人類遺傳資源開展科學研究的目的和研究方案進行審查，確保人類遺傳資源合法使用。與此同時，徵求意見稿第七十二條將人類遺傳資源活動主體建立、完善並執行有關規章制度作為監督檢查的重點，落實相關單位主體責任。

結語

整體來説，《徵求意見稿》對現有制度的調整是謙抑而謹慎的。較之於現行規則，《徵求意見稿》核心調整方向有二：一是合理化調整或限縮監管範圍，使監管範圍更符合行業實踐，二是着力建設合規管理體制、擴大執法能力、規範執法程序，使監管力度整體提高。

來源：威科先行