保供物資也造假? 揭開基層“購買服務”的嚴峻內幕｜文化縱橫_風聞

 盧瑋靜

中國礦業大學(北京)文法學院

 張歡歡

北京師範大學社會發展與公共政策學院

**【導讀】**近期，在防控新冠肺炎疫情的過程中，一些社會團體的“形式性保供”遭到社會批評。為何本應與政府形成互補關係，承擔事業性管理服務的社會組織，卻染上了行政科層體制中“只顧形式，不顧內容”的弊病？本文指出，過去一段時間以來，政府購買社會組織服務成為流行，旨在藉此引入市場競爭機制，以收優化政府職能、創新社會治理之效；但實踐中，以項目製為典型的一些操作手法，卻在無形中將形式主義的弊病反向嵌入到了社會組織和社會領域中。作者認為，要構建更加合理的政府購買社會服務模式，我們有必要共同思考：能否創造出樞紐性的中介環節，將支持型的契約合作思路引入其中，讓政府購買社會服務朝着社會化、競爭性和結果導向的方向發展？

**文章原載《文化縱橫》雜誌，**僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

形式主義向社會延伸

近年來，政府購買社會組織服務受到中央和地方各級政府的高度關注。十八屆三中全會提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委託等方式向社會購買。”2013年,國務院辦公廳出台《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》。此後，相關部門陸續出台系列政策，地方政府也紛紛出台政府購買服務實施辦法並開始大範圍行動。

政府購買服務的理論起源與現實模式均來自西方國家。按照新公共管理理論，政府與社會組織之間是契約關係。在這一過程中，政府以“購買”替代“製造”，將非政府的治理資源整合到公共服務提供中，有利於節約成本、提高效率、增加靈活性和增大供給能力。隨着新公共管理運動的發展，政府購買服務作為民營化運動的一種重要方式，自20世紀70年代在英國興起之後迅速擴展到世界各地。 

表面上看，推廣政府購買社會組織服務，契合了國家行政職能轉移、社會治理體制創新的改革目標。學界與實務界都希望藉此在政府體制中引入市場競爭機制，改善政府職能，促進社會服務市場化及社會組織健康有序發展，最終實現社會服務提供的效率、效果和機制的整體提升。

這一運動在我國興起已逾五年，政府購買社會組織服務是否推動了上述目標的實現呢？

▍形式主義通過政府購買向社會延伸

政府購買社會組織服務的主要流程包括：項目徵集或招標—評審篩選—社會組織執行項目——績效評估。為充分發揮專業機構的作用，評估經常由第三方機構承擔，且不侷限於項目結果評估，而是將之延長至項目執行的各個環節。在實踐過程中，我們發現，因為社會組織沒有被政府作為平等合作伙伴、第三方機構專業能力不足等原因，不同層級的政府購買體系中極易出現各種“形式化”傾向。

（一）項目活動化

“項目制”是政府向社會組織購買服務的主要形式。項目，是圍繞一個明確目標而展開的一系列獨特、複雜並相互關聯的活動；這些活動必須依據規範，在特定的時間、預算和資源的限定內完成。政府購買社會組織服務往往有兩種方式：一種是委託訂單式購買，即政府發佈訂單向社會組織招標；另一種是社會組織自主申請式購買。前者通常需求明確，項目執行過程較為簡單，只要保證項目執行就可以實現項目效果。例如為獨居老人提供照料服務的項目，社會組織只需按照約定時間和質量為服務對象提供服務即可。後者往往由社會組織自定，一般會更為複雜，對技術要求高。例如殘疾人的社會融入項目，目前殘疾人社會融入尚未形成固定模式，項目需要巧妙的設計及較高的專業技巧。

在我國政府購買服務的實踐中，這兩種購買都容易步入“項目活動化”的怪圈，其最典型的表現是—社會組織無法提出並執行真正解決社會問題的項目，而是被引導至追求活動人次和熱鬧形式的軌道上。

**首先，一些社會組織背離其核心業務，去做一些“迎合性”好、可測量性高的項目。**比如Y組織成立近10年，積累了一套成年智力障礙者社區生活和職業康復的服務內容，試圖從根本處解決成年智力障礙者獨立生活的難題。但該組織為承接政府發佈的“攜手特奧、共享陽光”項目，卻策劃了一系列與自身核心工作內容無關的一般活動。當被問及為什麼不以核心業務申報項目時，Y組織負責人表示：“我們過去申報過，但沒有批下來，後來我們研究了一下那些中標的項目，我們就按照那些項目設計了新項目。”

**其次，社會組織純粹追求指標的完成。**L機構接受基層政府委託，管理基層公共服務空間，項目的目標是豐富居民生活，提升居民的參與度。為了考核該項目的效果，勢必要對服務人數、覆蓋範圍及活動次數提出要求。因此，該機構採取發放禮品等各種方式吸引社區居民，為完成各項指標疲於奔命。表面上看，該項目確實完成了既定目標，活動開展得熱熱鬧鬧，也有不少居民參加，項目通過了驗收。但實際上，這些活動並未實現項目所設定和宣稱的目標，而且其行為還破壞了社區的生態，給社區帶來了負作用—此後其他社會組織進入該社區必須先發禮物，否則無法吸引居民參與其中。 

**最後，一些抱着良好期望的社會組織，在考核指標的壓力下，甚至開始“騷擾”服務羣體，或者是不得不“造假”。**J組織接受了政府委託為空巢老人羣體提供心理關懷的項目，但在項目制的管理邏輯下，如何衡量這種服務的數量與質量卻存在難題。為了實現公平性和全覆蓋，相關部門希望J組織能夠服務本區所有相關羣體（約3000人），於是設立了年服務數量必須達到500人次的指標。但實際上，J組織在聯繫目標受眾時，卻發現其中大部分人不需要甚至拒絕心理支持。於是這個數字指標就成為J組織沉重的“負擔”，他們因此不得不去“騷擾”目標羣體；最後，為了達標，他們也只能進行個案造假。

在追求數量上高產出的項目制框架內，相關方會無形地推崇活動化、受益人多的項目。事實上，政府和社會組織都能發現，看似熱鬧的活動並不能實現他們最初追求的目標，但沿着財政資金規範使用的軌道，他們仍然不得不選擇那些容易“計量”的活動。

(圖為網絡上曝光的保供物資，被質疑生產廠商均存在較大問題)

（二）社會組織行政化

與項目活動化相對應的是，社會組織不知不覺地演化為行政化特徵明顯的準事業單位。在購買社會組織服務過程中，政府並未視社會組織為合作方，而是把它們當成是下屬事業單位管理，讓其事無鉅細地提供材料。長此以往，疲於準備甚至“製造”各種材料的社會組織，將逐漸喪失活力與改善社會問題的初心。

在資金使用上，和在市場上購買服務不同的是，政府購買社會組織服務往往有詳細的資金使用規範。在項目執行過程中，也要求承接機構詳細、高頻次地反饋與定期彙報；在結項時還要接受評估及審計。社會組織為了應對如此複雜的檢查，必須要有專人負責整理材料。“整理材料”也成了項目的重要任務。

於是，在政府購買服務中，出現了許多過去事業單位類似的做法：社會組織對上負責，多請示多彙報；大量的精力在完成材料，而真正的服務效果可能被忽略；追求政府對項目的滿意度，而不是受益對象的真正感受；項目團隊忙於完成項目書上的各項“規定動作”。政府購買就像一個巨大的光源，它通過資源的吸引，讓這些組織自我改造，最終逐漸步入準事業單位的軌道。

從2016年財政部聯合民政部發布的《關於通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》中可以看到，政府購買社會組織服務是有支持社會組織發展的意圖的。在理想的社會化競爭狀態下，社會組織確實有可能通過良性的優勝劣汰，實現健康有序發展。發起背景與業務主管部門相關的社會組織，可能會走上一條逐漸脱離關聯、越來越獨立自主運作的軌道，其聯繫可能更類似於業務指導或兜底性監管。而發起力量原先來自社會的組織，一旦有合適的機會，也能夠通過專業服務逐漸獲得認可，從而脱穎而出。

但是，由於上述形式化問題的發酵，實踐中卻出現了劣幣驅逐良幣的現象。在現有的政府購買社會組織服務體系下，出現了一批完全依託政府資源的社會組織，並且在其中獲得了“市場競爭力”，結果排斥了那些真正能夠解決社會問題的組織，破壞了這一領域的生態和良性發展。

（三）評估權力化

在政府購買社會組織服務過程中，通常引入第三方機構對項目進行管理與評估。理想情況下，第三方運作的模式有利於讓政府購買社會組織服務的過程更為公開、公平、公正、高效，也有利於政府簡政放權、轉移職能。[3]但值得注意的是，並非有了所謂“第三方”的形式，就能自動實現預期效果；有時可能適得其反——因為不同第三方的運作效果截然不同（比如控制型第三方和支持型第三方）。如果第三方本身不夠專業或者無法獨立“發聲”，便會成為政府的附庸，甚至比政府更加形式主義。

例如，某第三方機構將自己定位為管理政府購買項目的代理人，主要工作是對政府負責，採用的是自上而下管控的方式。具體表現為：（1）管控者角色遠大於支持者角色，第三方運作簡化為第三方管控，集中關注項目在規範性上的問題，對機構的支持不足，如在項目中要求執行機構每天上報工作計劃和總結；（2）在姿態上，將自己看作是“高人一等”的管控者，較少主動了解社會組織需求和困難，溝通主要以通知和報表為主；（3）沒有承擔起第三方的專業責任，不能做到獨立發揮作用，仍然需要政府來分析和研判。

（四）小結

政府購買服務,實際上是政府與社會組織之間相互影響的過程。在近年來我國的相關實踐中，政府通過購買服務向社會組織施加了巨大影響，出現了科層官僚結構中的形式主義向社會組織延伸的現象：

**1.在一定情況下，政府購買容易使政府與社會組織之間，在原來業務主管或登記管理關係上，疊加以項目製為載體的資助關係。**該情境下，政府和社會組織之間既不是上下級，也不是一般的契約關係。政府以資金為手段，自覺或不自覺地強化了對社會組織的引導和控制，社會組織於是朝着“準事業單位”的方向發展。簡而言之，政府購買在一定程度上有可能加大政府對社會組織進行“管控”的風險，進入行政吸納社會的軌道上。

**2.這種“吸納”一定程度上是藉助於資源依賴形成的。**在現有的資源格局下，由於政府資源在規模和合法性上具有絕對優勢，社會組織想要爭取更多的資源，便會不斷迎合政府的種種要求，甚至會主動強化與政府的依附關係。如迎合政府資金的偏好來設計項目，無條件承諾各種不合理要求。

**3.資源在購買過程中疊加上政府權力，使得資源方和被資助方之間容易形成一種非對稱的依賴關係。**資源和傳統的政府權力在此相互強化：資源的引入進一步加大了政府對社會組織的內部治理和業務開展事無鉅細的把控；政府的權力也加大了政府作為資源發包方對委託方的絕對控制。

▍形式主義的根源

（一）強大的政府體系 VS. 弱小的社會組織

與政府購買社會服務相關的理論——無論是委託代理論還是管家理論——都是在西方社會現實和話語體系之下形成的。在西方，國家一定程度上屬於社會的一部分，宗教、市場和社會組織都有着長久的歷史和相對完整且成熟的體系。西方學者之所以將研究聚焦在購買服務過程中是否存在競爭機制和合同管理能力，是因為西方國家的政府購買服務是建立在成熟和發達社會組織基礎之上的。許多西方國家有足夠數量的社會組織可以提供服務，市場化體系已經基本成熟。同時，政府與社會組織之間的關係相對平等和獨立，而且政府購買服務的歷史較為悠久，制度也相對完善。因此在這個過程中，只需重點思考如何讓政府做好一個精明又受歡迎的甲方即可。

但在中國的社會現實中，如果僅從契約視角理解政府購買中的政社關係，會導致過分關注顯性的正式合同而忽視了隱性的非正式合同，忽略了政府藉助合同提供公共服務時還要考慮的政治、文化和制度因素，進而低估了行政機構塑造自身與社會關係的能力，因而也很難完整地理解公共服務合作供給過程中偏離市場模式的種種現象。

改革開放之後，社會有了自由活動的空間和自由流動的社會資源，中國的社會組織迅速發展起來。但整體而言，我國社會組織的發展仍處於初級階段。因此，我國應當建立起不同於西方的政府購買模式。在購買社會服務的實踐中，政府不僅需要追求服務質量，還應盡力扶持和培育社會組織。也就是説，中國的政府購買社會組織服務應當追求的目標，除了提高公共服務供給的效率，還應包括橫向上的社會體制改革和縱向上的社會孵化發育，這樣才能有助於實現社會治理體制創新。

 （二）形式化績效評估 VS. 多元化公共服務

社會組織和市場的發育，固然可以減緩形式主義向社會滲透的程度和速度。但即便社會組織足夠發達，現有的政府購買管理體制本身難道就沒有問題了嗎？是否需要從更為根本的角度來反思現有項目制思路下的政府績效評估體系？

目前我國對公共服務進行質量管理採用的是ISO9000 系列質量管理體系，這與國際上的整體發展趨勢相一致。2013年及之前，各地政府體系內已經湧現出了數以百計的績效評估“模式”。在這些績效評估模式下，一個很重要的內容便是將公共服務的質量評價進行標準化和量化。

我國政府購買社會組織服務的績效評估方式，最初借鑑自政府和市場合作工程的項目管理實踐。工程類項目一般要求精準且資金體量龐大。和工程類項目不同的是，公共服務面對的是不同的社會羣體，關注的是人與人的接觸界面，更加多元且微小。因此，工程項目中的許多制式的要求，在公共服務領域就會顯得格格不入。

如果追溯“公共服務”這個詞的意義，就會發現其本身的特徵和屬性也很難像私人服務一樣，形成明確且絕對精準量化的契約關係。因為公共服務往往會涉及激活受益對象和改變社區結構等更具社會性和複雜性的工作。

政府當然可以通過購買服務，把市場化的因素引入公共服務，或者把公共服務資源嫁接到市場體系中，提高公共服務的效率。但公共服務之所以是“公共”的，就是因為其部分內容很難用完全市場化的方式去衡量。這一方面根源於制定測量公共服務指標本身的難度；另一方面也在於即使有明確的評估指標，測量起來仍然有困難。當存在這些結果測量上的難度時，監管機構就會在過程環節投入過多的力量，社會組織也會因此承擔過高的監管壓力。

在這樣的趨勢下，項目考評往往要求社會組織在公共服務過程中的每個環節都應有跡可循，痕跡主義也日漸滲透到社會組織以及公共服務項目中。實際上，只有部分公共服務可以量化和流程化，但現有的績效評估卻是“一刀切”。兩者相遇必然會產生衝突，最終的結果往往是倒逼社會組織走向行政化和形式化。考評方式只將形式上的動作、痕跡、規範作為標準，社會組織必然會失去對公共服務實質的把握，進而帶來一系列負面影響：有形式無結果；作假作秀大行其道；社會組織的核心服務專業能力被忽視，管控體系佔據主導，工作隊伍的內在動機為負值；服務提供者回應和滿足社會需求的靈活性被忽視，社會需求難以滿足。

(網絡上曝光的某些已經腐爛的保供物資)

（三）監管還是評估：形式化問責機制

除了形式化、流程化、痕跡主義這些具體問題，我們還應進一步在整體上反思目前我國政府購買服務的管理方式是何屬性：是監管還是評估？是“購買交易”還是“下屬考核”？

答案很可能是：在現有監管體系下，社會組織並非政府的合作伙伴，而是其下屬部門。這體現在如下三個方面：

第一，在現有體系中，往往不允許出現一個“壞”的項目，所以政府購買的項目基本都能成功結項。即使無法順利運作的項目，相關政府部門也會儘可能讓其能夠達標，否則違約資金的返還等後果，會讓政府部門遭遇繁瑣的程序乃至工作績效方面的追責。同樣，政府購買社會組織服務，通常不能出現“利潤”或者資金剩餘。每一筆資金都應嚴格按照預算專款專用，甚至要經過事無鉅細的審計。但真正的交易行為應是結果導向而不是過程導向的，只要結果達到質量要求，其實沒有太大必要關注過程中詳盡的資金使用情況。

第二，多做多錯的責任機制導致了許多“不作為現象”。社會組織往往需要嚴格按照項目計劃書行動，結果可能無力回應過程中發現的許多實際需要。在政府購買的框架之下，一些有心更有作為的社會組織也不得不更加謹慎，防範風險。例如，H機構承接了有關幫助心智障礙家庭的項目，在項目框架內，他們努力調動起這些家庭中家長的內在積極性和行動力。在項目實施過程中，家長們提出通過自費方式組織家庭到外省出行活動的想法，該延伸活動其實能很好地夯實項目成效，但政府部門聽聞後卻以安全風險為由制止了這一行動。

第三，這種“對上不對下”的任務制思維，使社會組織喪失了自身自下而上的內在活力。社會組織關注的是離結項還需要多少“規定動作”，而且整個考核機制也是監督規定動作是否到位、行動是否合規，脱離了對項目的真實社會成效的認定。

▍政府與社會的交叉嵌入

政府購買社會服務的理想圖景，是將市場體制嵌入政府體制之中，以期鬆動僵硬且形式化的官僚體制，讓政府重新煥發行動活力。但實際上，市場機制與政府體制的相遇，並不意味着這種嵌入必然會自動實現。在很多情況下，反而有可能是官僚體制的行事邏輯滲透進了社會組織，形式主義進而也會延伸到社會領域。以交叉嵌入的視角，觀察在政府購買社會服務過程中產生的相互滲透，可能才是更符合中國實際的做法。

在中國，若沒有意識到上述風險，往往容易形成政府通過政府購買吸納社會的局面。造成這一局面的根源在於當前中國的社會力量在整體發育和資源上都還很薄弱，而中國政府卻同時具備行政權力和資源優勢。這種結構性特徵，自然會使雙方形成一種不平等的關係。

但這並不意味着我們只能回到政府提供公共服務，不再走政府購買社會服務的道路。從社會發展的進程來看，當前我國正處於國家與社會轉型過程中必然會出現的週期性陣痛期。我們必須直面轉型過程中的真實問題。在當前的局面下，政府和社會組織內的行動者應該共同思考：能否創造出樞紐性的中介環節，將支持型的契約合作思路引入其中，讓政府購買社會服務朝着社會化、競爭性和結果導向的方向發展。