數字經濟治理｜數字時代的全球經濟治理變革與中國的參與_風聞

走出去智庫觀察

近年來，我國高度重視數字經濟發展和治理問題，與數字經濟相關的法律法規密集出台，“數字經濟治理”在今年首次寫入《政府工作報告》，我國的數字經濟治理法律體系逐漸完善。

走出去智庫（CGGT）觀察到，當前數字經濟正發展成為新一輪全球化的重要驅動力,但數字經濟在各國的發展分化,加劇了以數字經濟為基礎的國際競爭,給國際經濟治理帶來新難題。全球數字經濟的深入發展要求國際社會加強多維度、多層次合作,推動國際數字經濟治理機制構建,以數字經濟帶動各國實現包容性發展。在此情況下，中國需要深入參與數字經濟國際治理，主動參與數字領域國際標準制定。

中國如何參與全球數字經濟治理？今天，走出去智庫(CGGT)刊發廣東外語外貿大學廣東國際戰略研究院高級研究員陳偉光教授的文章，供關注全球數字經濟治理的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**伴隨着大量區域貿易協定及雙邊投資協定的簽署，全球經濟治理制度體系呈現碎片化發展趨勢，數字技術衝擊使得這一趨勢更為顯現。

**2、**在數字時代，掌握了數字技術、流量與新型基礎設施的數字科技公司早已超越了古典經濟學所定義的企業角色，甚至取代傳統交易市場，承擔起促進商品流通、貨幣流通、人員流動的職能。同時，由於數字科技公司的全球化擴張趨勢，其在輿論操縱、干預媒體自由等層面早已對一國的政治進程造成巨大威脅。

**3、**中國需加快制度型開放，對接數字經濟高標準規則，以區域協作撬動多邊合作，加快貿易協定中數字貿易條款的升級，主動與美歐開展數字規則的協調、溝通，在中國具有比較優勢的數字服務領域率先探索構建國際標準，塑造並提升全球數字經濟治理的制度型權力。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**文/**陳偉光

廣東外語外貿大學廣東國際戰略研究院高級研究員、教授

數字經濟是繼農業經濟、工業經濟之後的主要經濟形態，其發展速度之快、輻射範圍之廣、影響程度之深前所未有，深刻改變了人類社會的生產方式、生活方式和治理方式，成為重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的重要力量。特別是新冠肺炎疫情暴發以來，數字技術和數字經濟在支持抗擊疫情、助力人類生產生活方面發揮了重要作用。作為數字經濟大國，中國積極參與數字時代的全球經濟治理體系改革，既是提高國家數字經濟治理體系和治理能力現代化水平的內在要求，也是共同應對數字時代全球性挑戰的迫切需要，深刻體現了中國維護和完善多邊數字經濟治理機制的大國責任擔當。

數字技術衝擊下的全球經濟治理新特徵

當前，世界各國雖尚未就數字經濟議題形成統一的國際規則和國家間相互協調的治理體系，但數字經濟的雙邊、多邊與區域機制發展迅速。數字經濟與生俱來的高創新性、強滲透性、廣覆蓋性不斷推動經濟全球化及其治理的轉型升級，數字科技公司、主權國家和國際組織間的互動和博弈也將推進全球經濟治理體系變革。

**第一，參與全球經濟治理的主體更加複雜多元。**二戰結束以來，國家在重建戰後政治經濟秩序、提供國際公共產品上發揮着至關重要的作用，主權國家尤其是美國等西方國家是主導戰後全球經濟治理秩序的重要主體。而數字技術時代的來臨催生了大量數字科技公司，由於公眾對網絡平台的依附以及政府在網絡空間的效能缺失，這些數字科技公司的職能可能超越政府主體，從狹隘的網絡治理範疇延伸至社會治理乃至國家治理領域。並且，過去參與全球化的公司往往只能是行業的頭部企業，而如今像世界電子貿易平台（eWTP）這樣的數字科技公司通過發展全球化數字經濟基礎設施（全球交易服務網絡、全球物流服務網絡、全球金融支付網絡、全球公共服務平台），解決中小企業出口信息獲取難、貿易融資難、物流成本高等困難，為發展中國家、中小企業進入全球市場提供了更多機會。此外，區塊鏈等數字技術誕生後帶來的分佈式技術，以及數字平台帶來的社區自治方式，也為個體參與全球治理創新提供了新的渠道。工業時代和數字時代的區別，其實就是一個以產品為中心，一個以顧客為中心。如今，數字經濟時代的沉浸式體驗和更便捷的交互方式正在將消費者的角色從傳統社會生產分工中相對獨立的旁觀者推向深度參與者。

△比特幣模型被擺在電腦主板上。（新華社圖片）

**第二，全球經濟治理的對象更加複雜多樣。**傳統的全球經濟治理領域大致可分為宏觀經濟政策協調、貿易投資治理、貨幣金融治理、能源資源治理及發展與貧困治理等議題。2000年前後，隨着數字技術的興起，全球移動互聯網普及速度加快，信息技術迭代更新，深刻改變了傳統貿易、金融模式乃至貨幣形態。除了數字服務貿易摩擦、跨境數據流動問題、私人數字貨幣造成的潛在系統性金融風險、數字發展鴻溝等傳統領域與數字技術融合後所帶來的問題，全球治理也更多聚焦於數字技術本身帶來的全球性挑戰，如源於數字平台企業數字特性與現有監管缺陷而造成的數字壟斷問題；源於人工智能技術的快速發展、應用而衍生的倫理及安全風險問題；以及大量在線危害內容的監管和治理問題等。

**第三，全球經濟治理機制的碎片化趨勢更加明顯。**以佈雷頓森林體系為核心的多邊機制是全球經濟治理的制度基礎，但冷戰結束以來，區域貿易協定的談判和締約如火如荼。伴隨着大量區域貿易協定及雙邊投資協定的簽署，全球經濟治理制度體系呈現碎片化發展趨勢，數字技術衝擊使得這一趨勢更為顯現。21世紀初以來，在全球簽訂的183個貿易協定中，有108個含電子商務內容，其中80個含電子商務專章；發達國家間簽訂的6個協定則全部含電子商務專章，且對權利義務的規定更為詳實，標準更高。此外，圍繞數字經濟議題諸多國家已經達成了獨立的雙邊和區域協定，如2019年美國與日本簽署的《美日數字貿易協定》，2020年新加坡、智利和新西蘭共同簽署的《數字經濟夥伴關係協定》，同年新加坡和澳大利亞簽署的《數字經濟協議》。當前圍繞數字經濟議題尚缺乏統一、系統的全球治理框架，各國從維護自身利益出發，選擇不同的數字經濟治理模式，致使全球數字經濟治理的議程推進十分艱鉅。在跨境數據、人工智能、網絡安全、加密貨幣、網絡間諜、數字税收、電子商務和在線內容等方面，已經出現了不同的、有時甚至是相互矛盾的規則。

數字時代全球經濟治理的三重困境

數字經濟給全球治理帶來的主要挑戰不僅僅在於治理客體的範疇更廣、難度加大，還在於傳統治理機制失靈以及治理主體間矛盾激化。數字時代全球經濟治理面臨以下三重困境。

**第一，主權國家政府與私營部門的權力衝突激化。**一是數字經濟帶來貨幣國家化與自由化的衝突。區塊鏈技術興起之後，以比特幣為代表的私人數字貨幣橫空出世，目前有影響力的加密幣已達1萬餘種，總市值超過1.3萬億美元。比特幣、以太幣、萊特幣等部分加密幣已經被廣泛用於支付、匯款、結算等金融領域。私人數字貨幣作為傳統金融和新興技術結合的產物，在發行和流通中常常伴隨諸多風險，對金融安全構成巨大威脅。同時，私人數字貨幣氾濫也對國家主權貨幣提出日益嚴峻的挑戰。各國央行發行的數字貨幣是法定貨幣的數字化，它的出現一方面源於全球經濟數字化內嵌式變革的驅動，另一方面則是出於對私人數字貨幣挑戰法定貨幣主權地位的警惕。縱觀歷史，私人貨幣曾被人們普遍接受，因其與國家無直接關係，更具創新性、便捷性和適應性。私人貨幣和政府部門發行的公共貨幣一直是共存的，歷史上部分私人貨幣被兑換成安全且流動性好的政府貨幣也是一種常態。國際貨幣基金組織曾發文指出，當今世界是以雙重貨幣體系為特徵，尤其是在數字時代，央行應主張私人數字貨幣、央行數字貨幣兩者的共存和互補，而不是二選一的相互替代。但是私人數字貨幣在國際結算、跨境支付領域可能侵蝕央行數字貨幣的交易體系，甚至會形成數字貨幣區，與央行數字貨幣分庭抗禮。未來兩者如何和睦相處是貨幣數字化的難題。

**二是私營部門對主權國家的職能僭越。**在數字時代，掌握了數字技術、流量與新型基礎設施的數字科技公司早已超越了古典經濟學所定義的企業角色，甚至取代傳統交易市場，承擔起促進商品流通、貨幣流通、人員流動的職能。同時，由於數字科技公司的全球化擴張趨勢，其在輿論操縱、干預媒體自由等層面早已對一國的政治進程造成巨大威脅。根據牛津互聯網研究所2019年的報告，45個國家的政客和政黨通過虛構粉絲數量或操縱媒體傳播來獲得選民的支持，其中推特和臉書是主要平台。

**第二，國家間的政策分歧和衝突加劇。**從全球數字經濟治理格局來看，美國和歐盟各自主導了全球最主要的兩大數字經濟治理體系，其代表了當前數字經濟治理的兩大政策取向。自20世紀80年代以來美國在全球經濟治理中一直倡導“自由主義”，企圖憑藉其在數字經濟領域的優勢，構建一套“自由主義”的全球數字經濟治理規則，以維護其領先地位，搶佔更多的國際市場份額。為避免隱私保護法規對數據施加國別空間身份，促進硅谷數字經濟和技術的發展，美國在國內法中制定了網絡服務商對第三方侵權承擔連帶侵權責任的豁免條款，並藉助《美日數字貿易協定》《美墨加協定》的談判推廣跨境數據自由流動原則，強調成員方不得對用於經營的跨境數據流動施加限制，禁止締約方制定計算設施本地化要求，或以源代碼強制披露作為在締約方境內從事經營的條件，限制締約方數據隱私保護法規對跨境數據流動的“過度”限制，提倡政府公開持有數據。此外，打壓中國的數字平台（如抖音海外版、微信），以及對數字領域先進技術嚴格管控等，都是美國以“數字自由主義”之名行數字霸權主義之實的重要體現。

歐盟自20世紀70年代開始統一區域內數據政策，其政策具有強烈的人權保護色彩以及與美國爭奪數字經濟市場的特徵。一方面，歐盟致力於統一市場的建設，在域內有序推進數據自由流動。2017年，歐盟制定《非個人數據自由流動框架條例》，禁止成員國制定數據本地化措施，保護非個人數據攜帶權。在產權制度領域，歐盟1996年便制定了《數據庫保護條例》，授予數據庫特殊權利保護，並於2017年提出對機器生成的非個人數據創設數據財產所有權的立法構想。另一方面，為限制美國數字企業在歐洲的發展，歐盟先後通過1995年《關於涉及個人數據處理的個人保護以及此類數據流動的95/46/EC號指令》及2018年《通用數據保護條例》，制定了嚴格的個人數據隱私保護政策，限制數據技術企業對歐盟個人數據的收集，並通過競爭法及數字税限制美國數字巨頭對歐洲數據市場的蠶食。儘管統一的歐盟“數字服務税”在美國的反對下難產，但法國、西班牙、意大利等歐盟國家仍然出台了數字税徵收方案。可以預見，在新冠肺炎疫情持續蔓延與全球經濟繼續下行交織影響下，未來一段時期內美歐在該領域的分歧和衝突將延續。

**第三，全球治理機制間的協調難度加大。**儘管二十國集團（G20）、七國集團、經濟合作與發展組織以及亞太經合組織等國際組織均已常設數字治理議題，在推動全球數字經濟治理中發揮了不可或缺的作用。但對包括印度在內的許多國家來説，1995年由世貿組織主導制定的《服務貿易總協定》仍然是指導所有服務（包括數字服務）的基本框架。而以《美墨加協定》中的跨境數據流動條款、《美日數字貿易協定》為代表的雙邊及區域協定則代表了當前數字領域最高門檻的制度，其高標準不可避免地對發展中國家構成無形的“發展壁壘”。全球多邊主義與區域主義、單邊主義的博弈將在未來相當長一段時期內影響全球數字經濟治理格局。

在與數據治理密切聯繫的跨境隱私規制上，美國曾於2011年主導《APEC跨境隱私規則》，嘗試以美式規則同化締約方的電子商務立法，減少與歐盟、澳大利亞、加拿大等經濟體在數據隱私方面的分歧。《APEC跨境隱私規則》與美歐曾達成的《安全港協議》（2015年被歐盟廢止）和《隱私盾》（2020年被歐盟廢止）等接近，但遠遠不能達到歐盟《通用數據保護條例》的隱私保護標準。儘管美國在所有對外談判的區域貿易協定中均嘗試推廣《APEC跨境隱私規則》，但加入並適用該規則的國家和企業不多。截至2018年2月，加入《APEC跨境隱私規則》的國家主要包括美國、日本、墨西哥、加拿大、韓國和新加坡，獲得《APEC跨境隱私規則》認證的企業一共有24家，其中美國企業23家，日本企業1家。可見，《APEC跨境隱私規則》尚未獲得亞太地區各國的廣泛認同。

中國參與數字時代全球經濟治理的路徑選擇

近年來，全球經濟數字化發展的趨勢愈加明顯，傳統產業加速向數字化、網絡化、智能化轉型升級，全球數字經濟規模持續擴大。中國憑藉強大的國內市場優勢，倒逼技術創新與模式轉型，大力發展數字技術和數字經濟，數字經濟體量已經連續多年位居全球第二。但總體來看，中國數字經濟水平距離美國仍有較大差距。據統計，2020年中國數字經濟規模約為美國的40%。同時，中國在數字治理規則方面話語權不足，西方國家構築的數字貿易壁壘也給中國帶來了潛在挑戰。中國需要不斷做大做強做優數字經濟，在提升國家數字治理水平的同時深度參與全球數字經濟治理，提升參與全球數字經濟治理的話語權，與各國一道共同破解數字經濟的發展難題，推動全球數字經濟安全規範有序發展，促進數字經濟更好服務人類文明進步。

**第一，善用G20機制，推進全球數字經濟政策的協調與合作。**G20對數字經濟的關注最早可追溯到2008年華盛頓峯會上首次承認經濟數字化帶來的機遇。2016年，中國在杭州峯會上發佈了《G20數字經濟發展與合作倡議》，這是全球首個由多國領導人共同簽署的數字經濟政策文件，標誌着數字經濟發展正式納入全球治理議程。在此後連續3屆G20領導人峯會上，數字經濟都是峯會的關鍵議題。印度也表示，將在2023年接任G20主席國時重點關注 “數字化促進發展”。據相關統計顯示，從2008—2018年，G20所有議題成果的平均執行率約為65%，而信息通信技術（ICT）及數字議題的平均執行率約為71%。儘管G20在數字經濟治理領域的經驗有限，作為沒有常設機構的非正式機構，缺乏正式條約的約束也在一定程度上制約了其在全球數字經濟治理體系中發揮更為有效的作用，但種種跡象表明，G20作為全球經濟治理的首要論壇，有望在數字經濟領域的全球治理中繼續發揮領導作用。G20囊括了當前數字經濟領域的主要國家，其中，美國、中國、德國和日本等國都已在數字經濟方面取得巨大成就，這對推動數字經濟領域的南北合作也大有裨益。中國作為數字經濟大國和全球數字經濟合作與治理的主要倡導者，需要更加主動參與G20和國際組織數字經濟議題談判，提出中國方案，發出中國聲音，維護和完善全球數字經濟秩序。

**第二，推動區域或雙邊數字經濟治理機制的發展。**中國目前簽訂的自由貿易協定中的電子商務章節僅涵蓋數字產品待遇、數字便利化等電子商務傳統議題，與西方發達國家的主要立場和高標準規則存在較大差距。中國需加快制度型開放，對接數字經濟高標準規則，以區域協作撬動多邊合作，加快貿易協定中數字貿易條款的升級，主動與美歐開展數字規則的協調、溝通，在中國具有比較優勢的數字服務領域率先探索構建國際標準，塑造並提升全球數字經濟治理的制度型權力。2020年11月，中、日、韓等15國簽署《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP），其中包含了個人信息保護、跨境數據流動、非應邀商業電子信息等條款。更為重要的是，2021年11月，中國已正式提出申請加入《數字經濟夥伴關係協定》，表明了與各方合力推動數字經濟健康有序發展的意願。中國需積極推進國內法律與《數字經濟夥伴關係協定》等國際規則的調試、對接與修改，為國內數字經濟企業參與全球和區域數字經濟治理做好準備。

第三，加快“數字絲綢之路”建設，推動共建“一帶一路”高質量發展。“一帶一路”沿線大部分國家和地區仍處於數字化轉型的起步階段，巨大的數字經濟增長潛能有待釋放，“數字絲綢之路”建設是推動地區數字經濟高水平發展、促進新型全球化的最佳實踐，也是有效破解西方數字帝國主義的“中國方案”。中國與“一帶一路”共建國家有關數字經濟政策的溝通不斷深入，目前已經與22個國家和地區簽署了電子商務合作備忘錄，並建立了雙邊電子商務合作機制。“數字絲綢之路”相關合作機制的建設是提升規則標準等“軟聯通”水平的重要內容，也是推進共建“一帶一路”高質量發展的重要制度保障。中國應以已生效的RCEP電子商務規則為契機，結合本國已簽訂的自由貿易協定中的電子商務章節，加快建立“數字絲綢之路”國際合作制度體系，為“一帶一路”共建國家參與“數字絲綢之路”塑造良好的制度環境。此外，中國還要充分利用在跨境電子商務、數字貿易、5G、數字基建等新技術方面的優勢和超大市場優勢，幫助“一帶一路”沿線國家加強數字基礎設施建設，縮小南北國家間的數字鴻溝，展現數字經濟時代負責任的大國擔當。

**第四，推動構建安全、開放、合作的網絡空間命運共同體。**在數字時代，無處不在的互聯網使企業和個人可以輕易地繞過任何一個國家的法律，這讓單個國家的監管變得越來越困難，也充分印證了數字經濟時代共同構建網絡空間命運共同體的重要性。迄今為止，中國關於網絡空間的政策主張及其治理實踐，已經為構建網絡空間命運共同體作出了積極貢獻。《全球數據安全倡議》自2020年9月8日提出以來，已經受到國際社會高度關注和積極響應。此外，中國高度關注數字經濟發展對國家安全、人權保護帶來的風險，並警惕他國以數字治理為由執行長臂管轄，侵害本國的國家安全及企業利益。2021年中國通過的《個人信息保護法》已經成為構建國內數字經濟發展安全保護閥的重要司法實踐。

中國要主動參與國際組織數字經濟議題談判，開展雙多邊數字治理合作，維護和完善多邊數字經濟治理機制。中國有意願和能力為世界經濟數字化轉型發展提供動力，為數字時代的全球經濟治理變革提供中國方案，為構建網絡空間命運共同體作出應有的貢獻。 

注：本文是國家社會科學基金重大項目“制度型開放與全球經濟治理制度創新研究”（項目批准號：20&ZD061）的階段性成果。

來源：當代世界