研究 | 戴永紅 姬廣禮：美國千禧年挑戰公司都在南亞幹了啥？中國如何應對？_風聞

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摘要 

美國通過“千禧年挑戰公司”向南亞小國提供經濟援助，以更加隱蔽的手段影響他國內政與外交政策，拉攏尼泊爾、斯里蘭卡等南亞國家加入美國陣營，企圖阻礙“一帶一路”建設，遏制中國發展。**美國與南亞小國簽訂的千禧年挑戰協議是美國霸權主義的表現，在南亞並不受歡迎，曾數次遭到尼泊爾、斯里蘭卡兩國的質疑與抵制。南亞小國對千禧年挑戰公司的援助較為謹慎，不願被牽涉到中美兩國的博弈之中。以尼泊爾為例，尼美千禧年挑戰協議將擾亂尼泊爾政局，打破尼泊爾“等距離”外交慣例，對“一帶一路”建設在南亞的發展以及中國西南邊疆的安全穩定構成威脅。中國宜主動採取對策，做到“四個全面”，保障中國在南亞的利益，維護西南邊疆的安全穩定。本研究發表於2021年9月，雖然尼泊爾政府已在2022年2月底批准了“千禧年協議”，但本文的諸多分析仍有很大價值。**南亞研究小組特轉載此文，供各位讀者參考。

【關鍵詞】千禧年挑戰公司 印太戰略 南亞國家 安全穩定

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自美國前總統奧巴馬提出“亞太再平衡”戰略以來，美國不斷向南亞拓展影響。前總統特朗普上台後，美國冷戰思維與零和博弈思想持續高漲，在“亞太再平衡”基礎上，提出升級版的“印太戰略”，其目的是重返亞太，增加美國在太平洋、印度洋區域的影響力。拜登出任總統後，美國的“印太戰略”不但沒有改變，而且有增強之勢，美國拉攏更多的國家圍堵、遏制中國的發展。2020年以來，美國和印度關係日益走近，出於各自利益，兩國在軍事、安全等領域加強合作並建立了“全面的全球戰略伙伴關係”。美國正在利用一切手段向南亞全方位地施加影響力，藉助千禧年挑戰公司(Millennium Challenge Corporation，“MCC”)，向尼泊爾、斯里蘭卡等南亞國家提供經濟援助，拉攏更多“小盟友”加入美國陣營便是美國使用的手段之一。

關於“印太戰略”，學界多關注美國、日本、印度、澳大利亞“四國合作機制”以及“印太戰略”框架下美印關係走向，認為美日印澳四國在經濟與安全等領域的合作有些進展，其目的是聯合遏制中國發展。印度對“印太戰略”的參與度提升，美印合作進一步加強。但是，**鑑於美日印澳在印太地區的戰略目的不盡相同，“四國合作機制”尚未取得實質性成果，出於自身地緣戰略利益的考慮，印度與美國合作能否深入開展也有待觀察。**已有研究少有涉及美國利用千禧年挑戰公司等援外機構對印太地區國家經濟援助，特別是以援助為由實現對尼泊爾、斯里蘭卡等南亞小國的管控，拉攏他們加入“印太戰略”對於千禧年挑戰公司及其援助情況國內學者關注較少，尚沒有對千禧年挑戰公司與“印太戰略”之間的關係的相關研究。在南亞，美國已同尼泊爾簽署千禧年挑戰協議，等待尼泊爾議會通過。美國雖然批准斯里蘭卡千禧年挑戰協議文本，但由於斯里蘭卡新政府質疑並拒絕簽署協議，千禧年挑戰公司於2020年12月25日決定取消對斯里蘭卡的援助。

本文擬在“印太戰略”背景下，探討美國千禧年挑戰公司及其對外援助相關情況，就千禧年挑戰公司擬對尼斯兩國的援助進行對比分析，以尼美千禧年挑戰協議為主要案例，探究尼泊爾遲遲未通過協議的深層原因、美國加強對尼泊爾投入的真實目的，以及對中尼兩國可能造成的影響，並結合整個南亞地區形勢有針對性地提出我國的應對之策。

一、美國千禧年挑戰公司對外經濟援助概況

**（一）**美國千禧年挑戰公司設立的歷史背景

千禧年挑戰公司是美國政府成立的一個援外機構，標榜幫助發展中國家抗擊貧困，實現可持續發展。該公司位於美國華盛頓，理事會由美國國務卿、財政部長、貿易代表、國際開發署署長、千禧年挑戰公司首席執行官及總統任命的四名私營部門成員組成。國務卿為理事會主席，財政部長任副主席。千禧年挑戰公司成立於美國前總統喬治•布什執政時期，“9•11”事件發生後，布什政府援外政策有所改變，認為經濟落後會滋生恐怖主義，逐漸關注發展中國家的貧困問題。2002年美國國家安全戰略報告指出，僅以美元金額，不以經濟增長率及減貧來衡量對外援助的效果是失敗的策略。有鑑於此，美國2002年啓動機構組建程序，於2004年1月正式成立千禧年挑戰公司，向非洲、亞洲、南美洲和大洋洲等發展中國家提供經濟援助，以期幫助受援國進行經濟政策變革，實現經濟增長，擺脱貧困。

千禧年挑戰公司援助對象為致力於“善治、經濟自由”的低收入或中低收入國家，主要集中在農業、教育、能源、反腐、電力和能源、企業發展、交通、環境衞生以及供水等領域。千禧年挑戰公司與美國國際開發署對外援助有所不同，該公司採取競爭方式挑選受援國，對受援國設置各種限制條件，**旨在説明援助的“公開、透明”千禧年挑戰公司對援助項目的實施、暫緩或終止擁有決定權，這為美國影響受援國家的政策、干涉他國內政做好了鋪墊。**美國可以受援國“不民主”美國利益受到影響等藉口隨時作出暫緩或終止項目的決定，千禧年挑戰公司對外援助成了美國長臂管轄的手段之一。2009年由於不滿馬達加斯加"不民主”的政權交接及對2012年馬裏發生軍事政變表示關切，千禧年挑戰公司終止了向這兩個國家提供的援助。2016年，千禧年挑戰公司對坦桑尼亞總統和人民代表會議選舉不滿，稱坦桑尼亞選舉不公平、言論不自由，不再符合千禧年挑戰公司的援助條件，隨即暫停了對坦桑尼亞的援助以及擬繼續實施的第二階段援助計劃。

**（二）**美國千禧年挑戰公司對外援助的評價指標

**千禧年挑戰公司設置的評價指標，是美國新自由主義的體現。**在尋找援助對象國時，該公司設置了20項評價指標，涉及營商環境、兒童健康、教育情況、民主自由、政治等方面，滿足至少10個指標方能獲取援助資格。為顯示評價指標的客觀性，千禧年挑戰公司採用獨立的第三方機構數據。挑選受援國一般分四個步驟：一是確定候選國；二是公佈遴選標準與辦法；三是公佈評分；四是確定援助並簽署合作協議。援助國確定後，千禧年挑戰公司會同受援國一道在受援國內成立獨立的責任實體機構，稱之為千禧年挑戰賬户（Mllennium Challenge Account, “MCA"），負責援助項目資金管理和監管落實。

千禧年挑戰公司對外援助以自由、民主為口號，旨在改變受援國的國家政策和經濟制度，推行私有化和經濟自由化。比較典型的做法是對受援國土地、能源、交通等領域進行改革，外國企業（特別是美國公司）參與受援國上述領域的管理經營。表面上看，千禧年挑戰公司對外援助具有公平性和競爭性，幫助受援國解決發展難題，實現可持續發展，**但實際上該公司配合美國國際開發署的援外工作，幫助美國企業走出去，為美國企業創造良好投資環境，着眼於維護美國海外利益和世界霸權。**近年來，千禧年挑戰公司在受援國推行私有化、干涉他國內政的做法越來越不受歡迎。2019年10月，由於不希望私營公司參加政府所有的電力部門運營，加納政府終止了與千禧年挑戰公司的1.9億美元的電力特許經營協議。

**（三）**美國千禧年挑戰公司對外援助的轉型演變

多年來，千禧年挑戰公司對外援助主要集中在非洲，其次是亞洲。如表1所示，截至2020年11月，千禧年挑戰公司共向41個國家提供經濟援助，援助金額約118.1億美元，無論是國家數量還是援助金額，非洲是美國援助的主要地區。非洲受援國家比亞洲多14個，援助金額是亞洲的近3. 5倍。

表1千禧年挑戰公司成立以來對外援助情況。資料來源：根據千禧年挑戰公司官網數據整理，網址：https://www.mcc.gov/where-we-work

近幾年，**隨着美國重返“亞太印太”地區，千禧年挑戰公司作為美國政府機構，對外經濟援助也轉向亞太國家，特別是向中國鄰國或“一帶一路”建設沿線國家傾斜。**通過統計發現，千禧年挑戰公司在已簽署但尚未落實協議或待簽署協議的16個國家中，非洲佔9個，亞洲佔5個，東歐和太平洋島國各佔1個（見表2）。亞洲5個國家分別是蒙古、尼泊爾、印度尼西亞、斯里蘭卡和東帝汶，均為中國的鄰國或“一帶一路”建設沿線國家。

表2千禧年挑戰公司已簽署（尚未落實）及待簽署協議國家情況。資料來源：根據千禧年挑戰公司官網數據整理，網址：https://www.mcc.gov/where-we-work

從以上統計數據可以看出，千禧年挑戰公司成立17年來對外經濟援助金額不大，力度有限，受關注度不高。**但前總統特朗普上台後，賦予千禧年挑戰公司“新使命”，將其納入“印太戰略”之中，該公司越來越受到關注。**2019年11月，美國國務院發佈的《一個自由的印度——太平洋：推進共同願景》介紹了千禧年挑戰公司對外援助情況，明確將千禧年挑戰公司作為“印太戰略”經濟合作的補充部分。美國希望千禧年挑戰公司在經濟援助方面發揮更大作用，並將援助從非洲逐漸轉向南亞、東南亞。千禧年挑戰公司與“印太戰略”掛鈎，其援助方式和目的引起了受援國的注意和警惕。對“印太戰略”的研究不僅要關注美國與印太國家的軍事領域合作，美國藉助千禧年挑戰公司的對外經濟援助同樣不能忽視。

**二、**美國千禧年挑戰公司對南亞國家的援助進展

如表2所示，美國擬提供經濟援助的5個亞洲國家中，尼泊爾、斯里蘭卡為南亞國家。尼泊爾為中國西南鄰國，是“一帶一路”建設走向南亞的重要通道。斯里蘭卡是“21世紀海上絲綢之路”在印度洋上的重要樞紐，兩國對中國地緣戰略價值非常重要。美國希望通過千禧年挑戰協議對尼泊爾、斯里蘭卡等國進行隱形管控,以達到美國在南亞的戰略目的，但千禧年挑戰協議在南亞進展並不順利。

**（一）**一波三折，尼美千禧年挑戰協議受阻

尼泊爾是內陸山國，北與中國西藏自治區相連，其他三面被印度環繞。北部為山區，南部是平原，以農業為主，“嚴重依賴外援，預算支出四分之一來自外國捐贈和貸款”，是世界上最不發達的國家之一。正因如此，2012年尼泊爾向美國千禧年挑戰公司提出尋求援助事宜。之後，千禧年挑戰公司對尼泊爾進行初步考察，確定能源和交通為援助領域，併成立千禧年挑戰尼泊爾賬户辦公室，負責項目可行性調研工作。2017年8月，尼美兩國確定援助協議文本。同年9月，兩國在華盛頓簽署千禧年挑戰協議。值得注意的是，該協議簽署時尼泊爾為大會黨（Nepali Congress）執政，時任總理為大會黨主席謝爾•巴哈杜爾•德烏帕（Sher Bahadur Deuba）。大會黨與美國、印度兩國一直保持密切關係，這也是協議得以簽署的原因之一。

根據協議，美國向尼泊爾提供5億美元的援助，作為配套，尼方注資1.3億美元，協議有效期5年。援助項目集中在能源和道路的基礎設施建設。主要建設連接尼泊爾一印度300公里的400千瓦輸電線路和3個變壓器，修建尼泊爾南部東西高速中300公里長的道路。**為通過"印太戰略"抗衡“一帶一路”，美國將構建基礎設施"新秩序"的重點區域放在南亞，**對孟加拉國、不丹、印度、斯里蘭卡、尼泊爾的跨境電力貿易給予技術性幫助。**這也足以説明美國援助尼泊爾電力領域的動機不純。**千禧年挑戰公司稱，通過該項目將刺激尼泊爾的投資，提升經濟增長率，減少貧困，有助於南亞地區的互聯互通。從內容上看，援助項目確實聚焦互聯互通領域，但強化的是尼泊爾與印度兩國間的互聯互通，援助項目集中在尼泊爾南部特萊的尼印邊境地區，也可以看出美印兩國有意在尼泊爾開展合作，帶動尼泊爾南部的發展，提升印度與尼泊爾的關係。

尼泊爾作為中印之間的“山芋”，地緣優勢獨特，對中國“一帶一路”建設、西南邊疆的安全穩定具有重要價值。美國將尼泊爾視為介入南亞的切入點，近年來明顯加大對尼泊爾投入，不斷拋出“橄欖枝”，最具誘惑力的當屬千禧年挑戰協議。協議簽署後，美國要求尼泊爾議會通過該協議，理由是為保障項目的公開透明，按時落實並順利開展。兩國協議既已簽署，仍需議會通過，引發尼泊爾各界對協議是否有其他意圖的猜測。2018年12月，尼泊爾前外交部長普拉迪普•賈瓦利（Pradeep Gyawali）訪問美國，尼泊爾媒體將千禧年挑戰協議與“印太戰略”聯繫在一起，懷疑該協議有軍事意圖，報道稱賈瓦利外長同美國時任國務卿蓬佩奧討論了“印太戰略”，表示尼泊爾支持“印太戰略”，願意成為其中一員。消息曝出後，賈瓦利立即予以否認，並澄清他與蓬佩奧會見未提及“印太戰略”。

對於千禧年協議的質疑和討論的轉折點是美國國務院南亞事務副助理國務卿戴維•蘭茨（David Ranz）2019年5月訪問尼泊爾時發表的言論。他表示，**美尼千禧年挑戰協議是“印太戰略”的重要組成部分。**此言引發原執政黨尼泊爾共產黨（Nepal Communist Party，以下簡稱“尼共”）內部、其他政黨、專家學者、媒體以及社會各界的激烈討論。千禧年挑戰協議是否為“印太戰略”的一部分成為熱門話題，各方爭論不休，各持己見。

鑑於美國要求尼泊爾議會通過千禧年挑戰協議，2019年7月，尼前財長尤巴•拉吉•卡蒂瓦達（Yuba Raj Khatiwada）向議會提交該協議議案，希望議會討論通過。但事與願違，**原尼共黨內反對聲音高漲，**高級領導人馬達夫•庫馬爾•尼帕爾（Madhav Kumar Nepal）、黨鞭德夫•古龍（Dev Gurung）等人堅決反對，**稱該協議是美國軍事戰略的一部分。**前眾議院議長克里希納•巴哈杜爾•馬哈拉（Krishna Bahadur Mahara）對該議案持懷疑態度，因此協議並未有機會在議會討論，一直處於擱置狀態。巧合的是，2019年10月，馬哈拉議長因性醜聞被迫辭職。

2020年2月，尼政府組成了由前總理賈拉•納特•卡納爾（Jhala Nath Khanal）領導的三人工作組，研究千禧年挑戰協議並提交報告，稱協議部分內容需要修訂，現行協議文本可能無法通過。2020年9月，原尼共召開書記處會議，研究決定將對千禧年挑戰協議中可能有損國家利益的條款進行修訂，之後再提交議會討論通過。如重新修訂協議，意味着尼美兩國需要再次進行談判，美國可能不會同意。受尼泊爾新冠疫情、尼共分裂、政局動盪的影響，該協議尚未在議會得到正式討論，仍處於擱置狀態。千禧年挑戰協議前景難以預測，處理不當將影響尼美兩國關係，甚至影響尼泊爾政局的穩定。

**（二）**飽受詬病，斯美千禧年挑戰協議遭拒

同尼泊爾相似，斯里蘭卡也是外國援助的主要接受國。2015年1月，被傳親美的邁特里帕拉•西里塞納（Maithripala Sirisena）當選斯里蘭卡總統，斯美關係迅速升温，兩國互訪不斷，合作深化。“為鼓勵斯里蘭卡的‘民主勝利’一貫強調美國優先，的特朗普政府許諾提供各種援助”。千禧年挑戰公司成為向斯里蘭卡提供援助機構之一。2016年12月，千禧年挑戰公司通過了對斯里蘭卡的資格審核，將其確定為援助對象。2017年9月，斯里蘭卡向美國提交影響國家經濟發展的《制約因素分析報告（Constraints Analysis Report）》。經過對斯里蘭卡的多輪考察與評估，2019年4月，千禧年挑戰公司理事會批准向斯里蘭卡提供4.8億美元的經濟援助，共包含兩個項目，即交通項目（Transport Project）和土地項目（LandProject），**幫助解決影響斯里蘭卡經濟增長的兩個瓶頸問題：**一是交通物流基礎設施不足；二是農業、服務業和工業投資者缺乏土地。

千禧年挑戰公司同意向斯里蘭卡提供援助後，要求斯里蘭卡對協議文本進行研究，同意並擇機簽署，但美國建議的協議隨即遭到質疑。首先，斯里蘭卡向美國提交的《制約因素分析報告》是由哈佛大學下屬的機構完成，斯里蘭卡政府相關部門沒有參與。**這便引起斯里蘭卡懷疑美國對其土地和交通兩個領域援助的動機。**其次，按照千禧年挑戰協議，**斯里蘭卡土地將過度私有化，可能導致土地所有權轉移至外國私有企業手中。**另外，按照斯里蘭卡法律規定，具有戰略敏感性的地理信息應由國防部和調查部門管理，私營或外國企業運營斯里蘭卡的交通檢測系統，將泄露公民的隱私，危害斯里蘭卡的安全和主權。

2019年11月，斯里蘭卡舉行選舉，戈塔巴雅•拉賈帕克薩（Gotabaya Rajapaksa）當選新任總統並領導組建新內閣。2020年1月，拉賈帕克薩總統組建4人工作組，專門分析美國建議的千禧年挑戰協議是否損害斯里蘭卡的主權和國家利益。經過6個月的研究，工作組向拉賈帕克薩總統提交報告，認為斯里蘭卡前政府對協議內容沒有認真進行跨部門研究，協議內容違反國家法律、損害國家利益，同時工作組還向拉賈帕克薩總統介紹了其他與美國簽署千禧年挑戰協議國家遭遇悲慘命運的例子。政府的更換使斯美千禧年挑戰協議受到影響，美國沒有達到讓斯里蘭卡簽署協議的目的。

**（三）**廣受質疑，千禧年挑戰協議在南亞不受歡迎

尼泊爾、斯里蘭卡兩國對協議內容存在質疑充分説明，**隨着美國不斷推行“印太戰略”並在世界範圍內實施霸權主義、強權政治，讓原本計劃接受千禧年挑戰公司援助的國家望而卻步，對美國援助目的產生懷疑。**這些國家不願以主權利益換取發展，不想涉及大國間的博弈，致使千禧年挑戰公司的援助在南亞甚至其他地區越來越沒有市場。尼泊爾內部對是否通過協議爭議較大，協議在議會遭擱置。現斯里蘭卡政府對協議的態度非常明確，拉賈帕克薩總統已表示“千禧年挑戰協議在夢裏也不會被簽署”。

表3尼美、斯美千禧年挑戰協議對比表。資料來源：根據美國分別與尼泊爾、斯里蘭卡簽署的協議情況整理

根據表3的對比表，可以更清晰地瞭解尼泊爾、斯里蘭卡兩國協議情況。美國雖已同尼泊爾簽署協議, 但協議能否通過尚不可知。美國雖已批准斯里蘭卡的援助協議，但斯里蘭卡考慮到協議內容有損國家利益，加之援助金額不大、週期過長、條件繁瑣，拒絕簽署協議，美國隨即取消千禧年挑戰公司向斯里蘭卡提供援助，這可能影響斯美兩國未來關係的發展。千禧年挑戰協議在南亞國家不受歡迎的原因值得深究。鑑於尼美兩國已經簽署協議，以尼美千禧年挑戰協議為實證研究更具代表性。接下來，本文將以尼美千禧年挑戰協議為例，尋找尼泊爾遲遲未通過協議的原因，以便深入瞭解千禧年挑戰公司對外援助的真實目的。

三、尼美千禧年挑戰協議擱置的原因分析

尼美千禧年挑戰協議從商談到簽署，之後遭質疑，再到要求修訂，直至遭擱置，背後有其深層次原因，也可以看出尼泊爾歷屆政府政策的不連貫性、反覆性及不同黨派執政對外政策的傾向性。本文認為，千禧年挑戰協議出現反覆既有尼方的原因，又有美方的原因。

**（一）**尼泊爾的戰略考量

1、協議內容損害尼泊爾主權和利益

協議中幾處條款明顯不符合尼泊爾利益，這讓尼泊爾不能接受。協議第2章第7條稱，尼泊爾政府需確保千禧年挑戰公司基金的使用不能違反美國的法律或政策。第1章第8條要求，尼泊爾政府須同意，任何千禧年挑戰公司或美國現在或以前的官員及員工不受尼泊爾法律的管制。第7章第1條稱，千禧年挑戰協議生效後，該協議凌駕於尼泊爾國內法律之上。協議附錄1中稱，為確保投資得到最廣泛的政治支持，千禧年挑戰公司需同美國國際開發署、國務院及印度政府密切配合。附錄5中稱，尼政府提交新布特瓦爾-戈勒克布爾（New Butwal-Gorakhpur）跨境輸電線項目有關資金技術條款和運行原理計劃時，應得到千禧年挑戰公司認可，並徵得印度的同意。反對協議派認為，該協議有損尼泊爾主權和國家利益，目前尼泊爾尚沒有需經過議會通過兩國協議的先例。

2、協議是“印太戰略”的組成部分

千禧年挑戰協議生變的大背景是美國推進所謂的“印太戰略”尼美簽署千禧年挑戰協議時，美國“印太戰略”尚處於雛形階段，尼泊爾將其作為一項經濟援助。隨着美國推進“印太戰略”的力度不斷加大，特別是2019年6月美國發布《印太戰略報告》，稱美國樂於加強與尼泊爾的國防關係，聚焦在維和行動、國防專業化、軍隊能力建設、反恐等方面的合作，並吸納尼泊爾為“印太戰略”新成員，尼泊爾擔心通過千禧年挑戰協議即被美國視為自動加入了“印太戰略”在美國國務院發佈的《一個自由的印度一太平洋：推進共同願景》（以下簡稱“願景”）中，尼泊爾被提及8次之多，稱讚美尼兩國友好合作關係。尼泊爾不想被迫加入“印太戰略”或者説不願成為美國的盟友，千禧年挑戰協議雖未提及軍事合作或“印太戰略”，但美國在《願景》中卻將千禧年挑戰公司對外經濟援助視為“印太戰略”的一部分，尼美簽署協議，間接説明尼泊爾便是“印太戰略”的一員。

美國設法就尼泊爾對千禧年挑戰協議的質疑予以“澄清”協議遭質疑後，美國駐尼泊爾大使貝里在媒體發表署名文章，為千禧年挑戰協議辯護，表示協議以協商透明方式進行，項目將促進尼泊爾經濟的發展。美國駐尼泊爾使館就此發表十點説明，稱千禧年挑戰協議不包含軍事內容。2020年2月初，美國千禧年挑戰公司副執行官布魯克斯到訪尼泊爾，會見尼泊爾總理奧利等政府領導人，試圖勸服尼方接受並通過協議。美國為千禧年挑戰協議開脱的一系列動作，有欲蓋彌彰之嫌。針對尼泊爾對協議的遲疑，美國也威脅道，千禧年挑戰公司的援助資金並非沒有期限。

3、擔心招致國際社會的批評

尼泊爾奉行獨立自主的外交政策，作為不結盟運動成員國，尼泊爾對有軍事目的的“印太戰略”保持謹慎態度，**擔心通過該協議將給國際社會留下尼泊爾不堅持外交原則的話柄，成為攻擊違反不結盟政策的目標。**此外，由於對協議內容和目的存在分歧，斯里蘭卡已明確不與美國簽署千禧年挑戰協議，這給尼泊爾敲響了警鐘。千禧年挑戰公司對非洲幾個國家終止援助的做法，使尼泊爾不得不保持警惕。美國可能也會因對尼泊爾的內政外交政策不滿，隨時終止援助，尼泊爾到頭來只落得竹籃打水一場空。

4、作為弱小國家，不想選邊戰隊

尼泊爾是一個“陸鎖國”，國力虛弱，資源匱乏，經濟發展落後，希望發展好與中印兩大鄰國的關係，維護好與美國的關係，從各國中獲益。尼泊爾不想捲入中美等大國間的博弈，更不願將尼泊爾變成大國角逐的“戰場”。“印太戰略”提出後，美國明顯加大對尼泊爾的投入力度。近兩年來美尼官方交往頻繁。2019年，奧利政府執政一週年之際，時任美國國務卿蓬佩奧向奧利致賀信，讚賞美尼關係的同時，不忘挑撥中尼關係。前美國印太司令部司令戴維森等軍事代表團先後訪問尼泊爾，商談兩國軍事合作。美國國防部負責南亞和東南亞事務的副助理部長菲爾特訪尼時表示，美國將在軍隊能力提升、專業化、現代化等方面加強與尼方的合作，支持尼泊爾建設國家國防大學，並稱尼泊爾為“重要安全夥伴”菲爾特還再次闡述“印太戰略”，並提及“一帶一路”倡議。來尼泊爾訪問的美國官員發表涉華言論，**可見美國加強與尼泊爾合作的真實目的是針對中國。**尼泊爾同美國簽署千禧年挑戰協議，主要希望利用美國的資金支持，實現國家經濟發展。

但世界上沒有免費的午餐，尼泊爾發現美國提供的這份“愛心午餐”不好消化。尼泊爾逐漸清楚美國的意圖和別有用心，擔心被外界批評選邊站隊，不想因與美國的協議影響中尼“一帶一路”合作，因此不願貿然通過已經簽署的千禧年挑戰協議。尼泊爾《共和報》發表評論文章稱，“印太戰略”是一個危險的遊戲計劃，美國希望將尼泊爾變成亞洲的另一個阿富汗，尼泊爾絕不能成為“印太戰略”的一部分。

從尼泊爾國內對千禧年挑戰協議的激烈爭論，到斯里蘭卡不願簽署千禧年挑戰協議，至少説明三個問題：一是美國藉助千禧年挑戰公司經濟援助推行“印太戰略”和霸權主義在南亞小國不受歡迎；二是南亞小國不願在中美兩大國家的博弈中選邊站隊，希望維護好與中美兩國的友好關係，幫助自身發展；三是南亞小國民族意識和國民自覺性提升，維護主權獨立和領土完整的信心增加。

**（二）**美國的戰略意圖

美國與尼泊爾簽署的千禧年挑戰協議再次暴露美國霸權主義和帝國主義思想。美國希望按照“美國優先”的原則在尼泊爾尋求治外法權。美國名義上經濟援助尼泊爾，但在協議中設置不平等條件，在項目設計、預算、實施等方面均須聽命於美國。對尼泊爾的援助項目與印度關係緊密，項目需經第三國印度的同意方能進行，**美國對尼泊爾的援助成為尼美印三國的合作項目，這明顯是美印在尼泊爾的一次“配合”。**尼泊爾學者分析認為，這是一個不正常的協議，並列舉科索沃、馬拉維、加納、馬達加斯加等國家因錯誤地使用千禧年挑戰協議影響了政府決議的例子，並指出斯里蘭卡已暫停與美國簽署千禧年挑戰協議的計劃。甚至有媒體提及尼泊爾與英屬印度簽署《蘇高利條約》（Sugauli Treaty）事件，稱通過千禧年挑戰協議的影響比《蘇高利條約》還要糟糕。

美國拉攏意圖明顯，尼泊爾對此一直保持警惕。**尼泊爾在千禧年挑戰協議上的猶豫有充分代表性，表明像尼泊爾一樣的弱小國家在面對美國這種域外大國的威脅利誘時對國家主權與安全的擔憂。**美國推行霸權主義，恩威並施地拉攏小國加入美國“戰隊”。筆者認為，美國脅迫尼泊爾通過千禧年挑戰協議主要意圖有三點。

1、直接意圖是通過經濟援助，加強對尼泊爾的軟管控

尼泊爾作為世界上經濟最不發達的國家之一，需要國外援助。美國對尼泊爾的援助始於20世紀40年代末，對尼泊爾實施經濟援助，是美尼外交關係的一大特點，也是美國慣用方式。**美國以經濟援助為由，藉機對尼泊爾進行意識形態輸送，影響尼泊爾政策判斷和方針決定，干涉尼泊爾內政外交，實現其政治、軍事目的。**從尼美外交歷史上看，美國對尼泊爾的政策“基本目標是維持尼政權的非共性質”。2018年5月起，尼共執政，這讓美國不安。美國有意加強對尼泊爾的介入，藉機攪亂尼泊爾政局，分裂尼共，推翻"左翼政黨’‘執政。自2020年12月，尼共內部矛盾加劇，黨主席、總理奧利突然宣佈解散議會，導致合併不到3年的尼共實質上的分裂，尼泊爾政局再次陷入動盪。

2、主要意圖是聯合印度，拉攏尼泊爾，遏制中國發展

自2017年簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄以來，中尼兩國“一帶一路”合作穩步推進，得到尼泊爾各界好評。千禧年挑戰協議聚焦尼印兩國的互聯互通和尼泊爾南部的道路建設，將尼泊爾的發展重心向南部傾斜。美國結合印度對“一帶一路”的芥蒂情緒，聯合印度共同對抗“一帶一路”建設在尼泊爾的進展。如上所述，尼美兩國軍事合作不斷深入，美國在尼泊爾北部地區開展聯合軍事演習或訓練，威脅中國西南邊疆的安全與穩定。美國在挑選援助對象時有其特定的傾向與目的。在南亞，美國擬援助的尼泊爾與斯里蘭卡均為“一帶一路”建設沿線國家，對兩國的管控可形成陸、海兩路夾擊中國的“一帶一路”建設。千禧年挑戰協議看似經濟援助，實則服務“印太戰略”，美國利用一切可以利用的資源，形成對中國的圍堵，阻礙“一帶一路”在南亞的建設進程，達到遏制中國發展的目的。

3、間接意圖是以尼泊爾為基點，擴大在南亞的影響力

美國總是將崛起的大國視為假想的敵人。對於美國而言，尼泊爾、斯里蘭卡等國對其安全不構成威脅，**中國才是美國當下最大的“競爭對手”，印度未來是其潛在的威脅。**尼泊爾夾在中印兩大鄰國之間，恰好符合美國的戰略需要。美國把尼泊爾作為“試驗田”試探通過千禧年挑戰協議增強在南亞影響力的方式是否見效，之後向斯里蘭卡、馬爾代夫、孟加拉等南亞其他國家推廣，進而將勢力擴展到整個南亞，深化在南亞的影響力。

四、美國千禧年挑戰公司援助南亞國家的影響——基於尼美千禧年挑戰協議的分析

**（一）**對尼泊爾的影響：尼泊爾陷入進退兩難境地

尼泊爾對千禧年挑戰協議的遲疑，顯示出在“印太戰略”背景下，尼泊爾在外交上陷入尷尬境地。協議被擱置，國內支持和批評聲音混雜，抗議遊行頻發，美國不斷施壓，尼泊爾政府一時措手不及。如何應對美國的施壓並處理好與這一“遠方鄰居”的關係，是尼泊爾政府亟待解決的問題。很明顯，尼泊爾不想也不願成為大國博弈的工具，未曾想到美國將千禧年挑戰公司列為“印太戰略”的一部分。協議通過與否，尼泊爾面臨選擇困境。

**一是通過協議，怕授人以柄，被美國牽制，擔心被國際社會攻擊選邊站隊，成為協助美國遏制中國的“幫兇”。**目前，尼泊爾各界關注千禧年挑戰協議，認為協議是“印太戰略”的一部分，損害國家主權，直接通過難度很大。

**二是不通過協議，又恐失去一筆“鉅款”，尼美關係可能會因此被破壞。**受新冠疫情影響，給本就脆弱的尼泊爾經濟嚴重打擊。2020年10月8日，世界銀行發佈最新南亞經濟聚焦報告，稱2020/2021財年尼泊爾 經濟預計增長率僅為0.6%。尼泊爾急需外國援助，發展經濟。5億美元的無償援助，對尼泊爾有足夠的誘惑力。尼泊爾處在瞻前顧後、猶豫不定的狀態。

對於中印兩大鄰國，尼泊爾一直堅持“等距離外交”策略，保持與中印兩國的距離，從兩國發展中獲益。美國作為域外勢力正加大對尼泊爾及整個南亞事務的介入，尼泊爾成為美國戰略佈局的熱點地區。事實上，**美國在尼泊爾推進“印太戰略”兜售千禧年挑戰協議，是美國企圖與中國爭奪在尼泊爾及整個南亞影響力的表現。**尼泊爾可能被迫捲入“印太戰略”成為美國遏制中國發展的一顆棋子，尼泊爾也可能因此再次陷入政局動盪之中。

**（二）**對中國的影響：威脅中國西南邊疆的安全穩定，干擾中尼“一帶一路”建設

西藏自治區地處中國西南邊疆，地理位置極其重要。在第七次西藏工作座談會上，習近平強調，做好西藏工作“必須堅持‘治國必治邊、治邊先穩藏’的戰略思想”。**尼美關係處理不當可能會影響尼泊爾政局的穩定，從而對中國西南邊疆的安全穩定、我國在尼泊爾的核心利益造成負面影響。**美國希望藉助千禧年挑戰協議把尼泊爾拉入美國陣營，深化兩國軍事合作，將影響力直接擴展到尼泊爾北部，對中國邊境安全構成直接威脅。尼泊爾學者認為，千禧年挑戰協議也許是美國爬上喜馬拉雅山安裝望遠鏡的階梯。尼泊爾歷屆政府堅定奉行一箇中國政策，絕不允許任何反華勢力利用尼泊爾領土從事反華活動。美國在國際社會頻頻借“涉藏”問題攻擊中國，干涉中國內政。如千禧年挑戰協議得以通過，美國可藉機向尼泊爾施壓，脅迫尼泊爾在“涉藏”問題立場上妥協或讓步，影響中國在尼泊爾的核心利益。

尼泊爾是中國友好鄰邦，是“一帶一路”建設通向南亞的重要節點。從印度單方面挑起的中印邊境衝突以及印美兩國近期的軍事合作，可以看出印度暫時走向了美國一邊。印度不願看到中國與南亞其他國家開展“一帶一路”合作，擔心中國與南亞國家關係的發展將影響自己在南亞的霸主地位。千禧年挑戰協議符合美印兩國利益，迫使尼泊爾大項目向美印傾斜，干擾中尼“一帶一路”項目的建設進程。

五、我國應對美國千禧年挑戰公司對南亞國家援助的思考和建議

尼泊爾在處理與中國和印度兩國關係上，採取“等距離”外交政策。距離雖等，但情感上傾向中國。在尼泊爾人民內心中，中國是真正的好朋友。2015年，尼泊爾發生大地震時，中國緊急向尼泊爾援助救災物資，幫助尼泊爾抗震救災。新冠疫情發生以來，中國積極向尼泊爾提供醫療物資和疫苗，全面闡釋了中尼面向發展與繁榮的世代友好的戰略合作伙伴關係。從尼泊爾國內激烈討論千禧年挑戰協議、遲遲不願通過協議可以看出：**一方面尼泊爾越來越看清美國的真實目的；另一方面尼泊爾重視發展對華關係與“一帶一路”合作，不願做出對中國不利的事情。**尼泊爾地緣政治價值凸顯，戰略意義重要。美國的企圖昭然若揭，面對美國的打壓和圍堵，中國應積極主動應對，做到四個“全面”

**（一）**全面提升中尼關係，共建中尼命運共同體

2019年10月，習近平主席對尼泊爾進行歷史性訪問，兩國領導人將中尼關係提升至面向發展與繁榮的世代友好的戰略合作伙伴關係。當下，尼泊爾面臨政局穩定、新冠疫情防控和經濟發展的多重任務，中國應加大對尼泊爾的支持力度，幫助尼泊爾抗擊疫情，展現中國重情義、講信義和負責任的大國形象。較美國而言，中國在尼泊爾的形象佳、民意牢、情感深，兩國應進一步增進互信，加強各領域的合作，全面提升中尼傳統友好關係，共建中尼命運共同體。中國需要幫助尼泊爾提升執政能力，增進尼泊爾維護主權、外交獨立和領土完整的信心及與中國真心交好的決心，使尼泊爾敢於像斯里蘭卡一樣，對美國動機不純的千禧年挑戰協議説“不”。中尼共建命運共同體，有利於挫敗美國向尼泊爾兜售“印太戰略”，希望以尼泊爾為跳板遏制中國發展的企圖。

**（二）**全面深化“一帶一路”建設，打通面向南亞的大通道

2017年，中尼簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄，兩國合作進入新的發展階段。中國是尼泊爾最大投資來源國和第二大貿易伙伴。美國利用經濟援助，試圖幫助尼泊爾與印度的互聯互通項目建設。面對美國對中尼“一帶一路”建設的阻礙，中尼兩國應全面深化“一帶一路”建設，不斷提升兩國互聯互通水平，豐富尼泊爾貿易多元化，減少尼泊爾對外國，特別是對印度、美國的依賴，助力尼泊爾實現從“陸鎖國”到“陸聯國”轉變的夢想。注重打造中尼“一帶一路”建設樣板項目，加強兩國戰略對接，將尼泊爾緊密納入“一帶一路”建設中來，共建、共商、共享“一帶一路”成果，打通面向南亞的大通道。

**（三）**全面推進南亞國家的合作，對印打拉結合，對美進行反制

印度現階段將美國視作“靠山”，向美國靠攏，與美國開展軍事領域合作，為自己壯膽。應看到，“美國的‘印太戰略’能夠向印度提供的是，印度滿足民族虛榮心所需要的強國形象和大國地位，以及這種形象帶來的民眾狂熱情緒”。短期內，印度可能還會利用中美間的博弈再次挑起事端，“印美很有可能加大在印太的協同力度，共同應對中國的挑戰”。長期看，美印的“印太戰略”合作，各有利益所需，“雙方在‘印太戰略’定位和戰略目標方面存在偏差，雖互動頻繁但深度有待考量”。印度視南亞為自己的地盤，不會允許美國在南亞區域為所欲為，損害印度在南亞的利益和影響力。印度清楚，美國同其建立軍事同盟目的是遏制中國發展，在尼泊爾等南亞小國實施援助計劃針對的也是中國。**美國現在利用各種手段打壓中國，將來可能對印度也如法炮製。**美國遠程監視中印兩大發展中國家，尼泊爾是最佳戰略據點。

中國作為負責任的大國對印度不能失去耐心和信心，完全讓印度倒向美國，畢竟朋友可以選擇，但鄰國無法改變。中印互為重要貿易伙伴，合作共贏符合兩國未來發展方向和人民的期待。利用金磚組織、上合組織等國際平台開展多邊合作符合兩國共同利益。在非敏感領域適時探索“中印+”或中尼印三方合作仍具可能性。前美國國務卿蓬佩奧2020年10月訪問印度、斯里蘭卡等南亞國家，散播涉華負面言論，企圖逼迫斯里蘭卡選邊站隊，阻礙“一帶一路”建設。面對美國在南亞拉攏小國，四處圍堵，中國應予以反擊，積極主動應對。**中國應秉持“親誠惠容”周邊外交理念，堅持與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針，發揮與南亞國家的傳統友好關係優勢，團結一切力量。**加強中巴經濟走廊建設，深化中孟、中斯“一帶一路”合作，團結互助，形成合力，對美國進行反制，不讓美國的企圖得逞。

**（四）**全面做好輿論引導工作，牢牢把握話語權

隨着美國不斷惡意抹黑與攻擊中國，炒作“中國威脅論”，在國際上積極發出中國聲音，掌握中國話語權越顯重要、迫切。面對美國推行“印太戰略”，拉攏南亞小國加入美國隊伍，批評“一帶一路”倡議，編造“債務陷阱”論，**我們應主動回應，全面做好輿論引導工作，予以反駁，否則將對中國聲譽及中尼關係產生不利影響。**中國應總結中尼“一帶一路”建設成果，精心策劃方案並向尼泊爾展示，讓尼泊爾人民知曉“一帶一路”建設為他們帶來的實實在在利益，理解“一帶一路”共商、共建、共享的理念。大力宣傳中尼面向發展與繁榮的世代友好的戰略合作伙伴關係，樹立良好的中國形象，讓中尼命運共同體、“一帶一路”合作成為尼泊爾主流聲音，加強與尼泊爾各界的合作，推動尼泊爾媒體、智庫、學者發聲，揭露“印太戰略”、千禧年挑戰公司對外援助的本質，對沖美國在尼泊爾的影響，把話語權掌握在中國手中。

六、結語

美國督促尼泊爾通過千禧年挑戰公司協議有其戰略需要，以便對尼實施更好管控，迫使尼泊爾選邊站隊。千禧年挑戰協議損害尼泊爾的國家利益，尼泊爾不得不慎重對待。協議能否通過雖仍待觀察，但美國將會使用威逼利誘的手段，擾亂尼泊爾政局，強迫尼泊爾通過協議。相較於尼泊爾，斯里蘭卡對千禧年挑戰的態度較為明確，直接拒絕簽署協議。**從斯里蘭卡明確拒絕，尼泊爾不願通過千禧年挑戰協議，説明美國借經濟援助為幌子對他國進行軟管控的做法效果不佳，越來越引起質疑。**隨着拜登的上台，美印關係未來可能進一步走近。在南亞，美國將繼續聯合大國、拉攏小國。小國中，美國主要挑選尼泊爾、斯里蘭卡等“一帶一路”沿線及中國周邊國家，將其作為戰略支點，阻礙“一帶一路”建設，對沖中國在南亞的影響力。

**短期內，美國打壓、遏制中國發展的態勢不會明顯改變。**千禧年挑戰公司作為美國對外經濟援助的手段之一，雖在南亞發揮的作用甚微，但仍不能輕視。中國宜未雨綢繆，做好充分準備及應對策略，保障“一帶一路”建設順利推進，堅決維護中國在南亞的利益及西南邊疆的安全穩定。

本文選自《四川師範大學學報（社會科學報）》2021年第48卷第5期

原標題為《美國千禧年挑戰公司對南亞國家的援助：進展、影響與對策》

作者戴永紅為四川大學南亞研究所教授，深圳大學中國海外利益研究院特聘教授；姬廣禮，為四川大學國際關係學院博士研究生，南華大學經濟管理與法學學院講師

本期編輯：陳珏可 陳安瀾