潘英麗｜面對1076萬畢業生的“最難就業季”，我們還有哪些“招”？_風聞

潘英麗｜上海交通大學安泰經濟與管理學院教授

本文原載於《探索與爭鳴》2022年第3期，原標題為《新發展格局中的就業新趨勢與結構性就業對策》，為閲讀方便，有刪節

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編者按

據報道，2022年中國需要就業的城鎮新增勞動力達到約1600萬人，其中高校畢業生1076萬人，更是歷年最高，壓力巨大可想而知。就業事關社會成員的生活來源，是中國最大的民生和新發展格局的核心，也是年輕一代面臨的切實問題。當前，我國面臨着多重就業結構性矛盾。本文從改善當期勞動力結構入手，提出了一系列解決就業問題的思路。怎樣認識當前勞動力市場的供需矛盾？究竟如何從根本上應對每年出現的“史上最難就業季”？我們特推出以供讀者思考。

一般而言，在國民經濟循環的四個環節上，生產的要義在於適應或釋放市場需求，並創造就業崗位；就業與就業者的技能決定勞動生產率的高低和國民收入分配的基本格局。與貫通流通環節、降低交易成本相比，教育培訓、勞動互補性技術的開發和應用，以及有組織的產業間就業轉移，是“構建新發展格局，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展”之核心。本文試圖從就業變化新趨勢和兩類結構性矛盾的分析入手，探討中國就業的特殊性及其在新發展格局構建中的核心地位，進而提出針對結構性就業的政策建議。

就業變化的四種新趨勢

中國是全球人口大國，總量過剩型失業問題長期存在。1990年代中期城鎮登記失業率僅為3%，但考慮了城鎮未登記失業、隱性在崗失業和農村剩餘勞動力後估算的失業者人數在2億~3億，估算失業率高達23%~33%。因此，創造就業崗位是中國社會經濟發展最重要、最艱鉅的任務。

中國是從貧窮落後的農業大國一路走來的，長期以來，就業問題實際上是農業國工業化的發展問題。1980年我國農村人口占81%，第一產業就業佔比高達68.75%。提高農業勞動生產率以及農民收入，與工業部門吸收農村剩餘勞動力是同一硬幣的兩面。圖1顯示了過去40年三大產業就業佔比的變化。1982—1990年，離土不離鄉的鄉鎮企業發展對吸收農業剩餘勞力功不可沒。1992年之後鄉鎮企業民營化發展起到了積極的作用。與此同時，1990年代中後期我國也出現了較為嚴重的產能過剩，國有企業減員增效，轉制後的鄉鎮民營企業也一度停滯不前，工業吸收農村剩餘勞動力的能力鋭減，農業就業佔比進入平台期。2001年中國加入WTO後，出口產業的快速發展為農民工進城就業注入了強勁的動力，第二產業就業佔比出現快速上升。2008年全球金融危機的爆發減緩了這一上升勢頭，直至2012年，第二產業就業人數為2.3241億，佔比30.3%，達到歷史最高水平，隨後出現了向下的拐點。

近年來，我國就業還出現了四種趨勢性的新變化。

第一，從2013年開始，第二產業不再創造新就業崗位，而是大量釋放剩餘勞動力。2013年製造業就業的絕對人數見頂並開始回落，農村剩餘勞動力和製造業下崗人員主要靠第三產業吸收，2019年第二產業就業人數與高點相比已減員1900多萬人。創造新就業崗位的歷史使命已經轉移給了第三產業。近年來，美團、順豐等優秀服務業企業將“替人跑路”做成了中國特色產業，為解決製造業流出的農民工就業問題作出了重大貢獻。

第二， 全球宏觀政策的就業效應持續下降，中國固定資產投資與GDP增長的就業彈性出現負值。就業是各國宏觀經濟政策的四大目標之一，近年來，與物價穩定、經濟增長以及對外平衡目標相比，就業目標已被各國排在宏觀政策首位。比如，美聯儲貨幣政策越來越容忍通脹，卻高度關注就業狀況。就業作為發達國家宏觀政策的主要目標，與其成熟的產業結構有關。如圖2所示，美國第一產業就業佔比已從1980年的3.5%下降到2010年1.42%，此後維持不變，表明美國農村剩餘勞動力已所剩無幾。因此，非農就業變化與宏觀經濟週期波動密切相關。經濟學家奧肯揭示了失業率與GDP增長率存在反向關係（即奧肯定律），非農就業成為宏觀反週期政策的最重要目標。但是摩擦性失業和結構性失業並未受到充分重視，而是以自然失業率概念被納入充分就業的範疇之中。實際上，製造業的海外轉移、技術對勞動的替代、貧富的極度分化和技能教育的欠缺，使全球金融危機以來的擴張性財政和貨幣政策在促進經濟增長和就業方面的效應持續下降。特別是美國，2008年以來財政貨幣政策持續寬鬆，但就業和勞動參與率卻同時出現下降趨勢。擴張性的宏觀政策對解決結構性失業顯得低效或無效，反而加劇了資產泡沫的膨脹和貧富的兩極分化。

在中國，隨着第二產業減員和規模擴張型工業化時代的結束，中國固定資產投資與GDP增長的就業彈性已趨零甚至出現了負值。圖3顯示，2018—2019年增量固定資產投資和GDP增長的就業彈性出現負值，刺激固定資產投資和經濟增長的宏觀經濟政策創造就業的效應減弱。

第三，2018年和2019年中國絕對就業人數開始減少，分別減少54萬和115萬人。其背後有多方面原因：一是人口老齡化已造成勞動人數減少。有數據顯示，15~64歲勞動年齡人口2013年達到10.0582億的頂點，2014—2016年分別減少113萬、108萬和101萬人。2017—2019年分別減少431萬、472萬和447萬人，老齡化呈加速趨勢。二是勞動與土地成本的上升、全球化退潮，以及中美貿易戰給本土勞動密集型出口產業帶來收縮的壓力。三是轉型期產業結構調整，就業市場供求匹配的難度上升。像2020年暴發的全球新冠肺炎疫情對人們生活和工作方式、對服務業業態及相關就業的中長期影響，仍有待觀察和分析。

第四，勞動力與就業崗位之間的匹配正在變得越來越困難，其主要表現在四個方面。

首先，未來高科技的發展大幅減少了弱社交知識型工作崗位和弱社交低技能體力勞動崗位。麥肯錫全球研究所在一項關於未來技術變化趨勢的報告中預測，未來出現的12個最具顛覆性的科技趨勢分別是移動互聯網、知識型工作的自動化、物聯網、雲計算、高級機器人、全自動和幾乎全自動的車輛、下一代基因組學、能源儲存、3D打印、高級材料、高級油氣勘探和採集技術、可再生能源。其中，弱社交程式化的知識型工作，如財務與税務數據處理、個人信用評估、投資顧問、新聞報道與研究報告的撰稿、電話銷售、放射科醫生及醫學檢測讀片、簡單翻譯等工作正在逐步被智能技術替代。這種趨勢將導致大學畢業生以及文科類碩士、博士等高學歷畢業生就業日益困難。另外，弱社交低技能體力勞動崗位如洗碗工、快餐廚師、餐廳經理、收銀員、紡織廠縫紉工等就業崗位也正在被技術替代或淘汰。

其次，創意型、決策型、強社交要求的專業人才和服務工作者相對稀缺。尤其是創意型的如科學家、藝術家、設計師、醫學研究者，強社交決策型的如CEO、併購專家、心理醫師、公共關係人才等更為稀缺。

再次，隨着我國消費升級，消費服務業有着巨大發展空間，並且也是未來唯一創造新就業崗位的產業。但是其所需要的強社交技能複合型服務工作者是長期短缺的，比如高素質的幼兒園和中小學教師、導遊、養老服務、理療和康復醫師等都是供不應求的。

最後，新生代勞動者的工作態度、偏好和追求已與父輩不同。其中城市獨生子女學歷較高，與父輩相比謀生壓力較小，偏好穩定的白領就業崗位。相較而言，具有本科以上學歷的農民工後代比城市青年普遍更為吃苦耐勞，並有較強工作動力，但同樣會面臨就業困難。而低學歷農二代吃苦耐勞精神已遠不如父輩，對工作要求存在更多的不適、更多的流動性和更少的技能積累。他們不再願意在工廠流水線上工作，對程式化工作要求容忍度下降，這突出體現在製造業的“招工難”“炒老闆”的高比例員工流失中。

就業的兩大結構性矛盾

可見，當下失業與缺工同時存在，並將在未來較長時間內成為長期結構性問題，其突出表現為兩大結構性就業矛盾。

一是當期的剩餘勞動力釋放與就業崗位創造相對不足的結構性矛盾。

其一，勞動成本上升、出口環境變化和“30·60”碳目標要求產業結構調整和技術升級，導致第一產業和第二產業剩餘勞動力進一步釋放。其二，一些國有企業混合所有制改革和技術升級造成的隱性失業呈顯性化趨勢。其三，政府職能轉換、政務數字化升級，以及一些地方政府高負債率、土地財政難以為繼等因素推動機構精簡。其四，生產性服務業內也盛行技術對勞動的替代。相比較而言，消費服務業作為面對面的勞動密集型行業仍有巨大發展空間。但是，消費服務業發展同時受到供需兩側瓶頸約束：需求側上，服務消費需求的釋放相對緩慢，其除了受制於人口年齡結構和收入結構外，還因消費服務需要同時支付金錢和閒暇時間，部分高收入階層受到“有錢沒有閒”的約束，將此類需求變成了海外奢侈品的補償性需求。供給側上則缺乏優秀企業組織，並且技能和素質相適應的勞動力供給瓶頸也在一定程度上限制了消費服務業的發展。

二是代際人口失衡對老年人的延遲退休要求與年輕人就業不充分之間的結構性矛盾。

少子老齡化帶來的社會矛盾可借用現收現付制度下的養老保險費率公式進行分析：養老保險費率=［老年人數（具備領取養老金資格的人）/在職勞動者人數（繳納養老金的人）］ × 平均養老金水平/ 平均工資。應對老齡化的公共養老金危機可以通過降低上式分子，即延後退休年齡、減少領取養老金的人數和（或）降低養老金標準來緩解。延後退休年齡是較為積極的政策，但會給年輕人的就業及其工資水平形成壓力；而降低養老金標準則會影響老年人生活質量甚至導致老年人趨於貧困。因此，近期和中期更為積極的政策應該是增大分母，即提高工作年齡人口的就業比例及其勞動生產率（通常由工資水平反映）。

但是，據聯合國數據，到2035年我國將減少勞動年齡人口9000餘萬人，勞動參與率也會持續下降。這一趨勢可由多種因素造成：比如，我國女性勞動參與率全球最高，隨着鼓勵生育政策實施，更多年輕女性可能選擇階段性就業，以承擔生兒育女的責任；中國家庭閒暇和工作時間配置並非最優，隨着收入和財富積累的增加，人們會減少工作時間，以擁有更多閒暇時間享受精神文化生活；當外部養老服務供給不能適應需求，部分成年職業女性甚至可能被迫迴歸家庭，造成人力資本錯配或低效使用的社會損失。

綜上所述，2035年前我國勞動力將集中面臨兩大結構性矛盾：一是當期勞動力結構矛盾，即第一、第二產業剩餘勞動力的釋放與消費服務業發展滯後之間的矛盾，吸收勞動力能力不足，而就業崗位對強社交和技能複合型的要求，又使得眾多服務業的發展受到合格勞動者供給不足限制；由此，陷入就業崗位創造與合格勞動者供給之間相互抑制的負循環。二是代際勞動力結構失衡，即少子老齡化與養老金入不敷出之間的矛盾。因為當期勞動力結構失衡傾向於減少繳納養老金的在職勞動者人數，從而加劇了代際結構矛盾。因此，緩解代際結構失衡，除了立足長遠實施代際人口平衡發展戰略外，還需要強化當期勞動力素質與工作崗位要求間的結構平衡。

就業與勞動互補型技術

在新發展格局中的核心地位

就業是家庭收入的主要來源，工作收入決定着大部分家庭的消費能力。而消費水平體現一國社會經濟福利水平。因此，以提高人民福祉為執政目標的政府一般都會將就業和工作收入的增長放在政策選擇的重要地位。而勞動者是社會財富的創造者，勞動力的閒置意味着社會生產資源的浪費，甚至可能令底層勞動者的創造力變成破壞力，給社會注入不穩定因素。從國際經驗看，美國的社會分裂也與底層社會就業的長期不充分有極大的關係。因此，更為充分的就業是促進經濟增長、緩解貧富分化、維持社會穩定的基本條件，可以使創造就業的經濟活動更具普惠性和社會性意義，就業因此也必定成為各國政府高度重視的政策目標。

中國在20世紀80年代後期實施“大進大出、國際大循環”戰略，以參與國際分工、打造世界工廠的方式，成功實現了全球農業人口最大國家的工業化。與此同時，自21世紀初加入WTO以來，有三項政策在一定程度上抑制了國內消費需求，進一步強化了規模擴張型工業化過程對外部市場的過度依賴。

一是三孩政策不久前才推行，計劃生育政策可能已使00後一代大幅減少，加劇內部消費的不足和未來精壯勞力的短缺。

二是户籍制度改革和農民工市民化未能有序推進，上億進城農民工及家庭成員還未完全過上現代生活。考慮到住房、子女教育、工作不穩定以及養老缺乏保障等因素，這一人羣温飽以外的消費需求難以充分激發。

三是土地政策的相對扭曲。21世紀以來我國工業用地價格增長85%，商業用地價格增長4.6倍，而住宅用地價格則增長了7.4倍，有些住宅用地價格甚至超過工業用地價格的10倍，在一定程度上損害了農民工和城市新人的利益，抑制了內部消費。而土地財政收入由於主要用於基建和招商引資中的企業補貼，也導致同質化產業的企業數目太多，加劇產能過剩。這類企業往往要求政府採取出口補貼政策，而低價外銷實際上補貼了外國消費者。這一政策表面上有利於抑制全球通脹，增加進口國底層消費者福利，但是對進口國企業的競爭壓力促使其更多以加工外包和技術替代勞動，就業市場壓力又引發部分發達國家政府對中國的責難。這種工業化模式降低了國民收入中勞動的份額，內部普惠性相對較弱。

結合人口拐點（中國2010年、日本1990年）與第二產業就業佔比見頂的時點（表1）來看，1972年日本人均GDP已達美國的80%以上，2012年中國人均GDP為美國的10%左右。

2008年全球金融危機爆發以來，歐美追隨日本陷入“長期停滯”。隨着特朗普挑起中美貿易戰，去全球化成為一種趨勢，中國出口拉動的規模擴張型工業化進一步受阻。

未來十年，中國將從國際大循環轉向以內循環為主體、內外雙循環相互促進的新發展格局。其主要特徵是內部總需求與總供給的相對平衡，通過以我國為主的對外開放，用好外部的資源與市場。在內需中消費需求是主體，也是最終需求，投資是從最終需求中派生，並沿產業鏈擴散的需求。筆者在圖4中構建了家庭、企業和金融中介三部分內循環簡化分析模型。內循環的本質要求是實體產業的企業組織和家庭部門之間的內、中、外三大循環能有效運行。

其中，內核循環是要素市場循環，即企業和家庭之間勞動市場的供求匹配和有效組合。企業供給表現為給家庭創造就業和提供工作收入，這也是家庭成員從事經濟活動的基本需求；或者説，企業對家庭形成與生產技術要求相適應的勞動需求，而與生產技術相匹配的合格勞動者則是以家庭為單位生產和供給。我國內循環的核心問題是產業結構調整和技術升級對勞動力的需求有着質和量的雙重變化要求，家庭勞動者在數量、質量和工作偏好方面也在發生變化，供求雙方質和量的不匹配可能造成相互抑制的負循環。

中間循環是消費導向的商品與服務市場的供求平衡和相互促進。以市場為導向的經濟活動由家庭消費升級需求引領產業發展，企業提供有效供給以適應需求。家庭消費及其升級取決於家庭工作收入和財富的積累與分配，後者取決於內核循環中勞動市場供求及其決定的初次分配，以及外圍循環中金融中介服務實體經濟發展的有效性。

外圍循環是資本市場的循環，核心是金融中介服務部門。家庭是金融投資的最終委託人。家庭儲蓄對社會生產資源的支配和使用權經金融中介轉為實體企業使用，用於滿足家庭消費需求的生產和投資。金融中介的有效性決定了社會資源配置的有效性。其體現為培育更多有效企業組織，引領產業發展，形成有效供給以適應市場需求，並以此促進更多優質資產（股權、債券）的供給和增值，從而給家庭帶來財富積累和財產性收入的持續增長。

基於國際大循環推動的工業化普惠性較差，以內循環為主體的新發展格局就需要強化經濟發展的普惠性。由於勞動替代型技術的發展會加大剩餘勞動力的釋放，不利於緩解中國人口大國的就業壓力，並可能引起失業與收入分配兩極分化，抑制消費需求的增長；因此，提高勞動者素質、技能和工作適應能力的人力資本投資以及勞動互補型技術的發展，才真正具有刺激內需和供給的雙重效應，是以內循環為主體的新發展格局的核心。

從宏觀轉向結構化的就業政策

三部門模型需要增加政府部門才算完整。政府主要職能是服務、監管和激勵三大市場部門，促進經濟平衡有序可持續的發展。在核心的要素市場循環方面，面向企業的就業政策導向有兩個，即促進勞動互補性技術的應用，以及對勞動密集型和人力資本提升型（技能培訓等）產業給予相應的激勵。最近，由26位國際一流學者共同完成的“馬克龍報告”在討論不平等挑戰的應對時，也提出了與筆者完全相同的意見——“讓技能適應技術，以及讓技術適應技能”。面向家庭的就業政策導向主要是技能學習激勵、長期生育補貼政策，以及教育結構的多元化和教育質量均等化。其中，重心是義務教育、再就業培訓等公共服務供給和教育市場的規範發展。

在消費品與消費服務市場循環方面，政府需要通過農民工市民化、保障性住房供給等公共政策釋放（供給過剩的）相對低端的消費需求，並通過產業政策促進高端消費品和服務市場的有效供給。其中，面對面的消費服務產業是勞動密集型的、對勞動者綜合素質有較高要求的、未來唯一創造新就業的產業，政府需要通過推進改革開放，加強行業規範和監管以加快其發展。

而在資本市場循環方面，政府需要為金融業有效服務社會經濟發展，創造配套的制度和市場環境，使金融業在引領產業發展、培育優秀企業組織方面發揮積極作用，同時需要提高金融體系監管的科學性和有效性，有效保護最終投資委託人（家庭）財產安全和獲取財產性收入的正當權利。

基於以上的分析，一方面，建議政府及時調整相關的政策導向。

一是在宏觀政策目標的順序上，將就業增長放在首位。投資和GDP增長目標需要服務於就業目標，並根據投資與產出增長的就業彈性，制定有輕重緩急之分的產業指導意見和相關的激勵約束政策。

二是將人力資本投資放在比固定資產投資更重要的地位。政府應以更有效的穩就業、保民生方式促進新舊動能切換，在技能培訓和再就業工程上進行更大規模的人力資本投資。人力資本積累政策短期可提高勞動者對工作崗位的適應性和就業率，促進教育培訓產業發展；長期可提高勞動生產率，經濟增長潛能，緩解貧富分化，強化政府税基。相比較而言，過度的硬基建投資雖然能避免去產能的現期損失，卻會因為缺乏規模效益而造成未來經營虧損，並且需要付出長期維護的成本。

三是以税收減免和普惠金融政策促進勞動密集型消費服務產業的快速發展，以此實現產業發展、創造就業、收入和消費增長之間的良性循環。建議從如下方面着手：放寬市場準入並加強執業和從業資格管理；健全從業資格、技能培訓及等級證書的行業管理體系；改革現行的用工和休假制度，快速釋放潛在需求；加快對外開放，促進商業模式創新，培育優秀企業組織。合格的從業者供給與優秀的企業組織，永遠是消費服務業健康發展的核心生產要素。

另一方面，建議政府將發展勞務派遣類消費服務公司、部分虧損國有企業集團內產業轉換和激勵一些公務員下海創業作為突破口，實現平穩有序的產業間就業轉移。

一是通過税收減免和優惠利率融資政策，鼓勵技能培訓與勞務派遣類服務公司發展，培育先進企業組織，滿足消費者對高品質消費服務的需求，滿足服務人員對人格尊嚴、勞動保護和可持續發展的要求，並積極推進勞動互補性技術的開發和應用。

二是推動部分虧損國企實施內部產業轉移的三年行動計劃。建議從目前虧損相對比較嚴重的一些國企入手，選擇市場條件相對成熟、成長性良好的消費服務業成立子公司，對傳統過剩產業員工實施半工半讀半薪與激勵兼容的再就業政策，在集團內部漸進完成產業轉移和員工再就業。政府可設立轉型基金提供財政支持，並對新開展的消費服務類業務實施税收減免的激勵政策。特別是一些勞動密集型的服務類大央企，有成本低、收效快、社會效益大的轉型特點，可率先試點，探索成功經驗。與固定資產專用型重資產行業（如鋼鐵企業）相比，一些固定資產通用型兼勞動密集型的虧損國有企業（如中國郵政）的轉型成本相對低、收益相對高，建議可作為集團內產業遷移和員工再就業的試點單位，先試先行，取得成功經驗後再向其他國企推廣。

三是在户籍鬆動、人口流動性加強的背景下，可推動一些人口流出稀少、經濟欠發達和財政困難的縣市進行行政撤併，推動地方政府精簡機構；與此同時，以消費服務業創業基金和留職停薪等機制激勵一些公務員“能人”下海創業，帶領羣眾走共同富裕道路。這部分公務員轉型消費服務業創業具有黨性強、信譽好、綜合素質高等優勢，政府信用等無形資產也將更有利於他們進行消費服務市場的開發。