王小林 謝妮芸｜東西部協作和對口支援：從貧困治理走向共同富裕_風聞

王小林｜復旦大學六次產業研究院二級教授、常務副院長

謝妮芸｜復旦大學管理學院博士研究生

本文原載於《探索與爭鳴》2022年第3期

未經註明，文中圖片來自網絡

展望2035年，黨的十九屆五中全會提出“人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的目標要求。共同富裕成為我國當前理論和政策研究的熱點問題。回顧我國消除絕對貧困的歷史，自1978年黨中央提出對口支援和1996年提出東西部扶貧協作以來，對口支援和東西部協作制度已經成為促進共同富裕的重要制度安排。

關於東西部扶貧協作和對口支援的研究主要有三種觀點：第一種觀點認為，對口支援是一種橫向財政轉移支付形式，是在中央政府領導下的政府主導、社會參與的政府與地區間的合作模式。這一模式體現出政府主導和地方互惠的特點，在跨地區貧困治理中發揮了積極作用，形成“跨行政區域的府際網絡”，強調實現2035年遠景目標須堅持和完善東西部扶貧協作和對口支援制度。第二種觀點認為，這一制度安排“劫富濟貧”的色彩非常突出,應根據項目性質撤併到縱向財政轉移支付中去,保留應急性對口支援。尤其是法律制度依據、央地權責劃分、縱橫關係協調等都是面臨的現實困境，需要在法律層面肯定其屬性與地位。第三種觀點着重於有效性討論，更多考慮脱貧的需求，較少考慮協作地區間的資源優勢互補，認為當前存在着深度協作與精準對接困難、社會化協作程度低、協作扶貧的高質量發展受制約、項目管理機制不健全等實踐困境。

本文試圖運用制度性集體行動的網絡分析框架，系統性剖析東西部協作和對口支援在演進過程中形成的協作機制，重點回答三個問題：（1）作為消除絕對貧困、實現共同富裕的區域協作制度，東西部協作是如何演進的？參與協作的多方主體在實踐互動中形成了哪些協作機制？（2）東西部協作面臨怎樣的時代要求以及挑戰？（3）在共同富裕的新發展目標下，如何在全面實現鄉村振興發展階段中完善東西部協作制度？

貧困治理：

東西部扶貧協作和對口支援的制度演進

中國向何處去？建設什麼樣的社會主義？中國共產黨在領導中國人民建設社會主義的歷史進程中不斷探索和實踐，走上了一條不同於西方國家現代化進程的道路。這條道路是馬克思主義同中國實踐相結合而產生的一條具有中國特色的邁向現代化的社會主義道路。在中國邁向現代化的進程中，從“土地革命”“農村包圍城市”到“脱貧攻堅”“鄉村振興”，鄉村人口始終是中國現代化進程中的決定性羣體。因此，我們分析東西部協作和對口支援制度的演進，首先必須將其放在中國邁向現代化進程或者是實現中華民族偉大復興的全局中。

（一）對口支援制度的建立

1.對口支援政治制度的建立。毛澤東提出了共同富裕偉大構想，鄧小平則勾畫了共同富裕的實現路徑。一方面，黨的十一屆三中全會召開後，針對全國“共同貧窮”的狀況實行改革開放。在經濟政策上：充分肯定生產責任制，給予地方、企業、生產隊更多的經濟自主權，並允許一部分地區、一部分企業、一部分人先富起來。1979年10月，鄧小平還提出“充分研究一下怎樣利用外資的問題”。同年11月再次提出，“社會主義也可以搞市場經濟”。另一方面，針對邊境地區和少數民族地區發展落後的狀況，中央作出對口支援的重大決策。1979年4月，中共中央在北京召開《全國邊防工作會議》。烏蘭夫在大會上作了題為《全國人民團結起來，為建設繁榮的邊疆，鞏固的邊防而奮鬥》的報告。同年7月31日，中共中央批轉了烏蘭夫所作的報告。報告強調，國家將加強邊境地區和少數民族地區的建設，增加資金和物資的投入，並組織內地省市對口支援邊境地區和少數民族地區。對口支援是在鄧小平共同富裕實現路徑的指引下由中央提出的，其主要目的就是增強民族團結，鞏固邊防，加速少數民族地區的經濟文化建設。

2.對口支援財政體制的形成。1979年4月全國邊防工作會議召開後，一方面，由原國家計委牽頭，十幾個部委參與制定了《邊疆建設規劃草案》。在百廢待興的情況下，中央財政連續三年每年撥款4個億，單獨編制邊疆地區發展規劃。這在我國歷史上都是第一次。另一方面，東部發達地區對口支援邊境地區和少數民族地區。這在財政體制上就形成了支援邊境地區和少數民族地區的垂直轉移支付和橫向轉移支付。我們不能用西方聯邦税制的理論，把這種橫向轉移支付單純解釋為“劫富濟貧”的不公平，主張撤併回到縱向財政轉移支付中去；而是要把對口支援制度的建立放在中國現代化進程中的時代背景下來理解，它是在分税制下的再次分配。2012—2019年，僅上海投入的東西部扶貧協作和對口支援資金就達323.42億元，持續穩定的財政援助有效填補了西部貧困地區脱貧攻堅戰中的資金缺口。

3.對口支援人才交流和技術轉移機制的形成。邊境和少數民族地區僅靠財政援助，解決不了發展問題，人才和技術的短缺更加突出。1986年中央提出，對口支援不光是資金、物資支援，還包括人才、技術、信息、管理、勞動、產品支援等。這標誌着對口支援已經向更加廣闊的領域拓展。1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》明確指出，北京、天津、上海等大城市，以及廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區發展經濟，動員大中型企業，利用其技術、人才、市場、信息、物資等方面的優勢，通過經濟合作、技術服務、吸收勞務、產品擴散、交流乾部等多種途徑，與貧困地區發展互惠互利基礎上的合作。 

（二）東西部扶貧協作制度的建立和發展

1.東西部扶貧協作制度的建立。1979年以來，對口支援的實踐為東西部扶貧協作制度的提出積累了經驗。鄧小平關於“兩個大局”的構想被寫入《中共中央關於制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距。改革開放以來，鼓勵一部分地區發展得快一些，先富起來，提倡先富帶動和幫助後富，各地經濟都有很大發展，人民生活水平都有很大提高”。沿海地區先發展起來並繼續發揮優勢，這是一個大局，內地要顧全這個大局。發展到一定時候沿海多作一些貢獻支持內地發展，這也是一個大局，沿海也要服從這個大局。“逐步縮小地區發展差距和解決好社會分配不公，最終實現共同富裕，是保持社會穩定的重要條件，是體現社會主義本質的重要方面。”1996 年中央扶貧開發工作會議決定，在全國開展東西部扶貧協作；同年召開全國扶貧協作工作會議，確定東部9個省市和4個計劃單列市對口幫扶西部10個省、區。這是黨中央、國務院按照鄧小平關於共同富裕的偉大構想，根據我國經濟社會發展的客觀需要所作出的一項重要決策。至此，中國初步形成了東西部扶貧協作和對口支援制度。

2.東西部扶貧協作和對口支援制度的發展。東西部扶貧協作和對口支援制度既是我國治理貧困的有力舉措，又是區域協調協同發展、逐步實現共同富裕的大戰略，從兩個制度的提出目的及實踐發展來看，對口支援制度可以視為東西部扶貧協作的制度基礎。對口支援制度主要針對邊境地區和少數民族地區，1979—1995年支援的重點始終是邊境地區和少數民族地區的建設。隨着對口支援工作的穩步推進和不斷取得成效，1996年提出的東西部扶貧協作將對口支援的範圍進行了擴大，將扶貧協作的對象拓展到西部其他貧困地區。區別於前一階段以援助為主，這一階段的東西部扶貧協作更加突出社會動員，以投資、貿易和人才協作為主。在2016年的東西部扶貧協作銀川座談會中，習近平總書記指出，東西部扶貧協作和對口支援，是推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略”，必須要長期堅持，東西部扶貧協作制度在脱貧攻堅期間不斷得到強化。東西部地方政府根據中央要求，針對各階段發展特徵，在協作理念、協作目標、協作領域和協作方式上不斷調整，逐漸在歷史演化中形成當前的制度結構（表1）。

（三）東西部扶貧協作制度的演進特徵

1.協作理念從單向援助向合作共贏演化。1979年對口支援制度建立時，西部地區地理環境惡劣，基礎設施落後，貧困人口的温飽問題難以解決，生產生活面臨困境。此時東部地區的支援以輸血式援助為主，向西部地區提供資金、物資等直接救濟，以促進貧困地區經濟發展為援助核心，以解決邊境地區和少數民族地區貧困人口的温飽問題為首要目標。1996年東西部扶貧協作制度的建立，標誌着針對邊境地區和少數民族地區的經濟支援理念，開始向西部地區更大範圍的經濟協作轉變。到2016年銀川座談會召開，響應黨中央脱貧攻堅精神，協作理念中注入更加明確的“互學互助”和協同攻堅“共享發展”的新發展理念。

2.協作目的由緩解局部地區貧困向全面消除西部地區絕對貧困演化。從最初的對口支援制度以解決邊境地區和少數民族地區的貧困問題為主，發展到緩解包括革命老區和其他西部地區在內的貧困問題，再到“十三五”期間轉向全面解決協作地區絕對貧困問題，西部地區經濟發展態勢不斷向好。2020年底貧困縣全部“摘帽”，貧困村全部出列，貧困人口全部實現“一超過兩不愁三保障”，即農民人均可支配收入超過國家貧困線，貧困人口實現不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。

3.協作領域從經濟援助不斷向多維度可持續發展演化。1979年建立對口支援的經濟援助制度之後，地方政府在實踐中不斷探索更加有效的援助方式。比如，1991年，江蘇省蘇南支持陝西省陝南貧困地區，實行兩地幹部交流，並向西藏和新疆派送幹部，開啓了東西部幹部交流機制，標誌着東西部扶貧協作轉到依靠科技進步和提高幹部羣眾素質的軌道上來。2016—2020年，協作領域已經拓展到包括經濟、社會和環境三大維度的可持續脱貧。在經濟領域，除了產業協作和勞務協作外，還開啓了大規模消費扶貧行動。在社會領域，不僅加強協作地區的教育、醫療基礎設施建設，還大規模向協作地區派遣教師、醫生。在生態領域，綠色發展理念貫穿到扶貧協作中，生態移民搬遷、生態扶貧工程、生態公益就業崗位等新的協作方式，使得生態環境成為東西部扶貧協作的一個重要領域。

4.協作方式從政府單一援助方式向政府、市場和社會多部門協同推進演化。如果説1979年開始建立的對口支援是以政府財政援助和經濟技術援助為主，那麼東西部扶貧協作已經是政府、市場和社會的全方位協作，只是政府主導的特徵更加明顯。1996年“閩寧協作”建立“聯席推動、結對幫扶、產業帶動、互學互助、社會參與”五項協作機制，奠定了東西部扶貧協作的制度基礎。2016年的銀川座談會對東西部扶貧協作又提出了新的要求。作為我國貧困治理和區域協作的一項特有制度，一方面，東部地區與西部地區開展產業扶貧、就業扶貧、教育扶貧、健康扶貧等扶貧行動，以攜手奔小康為協作目標；另一方面，各地發揮比較優勢，對接產業鏈，打造產業園，開展各種文化旅遊交流合作，服務區域間協調發展大局。東西部扶貧協作已經超越東西部地方政府間的協作，更是將區域間的協作延伸到與市場、社會的協作之中，形成了政府主導、市場發力、社會參與的多元格局。

東西部扶貧協作和對口支援的作用機制

東西部扶貧協作和對口支援是在中央政府的要求下，地方政府間形成的一種制度性集體行動。制度性集體行動 （Institutional Collective Action，ICA）分析框架，提供了理解協作中形成的網絡機制的方法。在東西部扶貧協作和對口支援集體行動過程中，動員了市場和社會行動者。資源依賴理論認為，行動者很少有足夠的資源來追求所有的活動以達到他們的目標。因此，地方政府除了從縱向（上級政府）獲取資源外，還通過與地方政府之間的橫向關係獲取資源。這就會出現集體行動的網絡關係。這種地方政府之間的關係，從最初的非緊密的、非正式的碎片化的協調關係，逐步發展為由政策、合同等約束的較緊密的、正式的合作關係。東西部扶貧協作和對口支援制度的實踐，涉及中央政府、東西部地區的地方政府、市場主體、社會力量等多個複雜利益主體間的互動，形成了一個網絡結構，而連接網絡結構的“網線”可能是參與主體之間穩定緊密的聯繫（強關係），又或者是間接鬆散、不具有強制約束力的聯繫（弱關係）（圖1）。

（一） 中央政府與地方政府之間的責任制和激勵約束機制

在純粹的市場機制下，勞動力、資本、人才、技術等要素會向發達地區聚集，東部發達地區實現良性循環發展，而西部貧困地區則長時間處於低水平發展的均衡狀態，區域間的發展差距趨於擴大。為了縮小區域發展差距，中央政府提出並建立了對口支援和東西部扶貧協作制度。

首先，中央政府把協助西部地區發展的責任委託給地方政府。中央政府作為委託方要求東西部地方政府承擔對口支援和扶貧協作的責任，也可以視作政策制定和組織設計的最高權威機構，擁有對下級政府人事任命、財政轉移支付、績效評估等權力，能對協作過程、協作結果進行監督管理，從而確保地方政府在扶貧協作中履行好各自的職責。中央政府委託東部地區政府履行先富帶後富的責任，要求西部地區積極配合，最終形成滿足西部地區所需、發揮東部地區所能、實現中央政府所求的央地關係下的地地政府間關係。央地關係實質為一種權威關係，中央政府的權威與地方政府的行政自主權之間的互動，實際會影響到具體制度安排下地方政府間的協作關係。這種中央政府的權威和地方政府的責任，也體現為中國的政治制度優勢。

其次，在責任制的基礎上，構建激勵約束機制。激勵約束是指在一個組織體內部，通過設計系列獎懲制度規範，來激發、引導、約束組織內部成員的行為，以此來實現組織目標的一種手段。東西部扶貧協作和對口支援激勵約束機制以2016年銀川座談會為轉換點，銀川座談會之前的激勵約束機制主要通過聲譽機制傳導。聲譽由中央政府對地方政府的表彰、批示、考察、典型案例、現場會、座談會、經驗總結、先進集體等“聲譽符號”構成。例如，2005年8月6日，閩寧互學互助對口扶貧第九次聯席會議在銀川召開，國務院扶貧辦發去賀電高度評價閩寧合作。2007年4月，黨中央領導考察了閩寧對口協作整村推進情況，對閩寧協作工作給予高度評價。2008年7月，國務院扶貧辦在銀川召開全國東西部扶貧協作工作經驗交流大會，12月，國務院扶貧開發領導小組授予寧夏扶貧開發辦公室55個單位“全國東西扶貧協作先進單位”稱號。2015年2月，中共中央辦公廳刊發專題文章，充分肯定閩寧協作成效，全面介紹了閩寧協作模式。2016年7月20日，習近平總書記在銀川主持召開東西部扶貧協作座談會，對閩寧協作給予充分肯定。而在2016年之前，東西部扶貧協作和對口支援並沒有嚴格明確的約束機制，這些地方政府的聲譽成為最為重要的激勵機制。

因此，2016年銀川座談會的召開，也成為東西部扶貧協作和對口支援制度的一次重大變革，主要體現為中央要求結對關係進一步下沉，建立更加廣泛的社會動員機制。同時，為了保證地方政府的行動與中央政府提出的脱貧攻堅目標的一致性和有效性，建立了東西部扶貧協作考核問責機制。《東西部扶貧協作成效評價辦法》包括組織領導、資金支持、人才支援、產業合作、勞務

協作、攜手奔小康、東西扶貧協作工作創新等。對協作結果的嚴格考核和對協作過程的自由裁量，激勵着地方政府不斷髮揮主觀能動性去選擇適合兩地的最優協作方式。隨着東西部扶貧協作制度的完善，特別是在考核評估和獎勵問責機制下，東西部扶貧協作中的央地關係和地地關係逐漸從弱關係轉向強關係。

（二）東西部地方政府間的援助協作機制

東西部地區的地方政府是東西部扶貧協作實踐中最重要的一環，其承擔着上傳下達、協作溝通及優化幫扶環境的重要職責。從垂直的領導關係來看，一方面省級地方政府需要及時領會來自中央的政策文件要求，並正確地傳遞到市/縣/鄉鎮等基層政府和具體工作部門。基層政府作為政策執行的最後一個環節，有責任去執行和落實來自上級的指令和政策。從這個角度看，省級政府作為委託代理鏈條的中間一環，實際承擔了代理方和管理方的雙重角色，既是中央政府的代理方，又對最終代理方——基層政府的政策執行過程進行管理和控制。從水平的夥伴關係來看，東西部各級政府要積極開展需求對接，西部貧困地區政府要對本地區的經濟發展狀況、優勢資源、生產生活需要等有全面深入的認識，東部發達地區要儘自己所能，發揮本地區在市場、人員、資金、技術等方面的特有優勢以幫助西部貧困地區，帶動西部貧困地區的發展。

1996年，時任福建省委副書記習近平同志推動“閩寧協作”形成了“聯席推進、結對幫扶、產業帶動、互學互助、社會參與”五項援助協作機制。全國東西部扶貧協作機制雖然各地具體叫法上略有差異，但主要機制都可根據這五項援助協作機制概括，即由政府援助、企業協作、社會幫扶、互學互助（領導考察互訪、黨政幹部交流、專業技術人才交流、人員培育）、技術轉移、勞務合作等內容共同構成。其中，聯席會議機制已經成為東西部地區開展扶貧協作的一個重要抓手，結對雙方省委政府每年召開聯席會議，主要領導出席會議，總結上一階段結對幫扶工作，根據中央要求和雙方所需研究部署協作計劃、解決重大問題、推進協作工作。

聯席會議後，東部地區根據轄區內各市縣的經濟發展實力、資源稟賦特徵等因素，將協作任務“再分包”給各個市縣，結對關係下沉，繼而形成層層結對（圖2），落實到具體的扶貧協作工作中。各業務部門則積極開展教育、科技、衞生、文化、旅遊等方面的幫扶合作，如教育部門負責教育扶貧協作有關事宜、衞健委負責健康扶貧協作有關事宜等，各相關部門的有效配合是扶貧協作取得成效的重要抓手。各級各部門經過溝通對接，強化工作協同機制，推動幫扶工作順利開展，形成了對口部門間的橫向協作交流。“五項援助協作機制”為協作的有效開展提供了保障。

在東西部扶貧協作成效考核評價實行之前，官員間晉升考核制度通常會使得地方政府處在一種區域競爭的狀態，出於政績考核的需要，地方政府通常會選擇最能給當地帶來經濟利益的投資發展活動。在這種情況下，較少會有東部地區的地方政府主動選擇與西部地區開展合作。東西部扶貧協作成效考核評價建立後，在中央政府的驅動下，東部地區政府對西部貧困地區開展幫扶，形成結對關係。而這種結對關係的落實，通常體現在中央召開扶貧工作會議部署工作、東西地區政府“領任務”後，東西部省級領導共同組織召開“聯席推進”會議進行落實。比如，2003—2015年，東部地區對西部地區的政府平均每年援助43782萬元。在原來以單純的GDP增長率和財政收入為主的考核下，東部地區與西部地區政府之間形成的是一種基於雙方比較優勢下的自發的、不緊密的合作關係，屬於弱夥伴關係。2016年銀川座談會召開後，針對東西部扶貧協作成效的考核評價辦法出台，東西部地方政府援助機制迅速轉換為強關係。2016年當年東部地區對西部地區政府援助資金便攀升到292595萬元，到2018年高達1776078萬元。

（三）東西部地方政府與市場主體間的政企協作機制

在經典的經濟學理論中，市場被認為發揮着基礎性作用，能夠自發調節經濟運行，但由於市場失靈的存在，使得政府必須承擔起修正的功能，這種政府和市場間的關係即“弱政府+強市場”。在中國共產黨的領導下，在實現共同富裕目標的驅動下，中國政府發揮了較之西方國家更大的資源配置和市場調節能力。但是在貧窮落後的地區，如果只有地方政府在社會保障、公共服務等方面發力，很難形成可持續的減貧動力機制。在東西部扶貧協作和對口支援制度安排下，政府和市場相互促進、相互增強，共同為貧困地區發展注入動能。東西部地方政府充分利用扶貧政策、扶貧專項資金，為市場中企業的參與提供必要的基礎設施、人才培訓、產業園區等外部發展條件。東部地方政府還廣泛動員和激勵各類國企、民企積極參與扶貧協作。西部地區政府則相應出台配套設施政策（如投資貿易便利化政策），營造良好的市場環境，積極動員貧困地區羣眾參與。在2016年銀川座談會召開之前，東西部扶貧協作表現為“弱政府+弱市場”關係，之後則因更加廣泛的市場力量特別是民營企業的廣泛參與，形成了脱貧攻堅期東西部扶貧協作的“強政府+強市場”關係。其中，“市場”在打贏脱貧攻堅戰中發揮了重要作用。

一是積極推動產業協作。要想改變西部地區貧困落後的局面，必須要培育貧困地區的支柱產業。一方面要開發當地優勢資源，加速西部貧困地區產業化發展，以市場為導向，充分利用當地原材料、能源、勞動力資源優勢，加快資源開發，不斷提高農產品和特色資源深加工水平，加大優勢特色農產品開發，帶動產業和農民走向市場，如碧桂園到貴州培育蔬菜。另一方面，要挖掘東西部雙方的比較優勢，通過建設產業園區、搭建企業合作平台、實施產業開發項目，實現產業雙向轉移，如浙江省在四川建設扶貧產業園，水星家紡在貴州省鳳岡縣建設桑蠶基地，聯合利華在貴州省遵義市建設可持續茶園等。

二是多方助力消費協作。為打通生產到消費的最後一公里，東部地區企業積極幫助西部貧困地區企業培育具有區域特色和競爭力的農產品品牌，提升價值鏈、打通供應鏈、完善利益鏈，直接連通大市場和小農户。政府為扶貧產品入市提供質量認證、物流運輸等配套服務，東部地區技術型企業幫助改良扶貧產品，成熟的平台型企業為扶貧產品開闢線上購買通道，形成種植、加工、營銷一體化扶貧興農產業鏈條，共同為東西部地區搭建起政府市場合作下的扶貧產品產銷對接長效機制。

三是供需對接勞務協作。政府綜合管理建檔立卡貧困人員，及時摸清貧困勞動力的基本數據、背景情況和就業需求，開展就業培訓，動員轄區內企業積極參與勞務協作，為企業招工和貧困户求職建立供需對接平台。例如，浙江省的東西部扶貧勞務協作動態管理平台聯合公安、税務、社保等多個部門數據，對在浙建檔立卡人員進行動態管理，並聯合2000多家人力資源服務機構深度參與勞務協作，既解決了企業招工難問題，又解決了貧困羣眾就業問題。

（四）東西部地方政府與社會間的社會動員機制

1996年“閩寧協作”五項援助協作機制就包括“社會參與”，25年來社會參與機制一直是東西部扶貧協作和對口支援的重要支柱。社會參與機制的建立，既符合中國傳統文化，也符合資源依賴理論的基本假定。鼓勵社會力量參與扶貧的要求，就形成了政府和社會間的關係。東西部地方政府健全組織動員機制，搭建社會參與平台，支持社會團體、基金會、民辦非企業單位等各類組織積極從事扶貧開發事業。地方各級政府和有關部門為社會組織開展扶貧活動提供信息服務、業務指導，鼓勵其參與社會扶貧資源動員、配置和使用等環節，建設充滿活力的社會組織參與扶貧機制。

東部地區地方政府通過培育多元幫扶主體，調動相關事業單位、社會組織、公民個人的積極性，形成了一個廣泛的社會動員機制。它們發動機關事業單位參與東西部扶貧協作和對口支援，派出掛職幹部、教師、醫生、農業技術人員開展人才交流，學校、醫院開展結對幫扶；廣泛動員社會組織、社區居委會與志願服務，引導區域內社會組織充分認識自身責任，鼓勵各類社會組織從自身業務特點和特長出發，採取多種方式參與脱貧攻堅。比如，2003—2015年，東西部地區到西部地區掛職幹部平均每年有159人次，到2018年達到12412人次；2003—2015年，西部地區到東部地區掛職幹部平均每年有341人次，到2018年達到15462人次；社會捐款由2003—2015年平均每年2969萬元，增加到2018年的386684億元。

通過完善社會幫扶機制，建立溝通交流渠道，精準對接幫扶需求，形成了一個創新的社會動員機制。地方政府對接民政及社會組織幫扶需求計劃，研究幫扶具體問題。例如，上海派出的援滇幹部在實際幫扶工作中，將貧困地區的需求報告給上海市合作交流辦，再由該部門與民政部門的各類社會組織進行項目對接。一線幫扶幹部對接社會組織服務需求，市合作交流辦和民政部門以平台形式對接社會組織。

（五）市場與社會間的協同創新機制

貧困地區的發展要依靠政府、市場和社會的有效合作。2015年，習近平總書記指出，我們必須動員全黨全國全社會力量，向貧困發起總攻，再次強調社會力量參與幫扶的必要性和重要性。2017年，國務院扶貧開發領導小組出台《關於廣泛引導和動員社會組織參與脱貧攻堅的通知》，指出參與脱貧攻堅是社會組織的重要責任。在東西部扶貧協作中政府充分利用市場力量，將東部優勢企業引入西部貧困地區，通過有活力的市場經濟行為提升西部地區內生髮展動力，形成穩定的長效脱貧機制；發揮信息橋樑作用，組織、動員並鼓勵社會各大力量參與，形成聚合力。

市場和社會在東西部扶貧協作和對口支援中各自發揮了重要作用。企業通過市場經濟行為不斷參與西部地區優勢產業培育、產業鏈升級等過程，為西部貧困地區的貧困户提供了廣闊的就業平台，社會組織通過自發的社會行為不斷為貧困地區提供健康、教育、公共衞生等多方面的幫助，二者在培育西部貧困地區優勢產業、激發貧困户內生動力、保障貧困户基本權益等方面相互促進。社會為貧困地區、貧困户主動參與市場活動提供了技術培訓和基本保障，市場為社會力量參與扶貧協作提供了平台，二者之間形成了協同創新機制。例如，西部地區的貧困人口通過勞務協作去東部發達地區務工就業，東部地區的社會團體/組織努力保障務工人羣的基本權利，如成立勞務協作站，幫助開展職業技能培訓以儘快適應企業要求，幫助解決勞務糾紛、子女教育等問題以適應異鄉生活。像珠海市工貿技工學校“校企雙制”的合作辦學模式，就是市場與社會協同創新發力的典型案例。該校採取多種形式與珠海優勢企業建立人才合作培養關係。學校與企業合作，根據企業崗位需求，制定人才培養方案，開展定向培養班。企業可派出技術人員組織專項技能訓練，學校適時安排學生去企業實習，畢業後學校為公司優先推薦人才，最終形成招工即招生的“校企合作、定向培養”的模式。

東西部協作和對口支援的時代挑戰

（一）共同富裕背景下東西部協作的時代要求

1.新的戰略要求：以鞏固拓展脱貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接為核心。黨的十九大提出要實施鄉村振興戰略，全面推進鄉村振興；十四五規劃和二〇三五年遠景目標提出，實現鞏固拓展脱貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。這就要求東西部協作和對口支援首先要保持協作政策的總體穩定，對低收入人口建立動態監測機制，加強對貧困邊緣户、易返貧户的預警，確保對口協作地區不出現規模性返貧；充分發揮自身優勢助力欠發達地區的鄉村建設工作，不斷激發重點幫扶縣的內生髮展動力。

2.新的發展目標：從實現對口協作地區“兩不愁、三保障”，轉向縮小東西部區域城鄉差距和羣體差距，進而走向共同富裕。2021年4月，習近平總書記指出，東西部協作要適應形勢任務變化，轉變協作思維，從過去的扶貧援助轉向協作發展，更好服從“兩個大局”的長遠戰略部署。我們在具體的協作過程中要更加註重區域發展戰略對接，促進區域間相互融通，努力形成區域協調發展、協同發展、共同發展的良好局面，最終實現共同富裕。

3.新的發展環境：以國內大循環為主體，形成國內國際雙循環相互促進的新發展格局。2020年4月，習近平總書記把握我國當前發展階段、發展環境和發展條件的變化，提出雙循環的發展格局。暢通國內大循環要求在經濟發展的過程中，把發展的立足點更多放到國內，實施擴大內需戰略，挖掘國內市場需求潛力。東西部協作和對口支援是連接東部發達地區和西部欠發達地區的橋樑，能夠推動國內特別是西部地區資源、技術、人才等要素實現自由流動，進而帶動東部和西部市場的大融合，是促進國內大循環的重要抓手。這要求東西部協作主動融入新發展格局，在協作過程中不能只建設單個區域的小市場，也不能只停留於兩地之間發展的小循環，而是要推動整個東部與中西部、農村與城市的協同發展，建立東西部之間的要素、產品的大協作。

（二）共同富裕背景下東西部協作的主要挑戰

在共同富裕的大背景下，“東西部扶貧協作和對口支援”已經調整為“東西部協作和對口支援”，但是現有的東西部扶貧協作和對口支援機制還不能很好地滿足新發展要求。考慮到未來更好地服務國家戰略，東西部協作和對口支援突出面臨着以下挑戰。

1.促進東西部協作和對口支援由扶貧援助為主，轉變為更加廣泛的發展協作

國際發展援助的歷史經驗表明，任何一個地區單靠政府援助是無法實現可持續發展的。政府援助必須能夠有效帶動市場領域的投資和貿易便利化，市場主體力量只有有效發展才能為欠發達地區注入經濟增長的動力。為西部地區經濟增長提供動力，始終是實現共同富裕的第一要務。如前所述，西部地區首先要解決欠發達問題。政府始終是東西部協作和對口支援中的重要推動力量。在脱貧攻堅中，為了實現底線目標，集中東部地區的政府援助資源，幫扶西部地區如期打贏脱貧攻堅戰，無疑是十分正確的戰略決策。但是，這也在一定程度上進一步強化了政府援助的角色。隨着發展目標的轉變，東西部協作和對口支援制度如何推動更加廣泛的發展合作成為主要挑戰。廣泛的發展合作的關鍵就是，更加有效地培育市場和社會成為東西部協作和對口支援的主角。

2.在東西部協作和對口支援中更好地發揮市場配置資源的作用

要想激發欠發達地區的內生動力，就需要更加強調市場的力量，發揮市場在資源配置中的決定性作用。理想情況下，在東西部協作和對口支援的經濟活動中政府應更多地起到服務的作用，如加強企業與欠發達地區的對接、不斷完善制度體系、持續優化營商環境等。實際的生產經營決策活動則應當交給企業，在市場中培育真正的產業，實現有活力的發展。在脱貧攻堅中，東西部扶貧協作和對口支援中形成的一些產業項目，存在產權界定不清、資產管理不規範、利益分配機制等激勵約束不相容問題，這些問題在制度上如果得不到及時有效解決，將影響現有投資項目的可持續性，也將影響企業家在鄉村振興階段投資的積極性。因此，充分發揮市場機制的作用，形成政府引導和市場主導的資源配置方式，是新時期東西部協作和對口支援的重中之重。

3.激活社會企業、社會組織等主體，提升東西部協作和對口支援的內生動力

如前文分析，市場和社會協同推進是東西部協作和對口支援的一個創新機制。共同富裕基於共同奮鬥，實現共同富裕要求人人蔘與、人人盡力、人人享有。市場和社會協同推進，可以彌補市場在西部地區面臨的一些微觀社會問題，而社會力量的參與可以提升市場主體的效率。受黨中央共同富裕目標和第三次分配政策的引導，目前一些頭部互聯網企業積極設立共同富裕投資項目，如騰訊先投入500億元啓動“可持續社會價值創新”戰略，再投入500億元啓動“共同富裕專項計劃”。一些上市公司也積極開展“環境、社會和治理（ESG）”投資與信息披露。本文把這些具有縮小發展差距、改善生態環境並提升企業商業價值的投資，統稱為“企業共同富裕價值投資”。完善東西部協作和對口支援中的市場與社會協同機制，高效用好“企業共同富裕價值投資”，推動西部地區鄉村振興、實現共同富裕階段性目標，也是一大挑戰。

共同富裕：

東西部協作和對口支援的制度升級

（一）完善政府間責任制和激勵約束機制，推動東西部協作和對口支援制度升級

1.完善頂層設計。東西部協作和對口支援要強化協作過程中中央政府統攬全局、地方積極參與的責任制，要由鞏固脱貧攻堅成果，向全面促進鄉村振興，推動共同富裕取得實質性進展轉變。在不斷推動聲譽機制發揮作用的基礎上，重點完善考核評估體系，考核評價指揮棒要有助於東西部地區發揮各自優勢。考核指標的設定既要保障實現協作發展的底線目標，又要不斷激發地方政府根據其資源和要素優勢創新協作方式的自主性，如可以設定促進東西部城鄉融合發展、加強公共服務供給、保護生態環境等方面的考核指標，以此來激勵兩地政府轉變協作重點，實現更高質量協作發展。

2.適度開展新基礎設施投資。東西部積極開展協作，共同建設跨區域基礎設施網絡，既要幫助西部地區建設交通、通信等傳統基礎設施，又要加大對互聯網、人工智能等新基礎設施的投資力度，為兩區域人力、產品、信息等要素的流通提供渠道。

3.優先推進公共服務均等化。共同富裕要求不斷縮小城鄉間公共服務差距，東西部協作要求政府繼續將社會保障作為政策發力點，通過遠程教育、數字醫療等新興技術手段，以及人才互派等交流學習手段，不斷推進區域公共服務均等化。

4.推動支援協作綠色轉型。踐行生態文明觀，探索“碳達峯、碳中和”路徑，注重生態協作，根據東西部地區不同城鄉產業發展定位和未來發展規劃，構建綠色循環產業，實現碳達峯和碳中和目標。

（二）完善政企協作機制，進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用

1.完善融資和財税政策。對參與東西部協作和對口支援的企業獲得信貸資源給予支持，優化信貸結構，降低信貸成本。繼續實施首次IPO，在全國中小企業股份轉讓系統掛牌，發行公司債券等建立“綠色通道”，明晰税收優惠政策，制定專項優惠補貼。

2.促進要素流動。推動土地、勞動和資本等要素市場的改革，特別是注重發揮科技和數據新要素在東西部協作中的作用。政府要充分利用信息優勢，為兩地產業發展、企業供需對接搭建信息中介平台，消除要素在城鄉間、產業間和東西部地區間再配置的制度障礙，激勵市場活力，吸引優秀企業參與東西部協作和對口支援。

3.重視技術創新。在新產業培育中加強東西部地區的優勢互補，盤活西部地區的優勢資源，創新產業協作形式，如利用大數據對西部地區的生態資源進行數字賦能，幫助傳統產業搭上數字經濟的快車，實現鄉村產業數字化轉型。

4.保障各方財產權利。對涉及多方主體的產業項目明晰產權，對財政資金、企業資產進行嚴格管理，避免出現強制性捐贈的情況。此外，在鞏固現有協作成果的基礎上，還需政府明晰權責邊界，要不斷完善制度建設，持續優化營商環境。

（三）完善社會動員和三次分配機制，倡導“企業共同富裕價值投資”

1.鼓勵社會公益創新。要適度拓展社會公益組織的參與空間，充分發揮互聯網公募信息服務平台的作用，通過手機App等更加便利地匹配社會公益需求，與供給有效對接，構建“人人公益”平台，營造“人人公益”環境，動員東部地區社會公眾更加廣泛地參與到西部鄉村建設行動中。

2.構建志願服務平台。構建基於大數據的志願服務平台，緩解西部地區鄉村建設中教育、衞生、農業技術等的人才短缺問題。暢通各主體參與協作的渠道，發揮不同社會主體在東西部協作和對口支援中的作用，形成協同促進共同富裕的良好局面。

3.樹立企業共同富裕價值投資觀。鼓勵全社會積極主動參與，堅持強社會導向，建立最廣泛的社會參與動員體系，加大對企業、個人、社會組織的動員力度，樹立“企業共同富裕價值投資觀”。如前所述，“企業共同富裕價值投資”是企業在追求經濟利益價值投資的基礎上，兼顧縮小發展差距的社會目標和生態友好的環境目標，集經濟價值、社會價值和環境價值於一體，實現共同富裕的可持續發展的價值投資方式。鼓勵東部企業優先在西部地區開展“企業共同富裕價值投資”，將有助於重塑企業價值理念與投資模式，為東西部協作注入新的市場和社會動能。

概言之，東西部協作和對口支援制度實質是中國共產黨領導下的區域協調發展、協同發展、共同發展政策。有別於國外的區域間政府協作，我國中央政府對地方政府的責任制安排以及激勵約束考核機制，大大加強了地方政府間的協作關係。在各級地方政府的執行和創新下，進一步形成了協作過程中政府、市場與社會間的協作網絡關係。在脱貧攻堅期間，東西部協作和對口支援已經體現出了強大的制度優勢。在全面推進鄉村振興實現共同富裕的要求下，東西部協作和對口支援這項中國獨特的治理和制度創新應當與時俱進，更加強調在政府引導下發揮市場在資源配置中的決定性作用，倡導“企業共同富裕價值投資”，拓寬社會參與渠道，進而走向城鄉融合發展、區域協調發展、全體人民全面發展的共同富裕。