從《涉疆法案》聽證會看美國執法趨勢及風險應對策略_風聞

走出去智庫觀察

4月初，美國跨部門強迫勞動專項執法組（FLETF）就實施《維吾爾強迫勞動防止法案》（UFLPA，簡稱“《涉疆法案》”）召開公開聽證會。FLETF將根據此次公開聽證會的意見反饋制定實施戰略，並由美國海關和邊境保護局**(CBP)**發佈進口商需遵循的指導原則。

走出去智庫(CGGT)特約法律專家、金杜律師事務所合夥人郭歡律師指出**，《涉疆法案》是美國針對所謂的新疆議題落實其競爭戰略的又一體現，將戰略的核心焦點從新疆所涉特定產品和行業領域進一步擴展到全新疆區域。作為中美大國博弈、地緣衝突與資源競合過程的重要工具，《涉疆法案》也將對中國光伏行業、紡織業等特定行業帶來深遠的影響，企業需結合產業特點、業務流程加強合規管理。**

此次聽證會有哪些內容？中企如何應對？今天，走出去智庫(CGGT)刊發金杜律師事務所郭歡、陳起超等的分析文章，供關注跨境合規管理的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**美國商協會和進口商大多認為目前美國政府公佈的識別“強迫勞動”的詳細指南過於籠統，難以為企業提供有效指示。

**2、**根據FLETF在聽證會的發言表態，無論從法律及政策規定方面，還是實踐執法方面，美方對進入其市場的企業及產品的管控都將呈現“從嚴”的趨勢，且這一狀況預計會持續很長一段時間。

**3、**應保持對美國及其盟友國家涉疆動態法案政策的發展情況關注與重視，充分利用意見收集期間的空檔期，結合企業自身的現狀及法規趨勢，就溯源情況、用工情況等提前調研瞭解，為後期執法調查和業務發展等做好充足的準備，以此防範相關風險。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文**/郭歡、**陳起超、董夢、劉學朋、

劉姝倩、王丹

金杜律師事務所

引前

言

作為拜登政府重塑美國供應鏈、振興國內製造業的關鍵法案，我們此前在《涉疆法案下產業鏈溯源應對與突圍》一文中介紹了所謂《維吾爾強迫勞動預防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，以下簡稱“UFLPA”或“《涉疆法案》”）的核心要點。《涉疆法案》是美國針對新疆議題落實其競爭戰略的又一體現，UFLPA也將戰略的核心焦點從新疆所涉特定產品和行業領域進一步擴展到全新疆區域。作為中美大國博弈、地緣衝突與資源競合過程的重要工具，UFLPA也將對中國光伏行業、紡織業等特定行業帶來深遠的影響。

根據《涉疆法案》的相關規定，美國政府於本月就其後續執法事項召開了線上聽證會，美國相關行業協會和部分進口商分別就《涉疆法案》的執行和影響發表了意見。在聽證會程序之後，由美國國土安全部、美國貿易代表、勞工部、國務院、司法部、財政部、商務部等聯合組成的美國跨部門強迫勞動專項執法組（Forced Labor Enforcement Task Force，以下簡稱“FLETF”）將與美國相關部門就具體執法措施及適用等問題進行商議，並在6月21日之前向國會提交《涉疆法案》具體執法措施的報告。

本文基於聽證會的內容，以及近期國內相關單位及商協會的公開意見和實際訴求，淺析《涉疆法案》的未來執法趨勢和“涉疆”問題的影響。

01、《涉疆法案》聽證會主要內容

美東時間2022年4月8日，美國按照法案規定召開了《涉疆法案》的聽證會議。本次長達5小時的聽證會議，FLETF首先直接闡述了作為“強迫勞動”問題綜合執法機構對所謂的“強迫勞動”問題和產品的“零容忍”執法態度。隨後來自美國國內的商協會、進口商、製造業企業、人權組織、學術研究機構，以及中國國際商會等代表分別就《涉疆法案》的相關問題進行了發言表態。

本次聽證會重點討論瞭如下內容，並聽取了各方的意見：

·如何提高跨國貿易供應鏈透明度和追溯相關具體貨物來源的舉措；

·涉及第三國供應鏈路線的追溯手段和實現路徑；

·將相關實體列入美國製裁類清單時的考量因素和標準；

·優先執法的產業對象（棉花、番茄及多晶硅）；

·進口商應對指南細化的內容；

·各方協作和協同；

·其它與《涉疆法案》相關的議題及評論意見。

02、從美國各界及其盟友的觀點看後續執法趨勢

美國相關商協會、國內企業、智庫及非政府組織在聽證會上均對《涉疆法案》發表了意見。通常而言，該部分內容將對新法案的後續執行具有比較強的參考和借鑑意義，因此我們對其中的關鍵內容進行了歸納和總結，希望為相關企業起到預警和防範風險的作用。

1.從美國各界觀點看未來執法方向

（1）公佈識別供應鏈“強迫勞動”的具體指南和方法

美國商協會和進口商大多認為目前美國政府公佈的識別“強迫勞動”的詳細指南過於籠統，難以為企業提供有效指示。美國進出口商協會[1]（American Association of Exporters and Importers，下稱“AAEI”）與美國對外貿易理事會[2]（National Foreign Trade Council，下稱“NFTC”）均要求FLETF公佈可用於判定存在“強迫勞動”的具體標準和有效工具。

實踐中，進口商對於進口產品的一級供應商和二級供應商，無論從管理要求方面，還是從審慎注意義務方面，均存在顯著差別。而《涉疆法案》所設置的“可反駁推定”原則，即使是二級或三級供應商有“涉疆”產品，也可能會導致最終進口產品判定為存在“強迫勞動”。在UFLPA生效後，由於美國進口商現階段並未做好充足的應對準備，該法案給其帶來了較大的合規壓力。因此美國進口商希望FLETF出台細則或指引，減輕其合規證明責任，例如在UFLPA生效初期，將需提交的證明材料限定在一級供應商的範圍，或引入產品“最小比例”（de minimis）原則，為其提供產品排除的方法等。

另外，就大家關注的產業鏈溯源，NFTC亦提出，美國CBP應當公佈所需溯源證明資料的正面清單，並且列明每一份所需文件的信息或目的。

（2）精準鎖定特定產業鏈中的“強迫勞動”環節

NFTC在回答FLETF具體問題時指出，執法部門需要結合紡織、光伏等“高風險”行業以及棉花、番茄、多晶硅等特定產品的特徵，針對不同行業特徵，設置能精準鎖定“強迫勞動”問題的調查方式。

另外，美國鞋類經銷商和零售商協會（Footwear Distributors & Retailers of America，下稱“FDRA”）指出，現如今的生產呈現多渠道、多主體參與的特點，CBP暫扣貨物應當明確指出貨物具體在哪一生產過程出現或被認為存在“強迫勞動”問題。

（3）明確在暫扣令（WRO）下通關所需的證明標準

在企業如何盡到供應商合理審查義務和通關證明標準方面，AAEI、NFTC以及美中貿易全國委員會（US-China Business Council，下稱“USCBC”）指出企業如果有以下證據，能夠幫助企業達到滿足通關所需的證明標準：

·具備較為完善的企業合規管理體系，包括完善的供應商管理制度，與供應商簽署禁止“強迫勞動”的合同條款，明確企業和供應商行為守則等；

·上游供應商所出具的“無強迫勞動”的證明和承諾函，以及與一級供應商之間的訂單、發票、運輸文件及付款證明等；

·供應商建立的“強迫勞動”常規篩查機制；

·供應商自行或者委託第三方機構進行的勞工審計，前提是FLETF應明確認證方法和認證機構的“白名單”；

·供應商內部對僱員勞工權利的培訓記錄等。

除此之外，結合我們在實踐中的應對經驗，很多生產企業在生產過程中會需要對不同物料和不同採購渠道物料進行區分管理，因此還需提請企業基於未來出口產品的具體特徵和需求，提前做好規劃管理。

（4）創建“可信賴貿易商”模式

NFTC提出開發一套專門用於支持FLETF指南的合規體系，該體系框架應包含正式的預先許可制度，即相關方可向CBP提前提交相應文件，除非CBP需要更多的信息或者拒絕清關，企業的清關請求應在一定期限內獲批。

此外，NFTC、USCBC提出可以發展“可信賴貿易商（Trusted Trader）”模式，類似於當前海關通行的“認證企業”模式，可為取得“信賴”的企業提高通關效率，減少暫扣和審查幾率。若企業希望被CBP認定為“可信賴貿易商”，則需達到一定的程度的合理注意義務，例如需要相關合規盡職調查、可持續發展報告或經認證的勞工審計，並且應當與其他國家及地區法律規定互相兼容，如歐盟的《供應鏈盡職調查法》。

2.從美國盟友的協同制裁看未來的執法趨勢

根據FLETF在聽證會的發言表態，無論從法律及政策規定方面，還是實踐執法方面，美方對進入其市場的企業及產品的管控都將呈現“從嚴”的趨勢，且這一狀況預計會持續很長一段時間。除此以外，我們也觀察到自2020年美對華以“強迫勞動”開啓制裁以來，美國盟友歐盟、英國、加拿大、澳大利亞等多國陸續出台了相關對華制裁措施，禁止“強迫勞動”產品的進口，並向本國企業警示“涉疆”風險。我們以加拿大和英國為例：

（1）加拿大

加拿大外交部長與小型企業出口促進國際貿易部長宣部了一系列措施以對抗“強迫勞動”，包括對加拿大《關税法案》進行了修訂，宣部禁止進口全部或部分因“強迫勞動”生產的產品、對存在直接與間接從新疆採購、在新疆設立並且依賴維吾爾族勞動力的公司採購或尋求參與新疆市場等情形的加拿大企業，均要求該等企業簽署新疆誠信聲明（Xinjiang Integrity Declaration），該等聲明旨在確認企業瞭解加拿大法律對於“強迫勞動”的禁止，意識到加拿大政府的要求，簽署該聲明的企業需確認其已瞭解並將遵守相關法律、尊重人權等，還要求企業承諾對中國供應商開展盡職調查，確保確定不會直接或間接向“強迫勞動”企業進行採購等。

此外，據有關消息報道，加拿大政府還在研究制定供應鏈法案，希望通過立法打擊所謂的新疆“強迫勞動”。

（2）英國

英國外交大臣也公佈了一系列措施，包括出台一套新的出口管制措施並對在新疆運營的企業提出了新的指導要求。與此同時，英國也進一步承諾要擴大適用英國《現代奴役法》（Modern Slavery Act）的適用範圍，包括加強對新疆出口的審查，以此決定未來是否對相關產品進行出口管制、是否進一步對和新疆有關聯的英國企業提供額外的指導，還強調該等地區需進行額外盡職調查等。

由此可見，未來中國企業將在多個法域面臨類似《涉疆法案》的影響，執法層面，美國當下的執法實踐也將為美盟友提供參考。因此，其協同效應也將從立法層面擴張到執法實踐環節，從而導致企業走出去過程中面臨更多主管機關的監管要求以及需履行越來越多的合規義務。

03、國內商協會和企業的困境與訴求

中國國際商會、中國機電產品進出口商會、中國紡織品進出口商會等國內商協會以及約30家國內生產製造和外貿企業，在UFLPA評論期內提交了具體的評論意見。

評論意見主要聚焦在重申中國特別是新疆地區不存在任何“強迫勞動”、UFLPA項下的“有罪推定”規定不合法、舉證責任倒置加重了企業舉證責任、國內企業合規成本大大增加、擔心商業秘密泄露、產業鏈溯源為企業正常經營增加了沉重負擔，以及希望美方先制定一個透明且適當的可追溯性和檢查標準等方面。

我們重點從商協會、企業的根本立場，UFLPA法律本身存在的缺陷以及企業面臨的困境的角度出發，整理瞭如下核心觀點：

（點擊查看大圖）

04、中國企業即將面臨的現實性風險及合規應對

1.中國企業即將面臨的現實性風險

如我們此前在《涉疆法案下產業鏈溯源應對與突圍》中所分析的，受《涉疆法案》的影響，中國企業所面臨的影響亦有在外銷出口不確定性增加（包括第三國出口）、上市企業聲譽受損、擬上市企業估值受損、企業融資中斷等。

另外，如以上美方相關商會和組織的評論意見後續得以採納，那麼在可以預見的未來，因《涉疆法案》所設置的貿易阻礙，可能對中國企業產生如下影響： 

（點擊查看大圖）

2.多方監管下的企業合規應對

面對上述愈發趨嚴且複雜的溯源合規要求，企業需結合產業特點、業務流程就以下內容加強合規管理，雖然根據企業所處的產業鏈不同的端口和具體的產品情況等，所面臨的風險及相關應對措施並不一樣，鑑於篇幅有限，我們列舉如下幾點作為底線策略，供各位參考。

（1）完善供應鏈管理機制

建立健全供應商管理評價、全產業鏈條追溯等機制，以流程可視化、記錄透明可追溯、管理電子化等模式形成企業溯源合規追溯體系，做到事前規劃、事中管理、事後監管的閉環管理合規。

（2）關注最新動態提前佈局

應保持對各敏感國家涉疆動態法案政策的發展情況關注與重視，充分利用意見收集期間的空檔期，結合企業自身的現狀及法規趨勢，就溯源情況、用工情況等提前調研瞭解，為後期執法調查和業務發展等做好充足的準備，以此防範相關風險。

（3）建立緊急應對機制

鑑於美國及其盟友將進一步從嚴從重推進產業鏈溯源的相關工作，企業在有效應對相關溯源要求的同時還需結合企業風險，有序開展緊急應對、合規體系等建設工作，確保謹慎評估具體信息披露範圍，並提前準備好應對外國管理機構的調查，例如是否符合中國反制法律法規的要求等。

（4）尋求專業支持

企業應及時引入既瞭解企業業務，又熟悉管制制裁合規及溯源體系建設的專業且有實踐經驗的團隊，為企業及時解答政策疑惑、合規有效應對外部問詢與調查。

以上是我們結合本次聽證會的內容進行的分析和預判，面對美國及其盟友如此複雜、多變、趨嚴的執法現狀，限於文章篇幅，如對企業後續涉疆政策走勢、企業合規應對等話題仍有進一步疑問或需求，請與我們聯繫。

來源：金杜律師事務所

腳註：

[1] https://www.regulations.gov/comment/DHS-2022-0001-0081

[2] https://www.regulations.gov/comment/DHS-2022-0001-0174

[3] 同腳註[2]。