中國為什麼非規範資本不可? 一個美國故事的警示｜文化縱橫_風聞

✪ 張佳俊 | 中國社會科學院

【導讀】2022年4月29日，中央政治局舉行第三十八次集體學習，強調依法規範和引導我國資本健康發展，發揮資本作為重要生產要素的積極作用，同時加強資本領域反腐敗，堅決打擊以權力為依託的資本逐利行為，着力查處資本無序擴張、平台壟斷等背後的腐敗行為。中國為什麼要引導和規範資本健康發展？這既是一個重大經濟問題、也是一個重大政治問題，既是一個重大實踐問題、也是一個重大理論問題，關係堅持社會主義基本經濟制度，關係改革開放基本國策，關係高質量發展和共同富裕，關係國家安全和社會穩定。

本文着眼於域外視角，分析了一個美國故事的政治警示。文章指出，全球範圍內日益突出的兩極分化，正成為這個時代的集體症候，美國則尤為典型。透過一個歷時近60年的“人民損失了橙子”的故事，美國知識精英反思為什麼一個多數人民主選舉產生的政府會長期推行一項犧牲多數人利益而滿足少數人私利的政策，進而批判“不負責任的權力”——授權立法和行政異化——的社會政治危害。

然而，這一反思最終止步於一般意義上的利益俘獲或權力尋租邏輯，未能深入剖析權力和資本關係背後的階級議題，以至於**“反思”和“批判”本身也無法擺脱某種階級性，反而變成美國政治經濟精英內部博弈的工具。結果是，美國為規訓權力異化、強化權力責任而發明的一系列法律和制度，反而使公共權力和私人資本的深度合作乃至公共政策的私有化得以制度化，到頭來固化了私人獲益、公眾受損的失衡局面。**對於我們來説，解剖這個美國故事的深層邏輯，在社會結構的整體視野中重新認識權力與資本的關係，進而思考如何構建一個真正負責任的權力體系，尤為必要。

**本文原載《東方學刊》2021年第4期，原題為《“人民損失了橙子”：一個美國故事的政治警示》，**僅代表作者觀點，供諸君思考。

“人民損失了橙子”：一個美國故事的政治警示

▍ 一

為什麼“人民損失了橙子”？

這是一個歷時近60年的故事。1933年，為了振興美國農業，經美國國會表決通過，羅斯福總統簽署《農業調整法》(Agricultural Adjustment Act)。該法授予美國農業部部長“制定法律的權力”(the power to make laws)。農業部部長據此發佈了一系列“農產品銷售令”(agricultural marketing orders)，對每週可以運輸的各類農產品數量做出限制，旨在維持市場供需平衡。然而，其中一項關於新鮮水果運輸總量及分攤比例的配額制度，卻催生出一個“意外”的結果：在盛產橙子的加利福尼亞州和亞利桑那州，許多新鮮橙子並沒有送到人嘴裏，而是餵了牛。

為什麼會這樣呢？原來，在配額制下，為了提高鮮橙價格，除少量出口外，有相當一部分橙子不會直接供應美國國內市場，而是被加工成其他產品、餵養牲畜乃至直接丟棄腐爛。但是鮮橙漲價的盈利，並沒有增加果農的長期收益，他們短期所得的利潤很多時候都被橙子過剩和浪費衝抵了；而大眾是最終的買單者，他們花了更多錢，卻買到了更少、質量更差的橙子。真正的受益者是加利福尼亞州和亞利桑那州的橙子銷售商和加工商新奇士 (Sunkist) 公司。這個號稱全美最大的新鮮農產品運輸商乃至世界級的橙子營銷企業，組建了大型營銷聯盟，藉助配額制，通過訂單管理來控制果農和經銷商，調控內部生產銷售計劃，從而獲得排他性的競爭優勢，最大限度地獲取利潤。因而，新奇士公司一直設法維持配額制，儘管後來多方發聲反對，這項配額制還是持續實施了幾十年，直到1992年才被叫停——但農業部長仍保留根據農業銷售令恢復配額制的權力，而且還有一些議員敦促農業部部長保留配額制。1

區區一個新奇士公司，為什麼能讓一個由多數人民主選舉產生的政府，長期推行一項犧牲多數人利益而滿足少數人私利的法令呢？

這是上述故事的講述者、紐約法學院教授大衞·舍恩布羅德(David Schoenbrod)提出的尖鋭質疑。1993年，舍恩布羅德出版名著《不負責任的權力：國會如何藉由授權辜負了人民》，他在書中深刻揭露出美國立法權旁落的後果及其生成邏輯。此後近三十年，他更是不遺餘力地批判“不負責任的權力”對美國政治與社會造成的深遠危害。2 在這個橙子故事中，**舍恩布羅德認為，水果運輸管制措施是以調節市場之名，行以權謀私之實。**事實上，新奇士公司和其他大企業一樣，買通了遊説集團，用政治捐款討好國會和白宮裏的相關政策制定者，和他們建立長期穩固的政商關係。不過，新奇士公司每年給議員們的好處也不算太多，還沒多到讓議員們為其在政治上鋌而走險的程度。所謂的鋌而走險，就在於：如果要出台一部限制競爭的正式法律，就必須通過國會投票表決和總統簽署生效的正式立法程序，如此一來，那些議員就得親自出面，為推動立法開展政治運作、克服種種政治阻力，而這還不一定能保證完成立法；即便完成，他們還要為法律的實施後果承擔政治責任。

既然正式立法這條路不好走，那新奇士的政策訴求怎麼才能實現呢？這時，授權立法就成為一個“好辦法”：由於先前國會和總統已通過規定寬泛、表述籠統的法案，給行政部門一攬子的立法性授權；那麼，以後再要出台新政策或調整舊政策時，立法部門就不必公開出面，行政部門則成為政策法規的實際制定者，也即立法權的實際行使者。這樣，**新奇士公司可以得到它想要的法律，國會議員或白宮的主事者們也不用擔心被政治對手抓住把柄，而人民最終“損失了橙子”——因橙子漲價而利益受損，卻沒法直接對他們選出的政治精英問責。**3

舍恩布羅德指出，正因為有授權立法打掩護，那些接受新奇士公司獻金的官員們可以為它積極奔走。他們在幕後通過各種渠道影響行政部門制定政策，而無需國會投票或總統簽名，這意味着他們其實仍在制定法律，但不是以憲法設定的對公眾負責的方式來立法。如果授權立法產生了積極的社會效果，他們會拿來邀功；如果產生了負面後果，他們又可以把責任推卸給行政部門。**授權立法就像“一面方便的鏡子”，“讓政客們看上去同時親吻了蘋果的兩面”。**4

從更深層看，在授權立法機制下，政策博弈從國會大廈分散轉移到了各個行政部門，更有利於那些擁有資金優勢和人脈優勢，且與行政部門常來常往的利益集團參與政策制定過程，甚至左右政策選項。而作為政策實施結果的承受者，無錢、無勢、無組織的普羅大眾，卻被排斥在決策過程之外。**這就是為什麼利益的集中或壟斷在行政部門中往往比在國會中更容易得逞。**5在舍恩布羅德看來，缺乏政治責任的授權立法，規避甚至架空了美國民主的核心運作機制——正式立法程序，從而給私人利益打開了方便之門。這不僅削弱了政府公共治理的效果，也為結構性貧富分化埋下了制度性隱患。

▍ 二

然而，如果重返20世紀30年代，可以發現：在大蕭條的歷史背景下，從美國國會和總統向行政部門大量授權，到美國行政部門加強對社會經濟問題的管制，這一系列國家干預措施正是衝着經濟失衡和利益壟斷的問題去的，而遏制愈演愈烈的貧富分化趨勢也是當時羅斯福新政的要旨之一。彼時，在壟斷資本主義的主導下，經濟集中化過程推動着商品市場、資本市場以及勞動力市場的高度組織化，美國社會經濟的失衡狀況日益突出；與此同時，市場機制暴露出諸多弊端，加劇了從經濟權力到社會機會的嚴重不平等，經濟危機進一步向社會危機轉化。**在這種情況下，奉行自由放任主義的美國政治經濟體制遭遇了合法性危機，國家不可能袖手旁觀，原本僅僅滿足於保護消極自由的法律模式也需要做出新的回應。**1936年，富蘭克林·羅斯福 (Franklin Roosevelt) 在麥迪遜廣場花園的競選演講最能説明這種歷史轉變：

這個國家，曾在12年裏飽受什麼也聽不見、什麼也看不見、什麼也不做的政府的折磨。舉國人民指望政府，政府卻視而不見……今天，強大的勢力正拼命地召回那種政府，他們認為最冷漠的政府是最好的政府。而近四年來，你們的政府已經擼起袖子行動起來，而不是轉轉大拇指。我們會繼續擼起袖子。**我們不得不與和平的宿敵——商業和金融壟斷、投機、不計後果的銀行業、階級對立、地方主義、發戰爭財等做鬥爭。它們開始只是把美國政府當作它們自己事務的附屬品。**現在我們知道了，依靠組織化的獻金來運轉的政府和有組織的暴民政府一樣危險。在我們的歷史上，這些力量從未像今天這樣團結一致地反對一個候選人。它們同仇敵愾地憎恨我——而我歡迎他們的憎恨。我想説，在我的第一屆政府中，自私和權欲的力量已經遇到了對手。我想説，在我的第二屆政府中，這些力量遇到了它們的主人。6

羅斯福對淪為資本附庸的消極政府模式的批判，以及決心建立有為政府、對私有化資本壟斷進行監管和節制的主張，代表了影響19世紀末至20世紀上半葉幾代美國人的進步主義意識形態。正是在應對危機的歷史進程中，美國轉入現代國家建構的快車道，以政府幹預為特色的公共行政之治得以全面擴張。7由於美國國會和司法機構都沒有足夠能力解決社會經濟問題，兩者逐漸走出了權力分立的傳統界限和自由放任的私法邏輯，分別通過立法授權和司法尊讓，與行政開展治理合作，以回應和解決社會經濟問題。8 這一過程實現了行政和立法的權力轉換，產生了強行政、弱立法的格局，總統成為“事實上的立法者”，行政系統成為“能在重大事項上代替國會的唯一力量”，“美國最初權力分立體制下的各個機構的地位已然改變”。9如美國康奈爾大學教授西奧多·洛伊 (Theodore Lowi) 所言，隨着美國政府從國會政府轉向總統政府，政治主動權的中心變成了總統府，施政重心變成了行政部門。10 在立法和司法的默契配合下，行政主導型體制已成為當代美國憲制秩序的核心特徵。11

放到這樣的歷史背景下理解，授權立法其實是美國國家治理模式轉型的必然結果，它看上去似乎只是一種立法技術調整，卻出其不意地帶動了整個美國憲制的革命性變化，而它的出現，也適應了轉變中的美國社會的治理需要。正因為如此，儘管洛伊也像舍恩布羅德那樣，認為美國國會拱手讓權於行政部門，是一種不負責任的“立法自殘”(legiscide)；但他坦陳，授權立法是包括代議制政府在內的任何政府都不可避免的必要做法，絕對拒絕授權的做法並不可取。12

那麼，為了解決公共利益問題而出現的授權立法，為什麼又會導向舍恩布羅德指責的私人利益輸送問題呢？缺乏政府作為的自由放任秩序會走向兩極分化，為什麼旨在調節市場秩序、實現社會公共目的的政府幹預，也會助長美國的貧富分殊呢？

▍ 三

在很多美國人看來，既然授權立法無可避免，那麼問題就自然出在權力急劇膨脹的行政系統之中。從本質上説，作為現代理性化過程的產物，行政官僚體系是一台高度程式化的、冷冰冰的制度機器，而它面對的，卻是一個日益複雜的、活生生的現代人類社會，這種理念與現實、制度與實踐之間的張力，始終影響着具體的行政部門及官僚羣體，也在根本上決定了官僚系統必然存在某種異化的傾向(例如，在治理實踐中，容易出現自利性、逐利化和不負責任，容易捲入派系之爭，容易被所監管的行業、企業、個人等利益羣體俘獲)。從美國的情形來説，這種異化傾向，隨着行政組織規模的不斷擴大，已成為一種顯著的趨勢。其中被批評最多也最為公眾所熟知的，就是行政權力被利益集團俘獲、受到派系政治干擾的問題。

美國著名政治學家塞繆爾·亨廷頓(Samuel Huntington)較早發現和反思了“監管俘獲”(regulatory capture)現象。他揭示美國運輸領域聲名赫赫的監管機構——州際商業委員會(Interstate Commerce Commission)在蓬勃發展的過程中，染上了一種“營養不良的消瘦症”(Marasmus)：一戰後，州際商業委員會深受鐵路行業支持，其決策的每個環節都與鐵路行業形成利益關聯，以至於它長期扮演鐵路行業的利益代理人角色，而丟掉了作為一個獨立監管機構所應秉持的客觀性和公正性。13

另一位美國政治學者馬福爾·伯恩斯坦(Marvel Bernstein)將研究對象擴大到六個美國聯邦行政機構14，發現這些機構的異化過程包括四個階段：第一階段，監管機構因應某些重大社會經濟問題而產生，政府為了回應並解決這些緊迫問題，就會通過立法來建立某種相關的監管機構；第二階段，新設監管機構在其運作早期，往往能夠積極而成功地履行監管職責，從而確立自己的地位；第三階段，隨着監管機構的日益成熟及其對相關行業領域的深度介入，**它變得更加保守，在各路遊説者的影響下變得更加強調妥協，也不可避免地與被監管企業形成人員交叉流動和利益共生的關係，**即臭名昭著的“旋轉門”(revolving door)，進而模糊了、稀釋了行政監管的公共目的；第四階段，監管機構越來越老化，乃至反過來被受監管的企業控制，成了保護私利或行業利益的工具，其公共目的完全喪失。15

伯恩斯坦認為，事實證明，監管機構比其他類型的政府組織更容易受到私利影響，更容易為私人目的所操縱，“它們缺乏對公共利益的肯定概念；它們沒經受住民主社會中政治責任的考驗；它們傾向於把受監管羣體的利益界定為公共利益”16。按照這一邏輯，同樣趨利避害的行政監管機構和被監管對象都更傾向於尋求合作，加上被監管的企業往往與國會和白宮有着千絲萬縷的利益勾連，而總統、議員與行政機構之間也互有利益影響，於是，一種由企業資本力量、行政監管力量、上層政治力量構成的三方互利共生關係(symbiotic relationship)浮出水面。17

基於這些認識，由羅斯福新政開創的國家干預主義受到了全面批判，特別是在公共選擇理論興起之後，包括美國芝加哥大學教授喬治·斯蒂格勒(George Stigler)、美國聯邦上訴法院法官理查德·波斯納(Richard Posner)、芝加哥大學教授塞姆·派爾茲曼(Sam Peltzman)等在內的一眾精英，紛紛指責美國行政監管規則來源於被監管行業，且主要為行業利益而設計和利用的趨勢。18而這種趨勢最終演變為以權謀私和權力濫用。19另一些人則批評行政系統與派系問題的拉拉扯扯。有的研究者認為，美國國會的黨派政治把行政決策搞得一團糟。20也有研究者批判，行政官僚羣體淪為各種分化利益與意識形態衝動的代理人，或乾脆變成某一黨派的委託人。21總的來説，授權立法與行政系統的緊密結合，為利益集團與監管機構的結盟創造了有利條件，導致少數私人化的“權利政治”(politics of rights)成為“多數政治”(majoritarian politics)之外的特殊利益——多方利益壓力下的行政部門通過行使資源分配或特權許可的自由裁量權，很容易把公共管理或福利政策轉化為某些團體或個人的資源，由此卻犧牲了美國廣大人民的利益。22

值得注意的是，一些分析還引入了階級視角。有研究認為新政以來的行政監管主要是巨頭公司和金融資本有意識創造的產物，23美國行政系統實際上是“一個強大的、具有階級意識的企業精英階層成功利用國家機器來維護現代資本主義秩序穩定”24的工具。還有研究指出，美國行政系統更關心中產階級的穩定性，不大關心那些弱勢羣體，甚至帶有種族和階級的歧視性，往往把他們排除在行政話語體系之外，而有意拖延或忽略其訴求。25

如美國喬治城大學教授丹尼爾·恩斯特(Daniel Ernst)所指， “階級情感”一直是美國政治經濟精英焦慮的根源。他們意識到國家干預對於合理化資本主義經濟模式的必要作用，但也擔心奉行經濟平等主義的積極政府會被工人階級的激情所左右，反過來變成一把針對有產者的“財產權統治秩序”的利劍，因此，他們通過發展司法審查和行政內部程序來控制行政系統，以應對潛在的政治經濟威脅。26

而美國哥倫比亞大學教授菲利普·漢堡(Philip Hamburger)更是直接把美國行政集團比作類似於英國斯圖亞特王權的權力階級：這個階級輕視民選立法，自詡擁有理性和專業智識，通過行政法這一權力機制，從人民及其立法代表手中奪權，把自己塑造成一個凌駕於立法部門和司法部門之上的“立法階級”(rulemaking class)，從而“在共和政體之內登上了權力的王座”，成為危險的專權者。27

需要説明的是，漢堡的批判雖然尖鋭，但他的立法階級論與恩斯特等人的階級分析並不是一回事。漢堡是把行政系統特指為一個獨大的特權集團，一個挑戰了由美國資產階級精英政治所主導的權力制衡體制的新異類；而恩斯特等人則在更為廣泛的政治經濟意義上，揭示了美國行政系統作為資產階級特別是大資本集團的統治工具的階級屬性。

▍ 四

當階級話語出現在美國人對行政組織異化的反思中時，人們對權力與資本、商業與政治的關係的理解，無疑超越了一般意義上的利益俘獲論或尋租論(rent-seeking theories)，向深處推進了一大步。**然而耐人尋味的是，在圍繞權力失職、行政異化的整個批判性思潮中，階級議題始終沒能成為主流，反而在很大程度上被遺忘了。**這種遺忘並非偶然，而是時代性遺忘的一部分：二戰後，美國精英逐漸放棄了階級議題，“高度一致的經濟理念，使兩黨精英結成牢固的利益共同體”，金融、地產等大資本則“盤旋在社會頂層，根據選舉形勢進行政治投機”；28受此影響，**整個美國社會的實質不平等問題也被引導轉化為身份政治、種族衝突、文化戰爭等矛盾形式，而漸漸疏遠了階級敍事。**29

在這樣的背景下，美國社會對行政異化的批判註定有其邊界和禁區，而且有其特定目的——這些大多由政治精英或知識精英公開表達的批判，往往代言了不同黨派或利益羣體的立場和主張，在某種意義上成為內部政治博弈的外圍“助攻”。 因而批判本身也無法擺脱某種階級性，它所要實現的，並不是顛覆性的體制變革，而恰恰是資本主義政治經濟體制內的精英妥協。這一點，從精英們提出或促成的如下解決方案中，看得最為清晰。

為了重建行政權，將其規訓為一種負責任的權力，在過去的一個世紀中，美國逐漸形成了一整套發達的法律制度和操作辦法，但解決思路無外乎三種：

一種可以形容為“因噎廢食”，即因為國家干預、行政監管的成本高且危害大，壓制了自由社會和自由市場的活力，那就乾脆放棄干預和監管，或至少削減到最低程度。換言之，就是刀槍入庫、馬放南山，迴歸傳統的自由放任主義，把問題交給市場自發機制去解決，這相當契合美國保守派的思想。30

另一種是“改良主義”，即繼承羅斯福新政確立的新傳統，承認國家干預的必要性，針對行政監管存在的種種弊病，秉持“缺什麼補什麼”的改良原則，通過預算控制、國會監察、司法審查、行政程序、利益代表31、成本-收益分析32、信息公開、政府侵權責任等機制規範行政體系的運作。這是美國自由派更傾向的改良之道。

第三種則乾脆轉向“官商共治”，即運用商業精神來改革政府，通過引入市場元素，例如監管外包、公私合夥制(public-private partnership) 、政府與利益相關者的網絡結構(government-stakeholder network structures)、經濟激勵系統(economic incentive systems)等機制，33實現公私合作治理。

今天，**第一種思路餘力猶存，第二種思路塑造了美國當代行政體制的基本框架，但兩者之間的矛盾作用，最終使第三種思路推崇的合作治理成為晚近幾十年來風靡歐美的代表性模式，它不同程度地繼承了前兩者的衣缽，終於將公共權力和私人力量融於一體。**可以説，它不僅是一種行政解決方案，也是政治妥協和思想合流的結果。其中，既有自由派和保守派的政治妥協，也有政府與私人部門、權力與資本的合作，更有古典自由主義、新自由主義以及新古典自由主義這幾個孿生觀念的握手言和。

這一整套重建邏輯推演下來，公共政策的私有化似乎順理成章，34而人民最終損失“橙子”，也成為一種必然。事實上，人民損失的可不止是橙子。隨着這種私有化貫穿到社會各個領域，公共事業變成商業，無形中造成了私人獲益、公眾受損的局面：**私人壟斷資本藉助公私合作實現“贏者通吃”，低收入人羣和社會弱勢羣體卻更難享受到公共服務，社會福利在無形中被削減，社會兩極分化進一步擴大。**35上述邏輯，想必舍恩布羅德也是心知肚明，然而他的批判卻遺憾地止步於美國立法權的不負責任，始終沒有觸及更大範圍的權力不負責任現象的本質。正因為如此，他所提出的兩項建議——美國國會應該終結或至少要嚴格限制授權和美國最高法院應該宣佈所有立法權的授權都屬違憲，36不僅難以實現，而且對於今日美國而言，多少有些“不合時宜”。

坦率地説，在一個資本具有天然正當性的社會里，私人資本自然會尋求與公共部門進行利益交換。這並不是什麼秘密，更何況這種交換還有制度化、法律化的保護。而無論是居於政治頂端的國會、總統及最高法院，還是分享執行權力的各個行政部門以及每個具體官員，都不可能與私人資本或私人資本體系絕緣。**對於政治精英來説，與資本相互成全，反而是一種投桃報李式的“負責”。**這就是為什麼羅斯福總統雖曾有心節制資本，卻未能撬動資本主義制度的根基，以至於度過危機之後的美國人，還是漸漸淡忘了羅斯福的遺產。

從更深層來説，權力和資本的結盟意味着美國民主的代表制仍是不均衡的代表制， 它在精英內部達成了某種“制衡”，但是在精英和大眾之間始終是失衡的。而且這種失衡在相當程度上，被多數人蔘與的選舉政治形式以及普遍宣揚的“機會平等”信條所掩蓋了。普通人民除了一張選票外，就像舍恩布羅德説的，在政治經濟資源及運作渠道上，完全無法與利益集團相比，也必然被隔絕於政治過程之外。久而久之，普通美國人與政府和政策過程之間出現了嚴重脱節，人們在公共政治議程中缺席，也失去了對政治事務的興趣和信心。37但缺席政治過程，並不意味着缺席歷史進程，更不意味着這種失衡結構可以一勞永逸地運轉下去。隨着不平等的愈演愈烈，美國人民終將出場，真正意義上的人民主權也會在歷史的某個時刻重新閃現，並重新判定美國體制是否具有正當性。38

對於我們來説，這個有關橙子得失的美國故事，無疑是一個政治警示。如果説國與國之間最重要的政治分野，不在政府的形式，而在政府的有效程度（亨廷頓語）；39那麼這種有效程度，歸根到底還是取決於政府負責任的程度。**無論何種形式的政府，都必須對權力的賦予者——人民負責。**一個政府，如果不能負責地行使自己手中的權力，如果不能對行使權力的結果負起責任，如果失去人民的監督和制約、蜕變為服務少數人利益的權柄，那麼就無法擺脱政治衰敗的宿命，而社會兩極分化也會成為政治衰敗的副產品，回過頭來加速這種衰敗。這是今日美國正在上演的一幕，但也不限於美國。當下全球範圍內日益突出的兩極分化已成為這個時代的集體症候，很多國家都出現了政治精英與經濟精英結盟、政府沒有擔當、權力習慣於卸責和“甩鍋”等問題，以至於各種改革措施都難以施行或大打折扣，從而助長了經濟不平等和政治不平等之間的惡性循環。40對此，我們有必要保持時刻的注意和高度的清醒。着眼未來，要消除兩極分化、最終達到共同富裕，至關重要的一步，就是在社會結構的整體視野中正確處理權力與資本的關係，真正落實人民民主的政治倫理，建設一個負責任的權力運行體系，避免出現少數人獲益、多數人受損的牢不可破的“鐵籠”。

本文原載《東方學刊》2021年第4期，原題為《“人民損失了橙子”：一個美國故事的政治警示》 。 歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。