梁建章：人口政策調整為何滯後？公共政策調整滯後的原因分析_風聞

**梁建章，**全球化智庫（CCG）資深副主席、攜程集團董事局主席，北京大學光華管理學院教授。

重大的公共政策決定了國家政府如何分配資源來解決公共問題，最佳的公共政策需要跟隨內部因素和外部環境的變化及時調整。一旦調整滯後，將影響國計民生甚至一個民族的未來。本文以中國人口政策的調整為例，探討重大公共政策為何會出現調整滯後，以及因此產生的後果。希望通過反思人口政策調整過程中存在的問題，為當下及未來如何及時調整重大公共政策以適應內部因素和外部環境變化提供借鑑。

中國從1970年代初開始實行“晚、稀、少”的計劃生育政策（相當於“二胎政策”），在那之後，限制生育的政策變得越來越嚴厲，從八十年代開始嚴格實行“一胎化”政策。直到2015年10月中共十八屆五中全會宣佈實施全面二孩政策為止，一胎化政策在中國實行了整整35年。對於一胎化政策的調整顯然是滯後的，因為中國的生育率在1991年已經降到了更替水平以下，2000年和2010年兩次全國人口普查原始數據也顯示，總和生育率已經降至1.2左右（平均一對夫婦只生1.2個孩子）。那麼，明顯跟不上時代的一胎化政策為何能實行這麼久？中國人口政策的調整又為何長期滯後？本文試圖探討這些問題。

一胎化政策的起因

1970年代的能源危機之後，人口過剩的思潮一度風行全球，聯合國人口基金會等組織更是通過各種方式誘導和鼓勵發展中國家控制人口。於是有些國家開始實行限制生育的政策，例如韓國和新加坡。中國當時由於長期實行計劃經濟，各方面的資源和商品短缺，人均收入遠遠落後於美國、日本以及東亞的一些新興小國，所以很自然地就把人口當成一種負擔。當時中國的生育率比較高，1971年的生育率是5.44，人口自然增長率高達23.3‰。所以當時就跟很多生育率較高的發展中國家一樣，中國開始推行“計劃生育”的政策，試圖減緩人口的增長。

1980年9月25日，中共中央發表《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨、共青團員的公開信》，由此正式開啓所謂的“一胎化”時代。雖然中國並非最早出台限制生育政策的國家，但限制力度卻是最大的，執行的嚴格程度也是最高的。如此嚴苛的計劃生育政策，自然會在社會各個層面遭遇阻力。於是配合各種宣傳，1982年9月把計劃生育定為基本國策，同年12月寫進了憲法。

生育形勢的急劇變化和政策反應

但是二十年以後，出乎所有人的意料，中國出現了一種全新的生育局面——隨着城市化和現代化的發展，新一代的年輕人並不想生孩子了。雖然這個現象看似出人意料，但放眼全球，其實各國生育率無一例外都會隨着經濟發展而迅速下降。建立在現代化和生育率之間的普遍規律，很快在學界成為共識。韓國1970年的生育率高達4.53，1990年猛降到1.57；新加坡1970年的生育率為3.07，1990年降到1.83。越來越多的國家發現，不再需要勸説年輕人少生孩子，而是反過來需要勸説年輕人多生孩子。例如新加坡和韓國分別在1988年和1996年停止了鼓勵少生的節育政策。

中國也有類似的情況，1970年的生育率高達5.8，而1989年的生育率已經降到2.25，接近更替水平。其實在中國的大城市比如上海，早在八十年代之前就已經開始出現低生育率的跡象。1971年，上海户籍人口的總和生育率就已經降到1.93，低於更替水平。到了2000年，和其他所有新興國家一樣，中國的年輕人也不願意生孩子了。2000年全國人口普查原始數據顯示生育率降到了1.22。但是由於各種原因，一直等到2015年才徹底廢除一胎政策。

對於中國而言，日本、韓國以及新加坡等亞洲國傢俱有特別的參考意義。這些國家都曾經歷政策反覆：在面臨高生育率時，實施過節育政策；在生育率持續走低後，又轉而穩定生育水平並最終鼓勵生育。日本、韓國、新加坡分別於1949、1962、1970年開始推出節育政策，政策分別持續了25年、34年、18年。其中，日本、韓國分別在生育率下降到更替水平的15年和13年之後開始停止節育政策，並且在生育率下降到1.5的2年和8年後開始鼓勵生育。新加坡的反應則更及時，在宣佈停止生育抑制政策時就立即轉向鼓勵生育。

表1：各國和地區生育政策改變當年的生育率    

注：中國台灣地區的數據來自“台灣户政司”，其他數據來自世界銀行。新加坡和伊朗的人口政策都是立即逆轉，即停止抑制生育的同時開始鼓勵生育。

上表顯示，這些國家和地區在停止節育時的生育率基本上都在1.5-2.5之間。而中國2000年和2010年兩次人口普查均顯示生育率在1.2左右，可當時仍未馬上放棄嚴厲的一胎化政策。相比這些國家，中國的低生育率危機更為嚴峻，未來恢復正常可持續的繁衍狀態更加困難。因為中國的一胎化政策從1980年至2015年底已持續35年，比其他任何國家和地區的節育措施更持久。所以中國人口政策的調整在世界範圍內是相對滯後的，這背後的原因是什麼？答案包括以下幾方面。

一、一邊倒和政治化的宣傳

1980年，一胎政策定下來以後，為了上下一心地來執行一項難度非常高的政策，國家開始全方位宣傳計劃生育政策和背後的人口觀念。從報紙、雜誌、電台、電視台到居民區的宣傳欄，都充斥了計劃生育的內容。

同時，計劃生育在政治上被確定為一項基本國策，壓縮了不同觀點的討論空間，限制了社會的反思和糾錯能力。質疑一胎化政策的聲音被長期壓制，即使在純學術平台甚至內部刊物上，也不允許異於政策目標的觀點出現。在這種背景下，學術界缺乏讓不同獨立研究成為決策科學依據的有效機制，而決策體制更是無法反思這種長期和宏觀的方向性問題。隨着政策的執行手段變得越來越精細和有效，整個社會卻越來越遠離對人口政策本身是否合理的思考。

有一種奇怪的現象是：在全面放開二孩政策之前，中國官方媒體可以比較自由地討論經濟、户籍、教育、科技、能源和醫療等很多方面的政策，唯獨不能自由地討論計劃生育政策（可能是因為計劃生育是“基本國策”的緣故）。直到近幾年，隨着人口政策的放寬，官方媒體上才允許出現批評計劃生育的文章。我在2011年試圖出版一本批評計劃生育的書，找了很多出版社都遭到了拒絕。

在實行一胎化政策期間，計生宣傳把人口當成負擔，把人口多作為中國落後的主要原因之一，甚至在中小學教科書中也有很多涉及計生的宣傳內容。當然我們現在知道人口多也有很多好處，少子化和老齡化有很多害處。但是過去一邊倒的輿論宣傳，導致“人口多是負擔”的觀念深入人心，雖然為當時貫徹一胎政策起到了推波助瀾的作用，但也給後來人口政策的調整埋下了隱患。

還有一個宣傳點，就是把中國人説成全世界最喜歡多生孩子的民族，好像如果不嚴格執行一胎化政策就無法控制人口增長。實際上，從1950年至1980年，中國人口佔世界人口比例都是22%，基本上並沒有變化。這種片面的宣傳和觀點，在當時會有利於一胎化政策的實施，但同樣埋下了巨大隱患。後來即使種種跡象都顯示中國的生育率已降至極低水平時，還是有人拒絕相信中國人不願意生了，甚至當計生委的人口數據和人口普查的數據存在巨大差異時，大多數人依舊選擇相信計生委那個明顯偏高的生育率數據。

二、被粉飾的人口數據

由於一邊倒的宣傳，使得科學和理性的討論長期缺位，並且導致人口和生育率的數據極其混亂，甚至連人口調查的生育率數據都會被計生委隨意扭曲和粉飾修改。例如，儘管2000年全國人口普查數據顯示當年生育率僅有1.22，卻被計生委以漏報嚴重為由，自行大幅調高到1.8，並在之後十年裏一直把1.8當作權威數據和制定人口政策的基礎。2007年1月公佈的由300多位專家撰寫的《國家人口發展戰略研究報告》也認為，當時中國的總和生育率是1.8。2010年全國人口普查數據顯示當年生育率僅有1.2，但計生委仍然堅持認為當時的實際生育率接近1.8。

下表列出了2006年至2016年的總和生育率數據，有兩種數據來源，第二列是國家統計局每年抽樣調查得到的生育率（其中2010年數據是六普數據），第三列是原國家衞計委在2017年開展的全國生育狀況抽樣調查得到的生育率。

從上表可以看出，原國家衞計委公佈的生育率，每年都遠遠高於國家統計局的數據。

計生委的錯誤數據誤導了很多國內外學者，我2010之前在美國斯坦福大學和芝加哥大學學習人口經濟學。當時所有教授在談到中國人口問題時，都引用來自計生委的錯誤數據，以為中國當時還有1.8左右的生育率。但實際上，那時中國的生育率已經跌到了1.5以下。直到後來我深入研究後，才開始懷疑這個1.8的數據，結果發現計生委和統計局的數據偏差非常大。這些數據誤導了國內外的大部分學者，嚴重影響到整個社會的正確認識和人口政策的及時調整。

三、缺乏獨立的多學科專家參與

衞計委（以及過去的計生委）對於生育數據的扭曲和錯報，如果有更多來自其他部門或者學者的參與，就會及時得到制止。但是計生委過去在人口問題上長期把持官方的研究權、彙報權、解釋權和決策權，導致其他學科的人員難以參與。

其實生育政策絕對不只是一個簡單的公共衞生決策，也涉及到統計學、社會學和經濟學，需要各個專業領域的學者參與決策，尤其是經濟學領域。畢竟人口對經濟的影響深遠且重大，屬於非常複雜的經濟學問題，遠遠超出了計生委系統所謂“人口學家”的能力範圍。十幾年前，我曾跟一些經濟學家談起人口政策，當時就覺得很詫異，中國居然鮮有經濟學家關心人口問題，他們普遍認為人口問題是專屬計生委管轄的領域。尤其他們也被錯誤數據長期誤導，一直認為中國生育率還有1.8這種比較高的水平。

從那時起，我開始和很多經濟學家和人口學家交流中國的人口問題。中國的很多人口學家其實知道真實人口數據，但他們缺乏經濟學的知識，而且大多已經被“人口多是負擔”的宣傳洗腦，並不認為人口萎縮會導致嚴重後果。所以在他們看來，即使真實生育率比官方數據低很多也不是大問題。與之形成鮮明對比的是，我很容易跟經濟學家們達成共識，大家都認為低生育率和人口萎縮會引發嚴重的經濟問題。可問題在於，經濟學家都不知道中國的生育率已經如此之低。造成上述蹊蹺現象的原因，首先是被刻意誤導的生育率數據，同時也是計生委長期壟斷話語權從而妨礙跨學科討論的結果。

計生委在人口問題上不僅缺乏專業性，而且喪失獨立性。當時，計生委具有很高的政治地位，在全國範圍內管理幾十萬名計生工作者。對於計生系統的考核目標就是降低生育率，然而當生育率已經降至很低水平時，計生系統卻可能基於部門利益而不甘心退出歷史舞台，所以其提供的政策建議乃至數據彙報未必客觀獨立，甚至可能被短期的部門利益所綁架。

比如，中國社科院人口與勞動經濟研究所曾在2012年主編的《人口形勢的變化和人口政策的調整》一書預測：如果在全國所有地區同時放開二孩政策，會出現生育率的大幅升高，在放開二孩後的頭幾年，總和生育率可能會超過4.4。如果當時有人相信了這個預測，或許又會擔心放開限制之後可能出現“人口膨脹”的局面。但短短几年之後，事實就證明了這個預測有多麼離譜。在實施“全面二孩”的政策之後，總和生育率最高的時候也沒超過1.8，而且很快又重新下跌。回頭再看如此離譜的生育率預測，相關部門的專業性和獨立性自然會備受質疑。所以只有引入跨學科的觀點，才能避免被某個利益相關部門壟斷話語權之後進行誤導。

四、缺乏國際交流

國際上對於人口政策的認識早就出現了轉變。日本是最早進入少子化問題的國家，後來東亞其他國家和地區也相繼經歷了低生育率問題。比如中國香港、中國台灣和韓國，八十年代的生育率就已經低於更替水平。這些地區和中國大陸的文化相近，父母普遍注重小孩的教育，所以在應試教育的壓力下，都不願意生育太多的小孩。如果經常跟這些國家和地區的人口學者交流，很快就能意識到中國未來可能面臨的問題。可惜，由於前面提到的輿論限制、數據誤導和計生委長期壟斷話語權等問題，中國學者很少關注國際上的人口研究。當我在2010年跟許多國內官員討論全球人口形勢時，十分驚奇地發現，他們對此最簡單粗暴的回應是，中國有自己的國情，國外的數據和研究對中國沒有借鑑意義。

雖然這些生育率更早下降的國家和地區，的確比中國更加富裕一些，但國際經驗不能簡單粗暴的以“國情不同”予以忽略。我後來通過研究發現，其實中國的生育率下降趨勢和其他國家非常相似。除了這些相對富裕的國家和地區之外，就連泰國甚至伊朗等國家也出現了生育率下降，而後者很多方面的發展可能還落後於中國。

經常會看到一種説法，表示中國是世界上人口最多的國家，所以公共政策的制定也註定和他國不同。這其實是一個謬論，所有問題乘以十四億當然是一個大問題，但所有解決辦法乘以十四億更是絕對巨大的力量，因此還是要用人均數據來分析公共政策。例如，如果把中國看成由很多城市和農村組成的共同體，那麼每座城市都要研究其最佳的公共政策，其中也應當包括人口政策。如果每座城市都面臨低生育率的問題，那麼每座城市都應該調整人口政策，進而影響到國家層面的政策變化。

恰恰由於中國是個大國，反而更應該在小範圍積極嘗試新政策，產生了積極效果就可以在全國推廣，遇到問題也可以在不影響大局的情況下及時糾正。比如，當初上海等大城市的生育率首先跌至極低的水平，如果可以在這些城市試點廢除一胎政策，然後對試點數據進行科學分析，取得明顯成效就可以推廣到全國，這樣就可以快速且穩妥地推進整個國家的政策調整。

到了2010年，很多低生育國家已經調整了生育政策，從限制生育轉變為鼓勵生育，中國成為唯一一個在超低生育率情況下依舊嚴厲限制生育的國家。成為政策孤島的現實，理應引起我們足夠的重視，難道全世界只剩下我們是唯一的正確者嗎？當然，哪怕是做出了與眾不同的選擇，只要決策建立在充分研究全世界的數據和政策的基礎上，那也未嘗不可。但如果僅以國情不同作為藉口，就推出一項在全世界範圍內獨一無二的重大政策，就必須慎之又慎。

人口政策調整滯後的後果

2012年以後，隨着新一屆政府的上任，人口政策的調整迎來了契機。中國政府開始重新評估人口政策，在2013年10月宣佈開始實施單獨二孩政策，輿論方面也逐步允許公開討論計劃生育的負面效應。2015年10月，宣佈實施全面二孩政策。2018年3月，國務院機構改革不再保留國家衞生和計劃生育委員會，組建國家衞生健康委員會，這是自1981年國家計劃生育委員會組建以來，國務院組成部門中第一次沒有“計劃生育”名稱。

在上述人口政策調整之後，新出生人口曾出現短暫的小幅反彈，但由於人口政策的調整實在過於滯後，導致中國依舊面臨極為嚴峻的人口形勢。2021年5月11日，國家統計局公佈了第七次全國人口普查數據，2020年的全國出生人口只有1200萬，出生率創下有記錄以來新低。從2017年到2021年，中國的出生人口已經連續五年下降，總和生育率跌至1.1，幾乎是世界最低。根據育媧人口研究發佈的《中國人口預測報告2021版》，在中預測情形下，中國出生人口將在2050年降至773萬，2100年僅有306萬。中國現在的出生人口只有印度的一半，到本世紀中葉只有印度的1/3，到2100年可能不到印度的1/4。按此預測，中國出生人口將在2083年被美國反超，到2100年只有美國的2/3。現在中國總人口還達到美國的四倍多，可出生人口卻將在兩代人後被美國反超，可見人口衰竭之快。

所以，中國未來必須推出比其他國家更大力度的鼓勵生育政策，才能彌補由於政策未能及時調整而形成的巨大損失。2021年5月31日，中央政治局召開會議，三孩政策靴子落地。以7月20日公佈的《中共中央、國務院關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》為標誌，中國的生育政策從限制生育轉向鼓勵生育。

經驗教訓

回顧歷史並不是要責難過去，而是為了更好地面向未來。一項公共政策可能在某個歷史階段看似合理，但隨着情況的不斷變化，就需要及時優化和調整政策。隨機應變，對於小國可能比較容易，所謂“船小掉頭快”。這是因為小國政府的部門、人員和層級都比較少，信息傳遞和溝通的障礙也就相對較低。而對大國來説，各種新情況和新數據的傳達就可能會慢一點，未必總是暢通無阻。所以大國針對重大公共問題所做出的決策，就必須形成相對公開和科學的決策機制。重大公共問題的決策，需要跨學科的開放討論，並且準確統計和科學分析國內外各項數據，從而全面借鑑各國和各地區的經驗。中國人口政策的滯後，正是由於缺乏科學的決策機制，導致了政策調整遠遠滯後於低生育率的形勢。“兼聽則明偏信則暗”，無論人口政策、教育政策還是防疫政策等重大問題，都需要廣開言路。只有允許不同觀點的發聲，才有利於促進決策的科學化，實現人民至上和生命至上的崇高目標。

文章選自微信公眾號“繞樑説”，2022年4月29日