彼得·毛雷爾：如何在衝突四起的世界為全球化贏得更美好的未來_風聞

**彼得·毛雷爾，**紅十字國際委員會（ICRC）主席。

■ 新冠肺炎疫情是導致世界更加脆弱的催化劑

作為ICRC主席，我在採訪中最常被問到的問題是：“讓你夜不能寐的憂心之事是什麼？”

我最擔憂的並不是某個問題或地方，而是多年以來生活在衝突地區的太多人們在遭受痛苦折磨後死去。

今天所有的跡象都表明未來不穩定將長期持續，原因是全球性和區域性的權力競爭、行為主體的分裂和擴散、戰後人口的邊緣化和污名化，以及戰後重建的緩慢乃至缺失。

2021年初，ICRC查明瞭大約九十起持續存在的武裝衝突。有的甚至已經持續數十年還沒有拿出政治解決方案，比如阿富汗。還有其他一些以不對稱暴力為特點的劇烈衝突，例如在布基納法索。我們注意到這些武裝衝突具有如下一些發展趨勢：

· 與二十年前相比，戰爭的持續時間更長。ICRC早期的工作重點是應對短期緊急情況。然而，這些年以來，我們介入的緊急情況持續時間越來越長。ICRC規模最大的十項行動都是在曠日持久的武裝衝突中進行的，有些甚至持續了幾十年。

· 在加沙地帶、摩加迪沙、摩蘇爾或伊德利卜等人口稠密的城市地區，戰爭日益頻繁。然而，所使用的武器往往是為開放式戰場設計的。帶有炸藥的大範圍殺傷性武器，如火炮和火箭發射器，意味着平民的傷亡風險上升。城市衝突還會對包括水電供應以及市場、工作場所和學校在內的基本基礎設施造成長期損壞或完全摧毀。

· 衝突的根源正變得日益複雜和難以根除——它們往往是一個由政治暴力、恐怖主義、社會暴力和白領犯罪交織在一起的網絡。

· 武裝組織數量更多、更激進，也更加分散。今天，只有三分之一的衝突涉及的是兩個當事方，而五分之一以上的衝突涉及十個以上的當事方。這讓我們的核心工作——敦促各方尊重國際人道法和談判接觸受害者——變得愈加複雜。

· 這些衝突都是由於懸而未決的社會問題長期積累最終爆發而導致的：發展赤字和不公正、氣候變化和各級治理失效都是這些多層次威脅的表現。全球各地的抗議浪潮反映出許多社會的脆弱性、深度不平等和對政治變革的渴望。

全球新冠肺炎疫情加速了現有的脆弱性升級。

也門等國的衞生系統運作能力不及所需的一半。隨着各國將重點轉向應對新冠肺炎疫情，其他衞生問題遭到忽略，例如兒童疫苗接種、慢性病治療和精神衞生服務。

三條防疫建議——“勤洗手；保持社交距離；居家隔離”——對於國際紅十字會工作的難民營和監獄，清潔水稀缺的地方，居住環境窘迫的地方，以及數百萬長期遠離故土的流離失所者而言，這些建議根本難以做到。

當經濟危機衝擊社區時，那些本已處於社會邊緣的人遭到進一步排擠。對數百萬人而言，歧視和排斥就是日常生活。這種排斥發生在多個層面上：

· 人們被排斥在經濟生活和教育之外。

· 其他人則以懲罰的名義被排斥——被指控實施恐怖行為、未經司法程序被扣押、具有通敵嫌疑，還有外國戰鬥人員的家屬。

在多年的衝突和暴行造成社會分裂的情況下，復仇的願望或許是可以理解的，但歷史證明，出於短期利益考慮而使部分人羣蒙羞的政策和做法不利於長期穩定。

■ 重新建立相互尊重的夥伴關係

很明顯，我們需要改變做法。

數十年的經驗告訴我們，只關注安全問題而不關注衝突中的人，終究難以獲得真正的安全。

ICRC成立已有近160年，從成立伊始，ICRC的工作就不僅限於提供緊急援助。人道主義援助對於救死扶傷是必要的，但不足以打破惡性循環：必須改變交戰方的行為，防止暴力升級和破壞規則，並使社會撥亂反正。

這並非一廂情願。符合《國際人道主義法》（IHL）和人道主義行動的政策和行為是擺脱惡性循環、走上和平道路的可行途徑。平民絕不能成為政治和安全分歧的犧牲品。

這就是為什麼今天我提議建立一種全新的充滿活力的合作伙伴關係，通過這種夥伴關係，我們可以共同努力扭轉當前的局面。

這樣的夥伴關係應該是什麼樣子？

■ 中立、獨立和公正的人道主義

中立、獨立和公正的人道主義工作及其對穩定的貢獻是這種夥伴關係的重要組成部分。

幾個世紀以來，各國都知道對另一方施加的暴力必須有限度，因為持久的分裂可能難以癒合。國際人道主義法建立在長期存在的國際慣例和規則的基礎上，以確保最低限度的人道。

即使在最致命的衝突中，ICRC作為中立調解人依然能看到共同的人道主義目標可以幫助衝突各方找到共同點，無論是通過交換戰俘、疏散傷員、跨線人道主義活動還是相互尊重地交換遺骸。

ICRC的天職是推動實施這些有助於建立互信的機制。2020年10月，在聯合國特使馬丁·格里菲斯（Martin Griffiths）所説的一次“承載着希望的空運”中，我們促成了因也門衝突而被扣押的1000多人返鄉。釋放行動是在2018年底《斯德哥爾摩協定》（The Stockholm Agreement）的基礎上與各方進行兩年會談和多年建立信任的結果。希望在建立足夠信任的情況下，這樣的措施能夠為更多和平協定的簽訂鋪平道路。

一線人道主義行動可以成為阻止發展損失的穩定因素。例如，在敍利亞，隨着戰爭進入新階段，我們採取了雙軌辦法——一方面向流離失所的人口提供食物和庇護，同時在較為穩定的地區努力修復水電基礎設施，確保人們歸鄉後能夠獲得基本生活設施。我們還加強了微觀經濟措施的力度，為恢復正常的經濟生活做好準備。

毫無疑問，專業的人道主義工作遠遠超出了運送食品的範疇。在談判交涉和調停以及在緊張的政治和社會局勢中斡旋均需要關鍵能力。公正原則意味着我們必須首先關注那些最需要救助、最弱勢和最難接觸到的羣體。

很難想象曾經的敵人可以比鄰而居……但我們應該捫心自問：我們可以做些什麼才能讓人們（通常是婦女和兒童）對未來抱有希望，而不是在等待中成為明天的戰士？缺乏教育、健康和生活機會的男孩註定會、而且已經成為手持武器的男人。

經伊拉克當局批准，ICRC正在採取措施，幫助婦女和兒童重返故鄉。過程與結果同樣重要。通過調解，我們與社區領袖合作，共同推進返鄉工作。我們還幫助返鄉者和社區進行重建併為他們制訂微觀經濟計劃。這種覆蓋範圍廣泛的措施對社會復甦至關重要：微薄的收入可以防止返鄉者陷入赤貧或無家可歸而再次遭到排斥。我們一直以來的目標都是減少摩擦，如果沒有摩擦，社區就可以開始自我治癒。

ICRC還克服重重困難，為絕望的失蹤人員家屬尋找親人。失蹤人員問題困擾着許多地區，也是實現和解最關鍵的問題之一。我們估計這一問題影響了數百萬人的生活：ICRC的工作人員經常被母親尋找兒子，丈夫尋找妻子的事情弄得焦頭爛額。

這是一個可能在社區中留下深刻傷害的問題，但各方也可以基於人道主義達成協議，進行共享信息或允許送還遺體。

儘管人道主義工作者為減輕人類痛苦作出了重要貢獻、為促進世界穩定奠定了基礎，但人道主義工作所需的資金仍然嚴重不足。今天，隨着新冠肺炎疫情的蔓延，一些捐助國將資金重新分配用於國內問題，ICRC的處境變得更加複雜。事實上，今年ICRC的諸多行動，如在伊拉克和阿富汗的行動，都面臨資金不足的窘境。這些資金不足的情況恰恰發生在人們極為需求救助和經濟危機迫近之際。

■ 人道主義行動的新途徑

過去幾十年的衝突態勢嚴重破壞了戰亂區域的穩定，而今後似乎不太可能僅靠幾個國家向人道主義組織提供資金來資助人道主義行動。

如何解決責任分擔、擴大捐款基礎和幫助戰亂區自力更生等問題需要認真思考，同時我們也需要構想一套新的行事方式。

鑑於亞洲擁有巨大的金融和創新能力，全新的更具創新性的援助方式應該從這裏開始：

· 今天，“授人以漁”比傳統的“授人以魚”方式更好。

· 在許多地方，最好用發放現金來取代實物援助，這樣可以確保人民的獨立性和發展能力。

· 利用數字經濟的潛力評估人們的需求，比開展低技術和低質量的人道主義援助更重要。遠程醫療可以惠及偏遠地區；大數據分析可以對需求進行更精準的評估；虛擬培訓可以教會士兵如何在真實對抗情況下遵守國際人道主義法，科學技術讓我們能夠向暴力和衝突的受害者提供更好的矯形和假肢服務。

· 建立在影響力慈善和影響力投資基礎上的新金融工具可以填補當今的一個重要空白，而傳統的金融形式無法解決這一問題。

過去幾年裏，ICRC在上述所有領域的人道主義工作中發揮了主導作用。我們也希望將高科技解決方案引入科技水平低和不穩定的國家，以提高個人和整個社區的穩定性。

■ 擴大行動規模的創新

ICRC還需要在提供人道主義服務的方式上進行創新。雖然ICRC並沒有將其稱為“創新”，但在156年的歷史中，ICRC的代表們一直在尋求創造性地診斷問題，並改進做法和方式。

例如，一個多世紀以前，ICRC曾通過制定新的條約來應對第一次世界大戰中的史上首次空中轟炸和化學武器襲擊，也曾通過舉辦國際競賽來集思廣益，以完善擔架和野戰醫院的設計。

今天，數字技術有可能徹底改變我們的工作方式，比如利用大數據進行需求分析。這可以幫我們更好地預測衝突動態、難民流動和人們的需求，從而作出更有針對性的反應。

這一切的前提是充分了解和認識風險。這一點至關重要，因為保護受害者的使命意味着我們比其他組織接觸的數據更敏感。ICRC目前正在與私營公司和政府合作，以適應未來的發展和確保我們數據庫的安全，因為這些數據庫包含極其敏感的數據。

同時，ICRC正在建立自己的數據保護機制，ICRC是瑞士洛桑聯邦理工學院（EPFL）數字信任中心（Center for Digital Trust）唯一的人道主義組織成員。

ICRC還大力投資人道主義服務數字化：高科技面部識別軟件可以幫助我們讓更多因戰爭而失散的家庭團聚。作為ICRC企業贊助聯合會的成員，瑞士信貸為推動家人團聚服務數字化在財政上給予了ICRC支持。

我們也需要創新方法來生產人道主義產品。通過與洛桑聯邦理工學院合作，我們為截肢者開發了一種新的假體，不僅功能更好，而且成本更低。

對ICRC而言，合作是應對未來挑戰的關鍵之一。我們知道，如果能夠充分利用不同的部門、方法和技能，並敦促公私機構、國家機關、民間團體以及科學和實踐組織的參與，人道主義措施往往會更加有效。因此，ICRC致力於在多領域開展合作，包括衞生、生物醫藥、能源、水、建築、物流供應鏈、環保、IT和通信。

由於需求激增，而援助能力不足，人道主義服務面臨巨大的挑戰。通過利用新技術和擁抱數字化轉型來改進工作只是措施之一。毫無疑問，我們正處於一個新領域的開端，在這個領域中，我們需要調整工作方法，以滿足人民不斷變化的需求。路漫漫其修遠兮，我們需要更多的夥伴加入我們的行列。

■ 國際體系的響應

這些問題的複雜性要求我們建立一個正常運作的國際體系：在這個體系中，各國不是隻作出空洞的承諾，而是共同努力商定規則和具體步驟。

我們還應認識到，未來建立共識的方式必須是多邊的且涉及多個利益攸關方，各個領域的行為者必須共同來解決社會問題而非確保其政治上的勝利。

一些新設立的平台正在取得豐碩的成果，例如新冠肺炎疫苗實施計劃聯盟（COVAX），將來自各個部門的行動者聚集在一起，致力於實現疫苗公平分配。

要終結區域性和全球性的政治僵局，必須建立新型的夥伴關係。

過去幾十年我們發現，發生在一個地區的事件會對全球事務產生影響，反之亦然。從以色列—巴勒斯坦衝突，對《日內瓦公約》（The Geneva Conventions）在佔領、使用武力或恐怖主義方面的爭議性解釋，到被扣押者的待遇、使用化學武器，敍利亞和伊拉克爆發的極端殘酷的戰爭——區域性和全球性問題之間的相互作用是顯而易見的。

我們也發現了一些積極的方面：就在去年，在科威特的領導下進行了數十年的對兩伊戰爭和海灣戰爭中失蹤的數萬人的搜尋工作，促使聯合國安理會通過了一項協商一致的決議。該決議還明確表示《國際人道主義法》（IHL）是醫治戰爭創傷和開闢和解道路的主要手段。

■ 與有影響力的行為者接觸

在世界各地，ICRC努力與武裝衝突各方及其背後勢力建立關係。我們的對話旨在確保各方尊重相關法律，保護衝突中的平民，並允許ICRC開展中立和獨立的人道主義行動。ICRC還一直謀求居中調停，幫助交戰雙方建立互信。

ICRC正在與全球的宗教界和思想派別接觸，以更好地瞭解關於戰爭和使用武力的規則與宗教法律的兼容性。ICRC還與各方分享有關軍事行動法律，以及作戰和執法行動決策過程的典範做法。

我們根據與世界各地130多支武裝部隊合作的經驗教訓，彙集了保護和援助平民的典範做法。各武裝部隊將對這些典範做法進行討論，並融入武裝部隊的訓練、理論、基本規則和實踐。

至此，我們明確了人道主義行動面臨的幾個關鍵挑戰，特別是：如何實現安全保障和應對恐怖主義，如何與非國家武裝組織接觸，以及如何在合作、代理或聯盟戰爭背景下開展人道主義行動。

■ 在武裝衝突中團結各方

今天，有超過三分之一的非國際性武裝衝突涉及國家聯盟和（或）非國家武裝組織。因此，ICRC發起了一項全球性倡議，呼籲各武裝部隊和其他利益攸關方與ICRC開展合作，共同尋找切實可行的措施，以改善對平民和喪失戰鬥力者的保護。

我們正在歸納和消化這些經驗教訓，以便與其他人分享。

■ 非國家武裝組織

ICRC還努力與非國家武裝組織接觸。現在，非國家武裝組織與日俱增，事實上，過去七年中出現的武裝組織比過去七十年還要多。這意味着有大量人口——數千萬人——處於顛沛流離的狀態，亟需人道主義援助和保護。因此，ICRC有必要與各武裝組織開展對話。

ICRC接觸的武裝組織數量和與它們的互動程度遠超其他人道主義組織。在最近的一項研究中，我們確定了與ICRC工作範圍相關的614個武裝組織。其中大約一半（296個）在非洲，132個在中東。

這些新出現的武裝組織大多比較鬆散，自上而下的控制較少，但它們彼此合作，並與更廣泛的戰略聯盟相互協作。我們盡一切可能密切跟蹤這些聯盟，努力瞭解它們的組織結構，以確定誰是決策者和影響其行為的因素。

例如：2018年，在與武裝分子進行了長達四年的密切磋商後，ICRC駐黎巴嫩團隊終於設法説服了巴勒斯坦艾因哈爾瓦（Ein el-Helweh）難民營附近盤踞的27個武裝組織，共同簽署了醫療保障承諾書，以確保難民及時獲得治療。

在其他國家，我們對武裝組織的瞭解及接觸，對於通過談判接觸急需救助的民眾、確保社區和我們行動的安全、為交換被扣押者奠定基礎、尋找失蹤人員或進入關押設施同樣至關重要。

■ 安全與恐怖主義

ICRC越來越多地參與法律、政策和軍事行動對話，以便在軍事和安全需要之間尋求合理平衡，確保民眾能夠獲得《國際人道主義法》規定的適當保護。

《國際人道主義法》不會對國家安全造成不必要的影響。相反，它為調和人道主義和軍事需要之間的矛盾提供了一個框架。

在這方面，關於恐怖主義的論述值得特別提及。

ICRC當然譴責恐怖主義行為，不論是在武裝衝突中還是在武裝衝突之外的恐怖主義行為。恐怖主義是反人道的。它否定了人道主義的基本原則，違背了《國際人道主義法》的基本原則和核心目標。

在應對恐怖主義時，《國際人道主義法》在保障國家安全利益的前提下，在軍事必要性和人道主義考慮之間取得了平衡。

《國際人道主義法》的存在是為了保護受恐怖主義影響的平民。

國家、區域和國際各級反恐法律與《國際人道主義法》可以並行不悖、相互補充，當然前提是這些法律不存在規範衝突和司法混亂，不將人道主義行動定義為刑事犯罪，或不正當地限制人道主義行動。

我們認識到在實際行動中存在着諸多挑戰，這些挑戰不僅存在於反恐情境中，而且存在於許多衝突中——例如，如何區分平民和混跡其中的戰鬥人員。ICRC與世界各國就這些挑戰進行了討論，併力求提供儘可能準確的意見，並致力於與各國就如何在戰略、戰術和行動層面克服困難達成廣泛共識。

我們努力成為面臨此類挑戰的各國政府和武裝部隊的務實夥伴，而不是一個僵化的、命令式的説教者。只有通過與武裝分子開展對話，ICRC才能確定最佳做法，併為衝突和暴力受害者提供更好的保護。

■ 中國在人道主義方面的潛在貢獻——以“一帶一路”倡議為例

近年來，中國一直將“一帶一路”倡議作為一項國際公益事業，為接受“一帶一路”倡議的國家提供支持。同樣，“一帶一路”倡議也成為中國參與國際治理的平台。

“一帶一路”倡議求的是發展，而發展需要穩定與和平。人道主義行動有助於在危急時刻穩定社會；防止暴力破壞發展成果。

因此，我深信，“一帶一路”倡議應具備人道主義關懷，這將是實現聯合國可持續發展目標的重要組成部分。我還確信，ICRC可以與該倡議分享經驗和知識，併為其帶來附加價值。例如，ICRC會向在缺乏保障的環境中開展海外業務的中國公司提供指導並分享實踐經驗，以強化企業社會責任，降低不穩定性升高的風險。

各人道主義組織正在最偏遠和最危險的區域投資建設各種系統和重要的基礎設施。顯然，它們與世界銀行等國際金融機構合作大有可為，但在一些因安全問題而缺乏這類發展投資主體的地方，與中國的利益相關方合作也很有前景。

在“一帶一路”建設過程中，要重視人道主義組織在以下方面的貢獻：

· 藉助與國家和非國家行為體的聯繫，維護中立、公正和獨立的基本人道主義原則。

· 通過短期和長期人道主義援助，促進受長期衝突影響的國家或區域實現穩定，從而為今後的發展奠定基礎。

在當今這個紛繁複雜的世界中，中國應該比以往發揮更大的作用，並應藉助創新性基礎設施、數字化和信息技術來參與尋求解決方案。

**■**結語

ICRC成立於近160年前，致力於讓專業人道主義成為服務現代國家的一支力量。國際紅十字（International Red Cross）和紅新月運動（Red Crescent Movements）自始至終都希望將減輕受害者痛苦的措施與尊重保護平民的準則、原則和政策結合起來，而不是僅僅向窮人提供救濟。

這一宗旨仍然是應對當代複雜的不對稱和長期衝突的關鍵，但我們需要在過去幾十年經驗的基礎上形成創新對策，例如：

· 將人類安全作為工作中心，並協調人道主義、安全、穩定與建設和平議程；

· 與武裝衝突分子進行冷靜而有力的對話，以確保通過踏實、務實的合作更好地尊重法律和原則；

· 尋找能夠在各方之間建立最低限度信任以打破暴力循環的人道主義議題；

· 努力建立新型多樣化夥伴關係，以設法打破政治僵局。

在討論全球關切的政治、安全和戰略問題時，迫切需要將人類安全作為工作的重點。

如果不能保障人的安全，我們就會陷入長期的不穩定和無休止的暴力循環。