為什麼基層並不是效率越高就越好？一位武大學者的觀察 | 文化縱橫_風聞

基層體制要保有冗餘

基層工作不是效率越高越好

✪ 楊 華 | 武漢大學社會學院

（本文轉自“新鄉土”）

▍ 基層治理需要適當體制

伴隨着任務下鄉和監督下鄉，各項工作任務都要求高效快速完成，基層工作人員被充分動員起來滿負荷運轉，就連村支書都在工作進度要求下做不細、做不了羣眾工作了。受訪的村支書介紹説，有經驗的老村幹部做羣眾工作非常細緻、到位，基本不留後遺症，上下都滿意，過去這種方式很湊效；但已不適應新的工作要求了，因為等他們做通羣眾工作，早過了上級規定的工作期限。所以，許多工作也就不再通過做羣眾工作的方式來完成。效率成了基層治理追求的重要目標。

當各地鄉村幹部都在抱怨自己太忙的時候，説明體制運行過熱過火，沒有做到虛事需做、實事有輕重地做，許多部門還在創造工作讓下面做。面對體制過熱才發現基層需要有備而不用、備而不轉、需要時才發揮作用的體制冗餘。體制保有冗餘，不全講效率，就是讓體制的某些部分隱匿起來、不運轉或不全週期運轉，或是在特殊時期、某個階段運轉。但這並不等於體制資源的浪費，而是通過冗餘以待時機發揮特殊的功效。如果沒有冗餘，讓體制所有部件、要素都充分運轉起來，體制不但可能過熱導致透支，許多功能還不一定能發揮得出來。在基層，體制需要保持適當冗餘，基層工作不是效率越高越好。

▍ 組織制度冗餘是基礎能力

組織制度隱而不用。在長沙H鎮調查發現，H鎮每個村都成立了“消防安全志願隊”，由常年在村的青壯年勞動力組成。平時該志願隊既不是經常訓練，每年集中訓練一兩次，也不是經常值班或有任務，而只是在有消防事故或上級領導來視察時有出勤或值守的工作。他們不拿村裏的工資，每到年終村裏請志願隊聚餐一次，出勤或值守發放務工補貼。有的年份多年都沒有出勤或值守，但每年的訓練卻照常。這個制度的設置本身就是為了不時之需，當真有事的時候這羣有制度身份的志願隊員就會挺身而出。這是典型的正式組織式的體制冗餘。還有一個典型是健全的村組黨組織。基層將黨組織延伸到村民小組，在村民小組建立黨小組，並設置黨員聯户的制度。這種制度設置也是應該成為體制冗餘，也就是説黨組織健全起來、制度也有設置完備，但不需要讓這個組織和制度全週期運轉起來，而是在“有事”的時候運轉就行，比如不需要每月計算黨員聯繫農户的次數、不需上門證明，只當該户真有需求時便可通過黨員反饋上來，或者上面有宣傳任務時黨員可以下户宣傳動員。

城市黨員進社區也是如此，應該健全黨員跟社區的聯繫，但不需要沒事找事必須要求黨員進社區，否則等到真的“狼來了”的時候，黨員就再也激發不起積極性和熱情。而當“黨員進社區”是個冗餘制度時，黨員的積極性和熱情就潛藏起來，待到“有事”時再激活，健全的黨組織和黨員管理制度就會發揮預期作用。黨員的積極性也是體制冗餘，平時耗盡就會變成形式主義，到真正需要的時候就發揮不出來。新冠疫情後，一些小區建立樓棟長、黨小組長以及為積極分子建檔立卡等，都不是為了街道社區“日常工作”開展準備的，而是為未來“以防萬一”、“以備不時之需”，是典型的冗餘化的組織體系。

冗餘但完備的組織機制是體制的“基礎設施”。在這個意義上，村級組織也應該保持其冗餘特性，在多數時候不需要真正運轉起來，讓它“存在”在那裏，其功能是潛在的，等需要的時候再“喚醒”。基礎設施本身就是基礎能力的重要組成部分。組織制度、組織機制的完備意味着基礎設施的完備，它就能夠在特定的時候展現出其基礎能力。

▍ 冗餘時間做的是基礎工作

基層幹部要有冗餘的時間，不能讓他們全週期、滿負荷運轉，與基層的特殊性有關係。基層工作主要是羣眾工作，鄉鎮駐村工作、村幹部的主要工作，都是羣眾工作。羣眾工作要以羣眾習性、農村生產生活節奏為基準，而不能按照正常工作日、上下班。羣眾工作要深入羣眾、瞭解羣眾，工作時間和工作方式方法都比較機動。羣眾的問題和需求並不是規律性出現，而是隨機性的，因而羣眾工作在時間及其消耗上是不規律的。

基層幹部的大部分時間其實不是在做羣眾工作，而是在與羣眾打交道。與羣眾打交道需要在時間和實踐中摸索總結。這就需要基層幹部要有冗餘的時間，他們的時間不能被事務性工作填滿，甚至還要設立專門的駐村工作組從事羣眾工作，他們不承擔站所事務性工作。實踐中鄉鎮駐村幹部每天早上打卡或開完早會後就下村了，有工作就向村幹部佈置工作，需要一起做的就一起做，沒事就在村裏轉悠，與村幹部和村民接觸交流。下午一般既不在村裏也不在鄉鎮上。

如果按照事務性工作的視角來看，駐村幹部大部分時間都沒有利用起來。但是從羣眾工作的角度，因為時間是冗餘的，駐村幹部可以自由支配，但是所駐村的所有工作都是他門的責任，而在哪個時間點完成、工作怎麼做都由他們自己決定。他們可以利用冗餘時間進村入户，也可以在這個時間上請村民喝酒吃飯，或者思考如何解決問題、或在縣鄉找資源解決羣眾需求，總之他們的工作方式方法由他們自己掌握。上級要的是結果。反之，如果他們的時間被事務性工作充分填充，他們就沒有時間深入羣眾、結交羣眾，羣眾工作就做不精做不細，甚至做不了。

村幹部更加是如此，他們是非脱產的幹部，相對於村裏的事務性工作，他們的大部分時間應該是冗餘的，他們用這些時間從事自己的生產經營、生活交往活動，並在生產生活中接觸羣眾、深入羣眾、體驗羣眾、熟悉羣眾。當羣眾真正找到他們的時候，他們就可以清晰地判斷羣眾的需求或問題的本質，並予以相應的解決。村幹部對村民問題和需求的敏感程度與其真切的體驗程度成正比。調查過一個這樣的案例，某村搞產業發展，只要村支書也搞的產業就發展得較好，而村支書不搞的產業就發展不好。比如搞大棚，村支書搞了幾大棚生產，他就對大棚生產中的公共服務供給有深切體會，就會及時組織解決和向上反映。如缺水的時候，他們自己種了大棚就有體驗，就會及時組織村裏的力量解決缺水問題。治蟲也是如此。但是如果村支書沒有種大棚，他們對種大棚的需求就體驗不那麼深刻，解決供水問題就不那麼迫切及時，就可能耽誤了種大棚羣眾的農事。

過去鄉鎮幹部手頭的事務性工作較少，需要集中力量攻堅克難的中心工作也是季節性和階段性的，鄉鎮幹部大部分時間是待在村裏處理羣眾工作。也就是説，鄉鎮幹部的大部分時間是冗餘的。因為將這些時間冗餘化，將大部分時間交給鄉鎮幹部自己支配，而將責任也讓其承擔，鄉鎮領導對這段冗餘時間就不需要加以干涉。因為責任讓其承擔了，冗餘時間就會起作用，鄉鎮幹部要利用這段冗餘時間做好他的駐村工作。

冗餘時間不是不去做工作。冗餘時間有兩個作用：

一是激勵作用。冗餘時間本身對於鄉鎮幹部來説是一種激勵。當冗餘時間可以自主支配的時候，鄉鎮幹部的自主性就較強，在冗餘時間內可以按照自己的意志行為，既可做公家的事情，也可做自己的事情，只要把公家的事情做好就行。新邵縣釀溪鎮的“重點工程線”是專門為重點工程建設中徵地拆遷做羣眾工作而從鎮幹部中抽調人員組成的工作隊，工作隊的工作是階段性的，平時大部分時間可以不用上班，只有集中攻堅的時候才入村下户做工作。這樣平時大部分時間都能夠自主支配，待到工作的時候大家就都會非常賣力。一些羣眾工作經驗豐富的女性中年幹部也申請到工作隊工作，因為這樣她們能夠用較多的時間照顧子女。

二是冗餘時間做的是冗餘工作。冗餘工作不是針對具體工作本身所做的工作，而是為具體工作所做的基礎性工作。諸如接觸羣眾、深入羣眾、與羣眾建立感情等都非具體的工作，熟悉農村和農村工作也需要冗餘時間，但都有利於具體工作的開展。

▍ 體制冗餘有利於基層機制創新

縣鄉許多部門也有冗餘性質，如一些邊緣部門，平時很難產生經濟社會效益，只有需要的時候就能發揮作用。在鄉鎮，有些站所幾乎沒有多少日常工作，但一旦有工作這些站所才會運轉起來，同時這些站所的資源（如工作人員）因為多數時候閒着也為鄉鎮創設機制重新配置資源提供了條件。現在的問題是，這些本身屬於具有冗餘性的部門自上而下也都在創造工作向下佈置任務，到了鄉鎮後因為各項工作都增多了，部門或崗位的冗餘性就不那麼明顯，每個工作人員都忙起來了，各種形式主義應對多了起來，削弱了鄉鎮對站所資源的動員和配置能力，鄉鎮應對具體治理事務的靈活性降低。

讓鄉村兩級幹部滿負荷運轉降低了體制冗餘，提高了鄉村工作和資源使用的效率。但是也應該看到，基層治理需要適當的體制冗餘，或者説體制的某些部分就應該冗餘化而非過熱運轉，基層治理不應該完全效率至上。基層治理體系中冗餘部分發揮的是基礎能力的功能，也是基層治理體系和治理能力現代化的一部分。

總之，基層工作不是效率越高越好，基層體制要有備份有冗餘，有制度冗餘、機構冗餘、時間冗餘、組織冗餘、資源冗餘，備而不用，備而不轉，真正要用的時候方有大用處。

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