從國際規則視角看全球數字經濟治理——中國的參與和企業的機遇_風聞

走出去智庫觀察

當前，數字經濟正在成為重組全球要素資源、改變全球競爭格局的關鍵力量，而數字經濟規則和治理體系的構建將對數字經濟發展產生重要影響。但是，出於立場和利益不同，世界各國對數據的開發、利用以及流動問題存在不少爭議，國際層面對數字經濟的治理規則尚未達成共識。

金杜律師事務所肖瑾、李政浩、蘇暢、周小琪撰文指出，我國目前締結的國際經貿協定規定的數字經濟相關規則通常側重於電子商務便利化、消費者保護等與傳統貨物和服務貿易密切聯繫的議題，較少涉及更加“純粹”的數字經濟領域議題，例如跨境數據流動、計算機設施位置、密碼產品和源代碼等。即使在有的協定中涉及數據跨境流動和設施本地化等問題，也更多傾向於原則性規定，缺少可被執行的規則，給締約方留下較大的空間。由於存在這些差異，我國後續在申請加入CPTPP和DEPA的談判過程中，可能會在跨境數據流動、數字產品非歧視性待遇、設施本地化等議題方面面臨對標更嚴格規則的挑戰。

中國如何參與全球數字經濟治理？今天，走出去智庫（CGGT）刊發金杜律師事務所肖瑾、李政浩、蘇暢、周小琪的文章，供關注數字經濟治理規則的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**近十年以來，多個主要國際論壇和組織均將數字經濟作為重要議題，在研討磋商基礎上發表共同倡議和聲明，凝聚了相關國家在數字經濟治理方面的整體共識和未來願景。

**2、**在WTO進行的電子商務諸邊談判參與方眾多，體現了較強的代表性和包容性，但也帶來了意見多、分歧大，協調難度大、進展緩慢等問題。

**3、**我國現階段所簽署的國際經貿協定與已經申請加入的DEPA、CPTPP等協定相比，在數字經濟規則方面仍存在較大差異。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

引言

2021年10月30日，中國國家主席習近平在二十國集團（G20）羅馬峯會上發表的講話中強調，數字經濟是科技創新的重要前沿，中國高度重視數字經濟國際合作，並宣佈中國已經決定申請加入《數字經濟夥伴協定》（The Digital Economy Partnership Agreement，“DEPA”），願同各方合力推動數字經濟健康有序發展。[1]2021年11月1日，中國商務部部長王文濤致函DEPA的協定保存方新西蘭，正式提出申請加入DEPA。[2]

此前，習近平主席在亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議上的講話中首次提出，中方將積極考慮加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，“CPTPP”）。CPTPP是一項涵蓋廣泛經貿議題的國際協定，其中包括電子商務專章等與數字經濟相關的規則。此外，我國與東盟十國、澳大利亞、日本、韓國、新西蘭共同締結的《區域全面經濟夥伴關係協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，“RCEP”）系目前全球覆蓋人口總數最多、經濟總量最大的自由貿易協定，其中也納入了電子商務專章等數字經濟相關規則。從近年國際經貿協定談判和締結的趨勢看，各國正在通過國際協定塑造數字經濟治理的新格局，我國也在積極地參與並推動這一進程。同時，不同國家基於各自數字經濟發展水平和政策目標取向等因素，在數字經濟相關國際協定談判中持有不同的關注和立場。在此背景下，如何進一步參與乃至引領數字經濟國際規則談判，為我國數字經濟發展構造良好國際規則環境，助力信息科技、電子商務等相關產業更好發展，是中國政府和相關企業亟需關注、研究和踐行的重要課題。

金杜律師事務所長期從事國際經貿規則和數字經濟相關法律業務，在這些業務領域積累了深厚的法律知識、寬廣的國際視野和豐富的實踐經驗。在當前數字經濟蓬勃發展、相關國際規則談判方興未艾的背景下，我們將結合律師實務經驗，通過系列文章梳理分析當下數字經濟國際規則，並與我國與網絡、數據、電信、電商等領域相關的法律法規進行比較研究，以期提供理論與實務、國內與國際相結合的視角，供政府和業界參考。在本系列的第一篇文章中，我們將介紹當前國際經貿協定中涉及數字經濟治理的主要議題和演進脈絡，在此背景下分析中國通過國際協定參與數字經濟治理的情況以及中國相關企業可能尋求的發展機會。

01、數字經濟及其治理涉及的主要議題

“數字經濟”這一概念內涵豐富，通常指以數據資源為關鍵要素，以現代信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統一的一種新經濟形態。隨着現今信息科技快速發展，互聯網、雲計算、人工智能等數字化技術得到廣泛應用，數字經濟已成為經濟增長的重要力量。在我國，2020年數字經濟核心產業增加值佔GDP比重達到7.8%。[3]根據中國互聯網協會的統計，我國數字經濟持續快速增長，信息技術與實體經濟加速融合，截至2020年底規模達到了39.2萬億元，總量躍居世界第二。[4]

隨着數字經濟的蓬勃發展，各國網絡、市場相互聯通但又具有明顯差異，數字經濟全球治理越來越受到國際社會的關注和重視。在此方面，世界主要經濟體已積極通過多個平台和渠道提出各自重點關注的數字經濟治理相關議題，整體來看主要包括以下方面：

電子商務便利化：包括電子簽名互認與電子認證技術、電子支付服務、貿易管理文件無紙化、消費者權益保護等；

個人信息保護：個人信息的保護模式、標準和互認渠道，個人信息跨境流動受到何等限制，及是否允許相關例外等；

數字產品待遇：對跨境數據傳輸是否徵收關税，對各國數字產品的非歧視待遇等；

跨境數據流動：跨境數據流動受到何等限制，及限制數據流動的相關例外等；

計算設施位置：是否要求在一國開展業務使用的計算設施設置在該國境內，以及是否允許相關例外等；

網絡安全保護：網絡安全保護的監管模式和跨境合作機制等；

密碼算法和源代碼：是否要求企業提供其銷售軟件的源代碼或密碼算法，是否要求使用特定密碼算法等。

數字基礎設施、中小企業合作、人工智能等其他新興議題。

02、數字經濟國際規則的演進特點

正如數字經濟本身經歷了迅猛生長、匯流成海的發展歷程，數字經濟的國際治理也呈現出多方探索、百舸爭流的整體態勢。基於對目前數字經濟國際治理方式的梳理和研究，我們總結數字經濟國際規則的演進具有以下幾個方面的主要特點。

1. 倡議聲明凝聚共識，國際協定談判落實

自21世紀特別是近十年以來，多個主要國際論壇和組織均將數字經濟作為重要議題，在研討磋商基礎上發表共同倡議和聲明，凝聚了相關國家在數字經濟治理方面的整體共識和未來願景。例如，二十國集團（G20）是由佔據全球經濟主要體量的20個經濟體組成的非正式對話機制，多個成員的數字經濟處於領先地位。歷次G20會議已就數字税、人工智能、數字基礎設施、消費者保護、電子商務等議題展開討論，並達成了《G20數字經濟發展與合作倡議》[5]、《貿易和數字經濟聲明》等多份數字經濟治理相關成果文件。

《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》

G20於2016年杭州峯會上發佈了《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》，鼓勵論壇成員促進信息通信技術領域的投資、促進電子商務合作、提高數字包容性、支持國際標準的開發和使用等，提出二十國集團將歡迎和鼓勵聯合國等國際組織在跨境數據流動、物聯網等問題方面開發更好的指標、鼓勵成員方交流政策制定和立法經驗，分享最佳實踐等。

我國參與的另一個主要國際合作機制是亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，“APEC”）。APEC下設專門的數字經濟領導小組，就數字基礎設施、數據流動、數字貿易等議題組織成員方展開討論，已達成了《APEC保障數字經濟框架》[6]《關於執行貿易與數字經濟政策的聲明》等成果文件。

《APEC保障數字經濟框架》

《APEC保障數字經濟框架》提供了非約束性原則和戰略建議，有助於成員經濟體制定政策和監管框架以保護其數字經濟和數字化的未來。該框架文件鼓勵成員經濟體考慮意識、責任、合作和隱私四大原則，並提出了數字安全風險管控、有韌性的關鍵信息基礎設施、強化合作、保護個人數據安全等七個方面的實施策略。

這些倡議、聲明等文件通常不具有強制約束力，而是在總結經驗、匯聚共識的基礎上為成員方提出建議。儘管如此，主要國際論壇和組織形成的數字經濟相關成果文件具有設置議題、塑造願景等重要作用，推動數字經濟參與國家和地區就相關議題展開磋商談判，逐步將建議和願景落實為具有法律約束力的國際條約。目前，世界貿易組織（ World Trade Organization, “WTO”）框架下正在進行的電子商務談判是參與方最多的數字經濟國際規則談判，我們在此前文章中分析介紹了電商談判涉及的主要議題和各方立場。（點擊閲讀：《電子商務和數字貿易——走向21世紀的多邊規則》****《一文讀懂新經濟領域國際規則發展趨勢——WTO電商談判案文要點解析》）此外，如下文進一步介紹，不同國家和地區還通過其他方式談判和締結了數字經濟國際協定。

WTO電子商務談判

2017年12月，71個WTO成員方在第十一屆部長級會議上共同發佈《關於電子商務的聯合聲明》，宣佈就電子商務議題的談判開啓探索性工作。隨後 76個WTO成員於2019年1月共同發起電子商務議題談判。目前，已有包括中國在內的86個成員加入談判，佔全球貿易總額的90%以上。電子商務談判納入了貿易便利化、數字產品與信息流動、設備本地化、源代碼、密碼產品、網絡安全等多項議題，在主要國家就相關議題提交提案後，談判參與方於2020年12月7日散發了電子商務談判於現階段形成的合併案文。目前，各方在主要核心議題仍然具有明顯分歧，達成一致規則仍有難度。

2. 多諸邊、區域、雙邊談判齊頭並進

在WTO進行的電子商務諸邊談判參與方眾多，體現了較強的代表性和包容性，但也帶來了意見多、分歧大，協調難度大、進展緩慢等問題。隨着數字經濟的快速發展，各國也積極在數字經濟治理方面尋求“志同道合”的夥伴，通過談判和締結區域、雙邊國際協定等方式齊頭並進、各個突破，爭取達成符合各自需求和標準的國際規則。據統計，目前WTO成員方通報的區域貿易協定中有118份協定包含了電子商務章節。[7]例如，上文提到的CPTPP已經締結生效，其中包含電子商務專章等數字經濟相關規則範圍較廣、標準較高，對數字經濟國際規則發展具有重要意義。

全面與進步跨太平洋夥伴關係協定

（CPTPP）

CPTPP是一項較高標準的區域自由貿易協定，其前身為美國主導簽署的《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）。在美國退出TPP之後，TPP的原十一個締約方在基本採納TPP基礎上籤署了CPTPP。自2018年12月30日起，CPTPP已於首先完成國內批准程序的6個簽署方（澳大利亞、加拿大、日本、墨西哥、新西蘭、新加坡）間正式生效，並後續對越南、秘魯生效。CPTPP以專門章節規定了電子商務相關規則，並在貿易便利化、個人信息保護、消費者保護等傳統議題基礎上，增加了跨境數據流動、計算設施本地化、電子傳輸零關税、數字產品非歧視待遇等規則。目前，中國已提交正式申請加入CPTPP。

3.從綜合協定中的電商章節到數字經濟專項協定

除了前述CPTPP等包含電子商務等章節的綜合性國際經貿協定之外，近年來，數字經濟國際協定還呈現專門化趨勢，相關國家和地區單獨就數字經濟治理談判並締結的專項協定逐步增加。本文引言提到的DEPA即為一項典型的數字經濟專項協定。[8]此外在雙邊層面，還有今年年初簽署的《英國－新加坡數字經濟協議》（The UK-Singapore Digital Economy Agreement，“UKSDEA”）[9]，以及《美國－日本數字貿易協定》等專門的雙邊數字經濟協定。此趨勢也體現了數字經濟治理在國際經貿關係中發揮越來越大的作用，得到各國的高度重視和積極推動。

數字經濟夥伴關係協定

（DEPA）

DEPA由新加坡、智利、新西蘭三國簽署，是全球首個專門關於數字經濟的重要規則安排。其內容劃分為十六個模塊，包含貿易便利化、數據跨境流通等較為常見的議題，同時也包含人工智能、監管沙盒等新興數字經濟領域。目前除中國外，韓國也已於2020年10月正式提出加入DEPA的申請。

英國－新加坡數字經濟協議

（UKSDEA）

UKSDEA是英國和新加坡之間簽署的專門數字經濟協定，對《英國和新加坡自由貿易協定》的電子商務章節進行了更新，目前尚待兩國完成批准程序後正式生效。協定涉及跨境數據傳輸、密碼產品和源代碼、人工智能、金融科技、數字身份等廣泛新興數字經濟領域議題。

03、我國締結的國際經貿協定中的數字經濟相關規則

作為數字經濟大國，我國近年來積極參與和引領全球數字經濟治理，談判並簽署了多項含有電子商務專門章節等相關規則的國際經貿協定，包括《中國-澳大利亞自由貿易協定》、《中國-韓國自由貿易協定》和《中國-毛里求斯自由貿易協定》等。這些協定規定了締約方在電子商務監管框架、電子認證和數字證書、網絡消費者保護、在線數據與個人信息保護、無紙化貿易、電子商務合作等諸多方面的權利義務，體現了我國在數字經濟國際規則方面的重點關注和基本方案。

與前述雙邊協定相比，我國於2020年11月15日簽署、並於2022年1月1日正式生效的RCEP在數字經濟和電子商務領域涉及了更多前沿議題，如在不影響公共政策和國家安全的前提下允許數據自由跨境流動、原則上不要求計算設備本地化作為在境內開展業務的條件等。RCEP的締結生效體現了中國在數字經濟治理國際規則方面的重要探索和有益嘗試。

但是，我國現階段所簽署的國際經貿協定與已經申請加入的DEPA、CPTPP等協定相比，在數字經濟規則方面仍存在較大差異。具體而言，我國目前締結的國際經貿協定規定的數字經濟相關規則通常側重於電子商務便利化、消費者保護等與傳統貨物和服務貿易密切聯繫的議題，較少涉及更加“純粹”的數字經濟領域議題，例如跨境數據流動、計算機設施位置、密碼產品和源代碼等。即使在有的協定中涉及數據跨境流動和設施本地化等問題，也更多傾向於原則性規定，缺少可被執行的規則，給締約方留下較大的空間。

由於存在這些差異，我國後續在申請加入CPTPP和DEPA的談判過程中，可能會在跨境數據流動、數字產品非歧視性待遇、設施本地化等議題方面面臨對標更嚴格規則的挑戰，談判人員和政策制定者需平衡安全和效率，兼顧監管、企業及消費者的各方利益，實現與各國合力推動數字經濟健康有序發展的目標。

04、展望和建議

隨着數字經濟成為全球經濟的重要組成部分和增長點，國際治理合作的必要性日益凸顯，參與數字經濟的主要國家和地區在國際舞台上積極提出各自的數字經濟治理方案，逐漸形成了多類規則方案交互融合的新格局。近年來，我國也簽署了一系列包含數字經濟規則的國際經貿協定，並已決定加入DEPA和CPTPP等涉及更多議題、規定更嚴格的數字經濟相關協定。加入這些高標準、嚴要求的國際經貿協定有助於我國進一步完善相關立法、擴大市場開放和激活數據要素等目標的實現。同時，我國也需在加入談判中積極提出中方立場和方案，平衡數據國際流動與國家監管、數據安全之間的關係，積極參與和推動多邊、區域、雙邊規則的發展。此外，我們也建議信息技術、電子商務等參與數字經濟的企業密切關注規則談判進展，提前把握國內國際規則環境的變化並作好充分準備，在新的規則環境下尋獲更多的商業機會。

腳註：

[1] 請見：http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/30/content_5647892.htm

[2] 請見：http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwbldhd/202111/20211103213288.shtml

[3] 《“十四五”數字經濟發展規劃》，請見：http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm

[4] 《中國互聯網發展報告（2021）》，請見中國互聯網協會網站：https://www.isc.org.cn/article/40203.html

[5] 請見G20中國峯會網站：http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html

[6] 請見：https://www.apec.org/publications/2019/11/apec-framework-for-securing-the-digital-economy

[7] 請見：http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByCrResult.aspx ，最後訪問日期為：2022年4月26日。

[8] 請見：https://www.mfat.govt.nz/mi/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/digital-economy-partnership-agreement-depa/depa-text-and-resources/

[9] 請見：https://www.mti.gov.sg/Improving-Trade/Digital-Economy-Agreements/UKSDEA

感謝實習生喬琪雅對本文做出的貢獻。

文章來源：金杜研究院