大城小縣，人是目的_風聞

土哥涅夫 | 文

“郡縣治，天下安”這話，在中國不説是家喻户曉，起碼讀書人是張口即來。

作為中國現存最古老的地方行政區劃、縣，無論是在周秦之變中，還是改革開放轉軌時，都發揮過至關重要的作用。

它是農民進城的第一站，是温台、蘇南兩大模式的發源地。即便在如今已經“無縣”的珠三角，深圳、東莞這些見證了改革開放奇蹟的城市明珠，其出身底色，同樣是縣。

然而，當中國城市化這趟急速前進的列車行程過半，人們募然發現，曾經發揮過重要作用的縣，已被遠遠甩在了後頭，早就光彩不再。

當大城市成為多數人的嚮往之地，當縣民淪為一個互聯網貶義詞，分佈在中國廣袤土地上的1472個縣該何去何從，還有沒有未來？

對於這些問題、疑惑，中辦、國辦近日印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，給出了一些思路。

1979年11月1日，家住浙江温嶺縣城關的周德清拿到了一張個體工商業營業執照，主營理髮。

那一年，温嶺總共核發了8份這樣的個體工商業營業執照。由此，“個體户”這個羣體，從浙江東南的濱海小縣出發，正式登上了歷史舞台。

之後，縣域經濟猶如一團燎原之火，在浙江熊熊燃燒了40多年，生生將這麼個“七山一水二分田”的資源小省，從改革開放之初全國12位的中游水平，熔鍊成如今GDP前四強的經濟大省。

**其中，改革開放頭十年無疑是縣城最為風光的時期。**無論是轟動全國的樂清“八大王事件”，還是影響世界的義烏小商品市場，都發生或誕生在縣裏。繁榮的經濟吸引周邊十里八鄉的農民源源不斷地湧入縣城，甚至催生了温州龍港這樣的農民自建城。2019年8月，經國務院批准，龍港撤鎮設（縣級）市，圓了多年立縣夢。

但隨着中國改革的重心由農村轉向城市，以1990年浦東開發開放為標誌，拉開了中國波瀾壯闊的大城市化浪潮。上海、北京這些改革開放初期動靜不大的中心城市，紛紛迎來第二春。而1998年房改、2001年入世以及之後的高鐵大躍進，更是加速了人口向中心城市的集聚。

21世紀第一個十年，北京、上海的常住人口均增長了超過600萬，成為城市化的最大贏家。

隨着中心城市的迅速膨脹，交通擁堵、空氣污染、房價飆升等“大城市病”的日趨嚴重，高層開始出手。回看當初的解決思路，帶有明顯的均衡化色彩。甚至連城市化這個詞都不用，代之以“城鎮化”，而且是就地城鎮化。

為了使廣大縣城能有更好的發展，中央在土地、財政等方面都給予了大量資源傾斜。結果卻事與願違，不僅沒能阻擋人口繼續湧向大城市的趨勢，並且由於人地指標的分離，造成了大城市土地緊張、房價高企，而很多縣裏卻“空城”“鬼城”遍地。

根據清華大學龍瀛團隊的最新研究，2010年至2020年，全國共有266個收縮城市，與前十年相比，增加了86個，總數佔全國城市的4成左右。

以區縣來看，全國共有1507個收縮的區縣，佔比超過一半，總面積為440萬平方公里，覆蓋了中國近46%的領土。

這些區縣裏，不僅包括傳統的資源枯竭型地區、中西部偏遠縣城，甚至連廣東、江蘇、浙江等東部沿海省份的一些縣城，也面臨大城市人口持續虹吸的壓力。

這使得之前大中小城市均衡發展的思路受到質疑，高層開始意識到，“到大城市去”，也是人民羣眾對美好生活嚮往的一部分。

所以最近幾年，相關政策逐漸在調整，像2018年11月29日發佈的《關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》就提到，未來我國將建立以中心城市引領城市羣發展、城市羣帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。

但廣大縣城作為中國行政區劃的基礎和基石，也並沒有被放棄，這次的《意見》就是證明。

這次的《意見》發佈後，很多媒體都將關注的重點落在“全面落實取消縣城落户限制政策”上面。其實這只是文件的眾多亮點之一，而且部分解讀還是錯誤的。這次並非取消落户限制，而是落實取消落户限制。

因為早在今年3月，國家發改委發佈的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中就提出，城區常住人口300萬以下城市全面取消落户限制政策。這裏面就包括了絕大部分的縣城。

所以這次《意見》的措辭才是“全面落實取消縣城落户限制政策”，也就是説，它的側重點是要把既有的政策落實好。

相較於這個小插曲，在我看來，這份《意見》跟當年過度照顧中小城市發展的城鎮化思路最大的一點不同在於，“順應縣城人口流動變化趨勢”。至於如何順應？主要就是發揮有效市場與有為政府這“兩手效應”。

一方面，《意見》強調要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”，為此還專門將現有1400多個縣城進行細分，包括大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城等幾種不同類型。提出堅持“一縣一策”，針對每個縣的具體情況“缺什麼補什麼”。

比如對人口外流的縣城，就沒有再一味輸血扶持，反而表示要嚴控這類縣城城鎮建設用地增量，防止盲目建設，引導其轉型發展。這樣一來，將可以有力控制人口流出地區的無效建設，避免產生新的空城、鬼城。

而對位於城市羣和都市圈範圍內的縣城，文件則“支持其融入鄰近大城市建設發展，成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衞星縣城”。

這對生活在崑山、嘉善、海寧、德清等地的廣大縣民來説，無疑是個天大的利好。類似“不是杭州，就在杭州”這種場景，過去或許只是某些縣城的一廂情願，未來卻可能會成為一種普遍現象。

另一方面，在基礎公共品的提供上，政府又必須有效作為，包括完善縣城的市政交通設施、醫療衞生體系、擴大教育資源供給等，從而縮小大都會與小縣城在基礎設施、公共服務方面的差距。

對於農業縣、生態縣等擔負着特殊任務的縣城，國家會完善財政轉移支付制度，讓它們可以心無旁騖地做好本職工作。即便是對人口流失的縣城，也沒有撒手不管。在加強民生保障和救助扶助的同時，政府將有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移。

唯有如此，才能兼顧效率與公平，使改革與發展的成果真正下沉、惠及到廣大“五環外人羣”。畢竟，中國縣城和縣級市城區常住人口接近2.5億，佔全國城鎮常住人口的近30%，無論是從拓展內循環總量基數的經濟角度，還是“一個都不能少”的人道立場，這都是一個不能忽視的廣闊空間和巨大羣體。

當然，《意見》的出台，也不意味着又要重新開始限制大城市的發展。事實上正如上面提到的，中央已經承認了大城市在推進我國城市化過程中的中心引領作用。

像2019年8月26日召開的中央財經委員會第五次會議就指出，經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市羣正在成為承載發展要素的主要空間形式。要加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。

而廈門、南京、哈爾濱、瀋陽、大連、濟南、青島等城市，此前更是曾被中央巡視組點名“引領帶動作用不夠”，可見中央對於發展中心城市的高度重視。

之所以還要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，一方面是因為中國太大、人口太多，全部湧入北上廣深、蓉漢杭寧不現實；另一方面，經過這些年的城市化大躍進，中國的頭部城市普遍都出現了人口爆炸。

比如上海和北京，實際管理人口已接近3000萬。這是什麼概念呢？歐洲大陸最大的城市巴黎，只有200多萬****人。即便是被稱為“法蘭西島”，包含了小巴黎及周邊上塞納、塞納-聖但尼、瓦勒德馬恩、塞納-馬恩、伊夫琳等8個省的大巴黎地區，也不過1100萬人。

而美國第一大城市紐約，2020年最新統計數字是880萬人。如果將範圍擴大到包含周邊新澤西、康涅狄格和賓夕法尼亞等3州35縣的所謂“紐約灣區”（範圍比由紐、新、賓12個縣組成的紐約大都會區還大一圈），人口也就2368.9萬。

跟上海、北京相比，這些名揚天下的國際都會只能算“小巫”。只是對於“大巫”來説，這麼多人擠在一起，平時還可以，一遇到像新冠疫情這樣的突發情況，城市管理極有可能失控。這一點，如今的中國人已深有體會。

另外，諸如深圳、廈門這些城市，市域範圍很小，經過幾十年的發展，土地開發已趨飽和，和周邊市縣進行合作是唯一的出路。

事實上，由核心城市與衞星城組成地區聯合體，早已是國際慣例。此次《意見》着重提到“加快發展大城市周邊縣城”，明顯是借鑑了大紐約、大巴黎的經驗。

這麼做並非要削弱中心城市的力量，而旨在優化調整地區聯合體內部核心與周邊的空間關係。甚至，“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”也不會改變人口進一步向長三角、珠三角等城市羣、大武漢、大鄭州等都市圈集聚的趨勢，而只是給了不同性格、追求的人們更多選擇。

未來，希望有更好發展的人，仍可以往大城市跑；喜歡安逸生活的就留在縣城，也不用擔心那裏的教育、醫療等基礎公共品會比大城市差太多；而想要兼顧工作與生活的，不妨選擇大城市外圍的衞星城。

總之還是康德的那句話，“人是目的”。很多關於應該重點發展大城市，還是優先扶持小城鎮的爭論，都只是將人視為工具或手段，而不是目的，這無疑是錯誤的。“城市讓生活更美好”，永遠是衡量城市各項工作的唯一標準。