大城小縣,人是目的_風聞
秦朔朋友圈-秦朔朋友圈官方账号-2022-05-18 11:57

土哥涅夫 | 文
“郡縣治,天下安”這話,在中國不説是家喻户曉,起碼讀書人是張口即來。
作為中國現存最古老的地方行政區劃、縣,無論是在周秦之變中,還是改革開放轉軌時,都發揮過至關重要的作用。
它是農民進城的第一站,是温台、蘇南兩大模式的發源地。即便在如今已經“無縣”的珠三角,深圳、東莞這些見證了改革開放奇蹟的城市明珠,其出身底色,同樣是縣。
然而,當中國城市化這趟急速前進的列車行程過半,人們募然發現,曾經發揮過重要作用的縣,已被遠遠甩在了後頭,早就光彩不再。
當大城市成為多數人的嚮往之地,當縣民淪為一個互聯網貶義詞,分佈在中國廣袤土地上的1472個縣該何去何從,還有沒有未來?
對於這些問題、疑惑,中辦、國辦近日印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,給出了一些思路。

1979年11月1日,家住浙江温嶺縣城關的周德清拿到了一張個體工商業營業執照,主營理髮。
那一年,温嶺總共核發了8份這樣的個體工商業營業執照。由此,“個體户”這個羣體,從浙江東南的濱海小縣出發,正式登上了歷史舞台。
之後,縣域經濟猶如一團燎原之火,在浙江熊熊燃燒了40多年,生生將這麼個“七山一水二分田”的資源小省,從改革開放之初全國12位的中游水平,熔鍊成如今GDP前四強的經濟大省。
**其中,改革開放頭十年無疑是縣城最為風光的時期。**無論是轟動全國的樂清“八大王事件”,還是影響世界的義烏小商品市場,都發生或誕生在縣裏。繁榮的經濟吸引周邊十里八鄉的農民源源不斷地湧入縣城,甚至催生了温州龍港這樣的農民自建城。2019年8月,經國務院批准,龍港撤鎮設(縣級)市,圓了多年立縣夢。
但隨着中國改革的重心由農村轉向城市,以1990年浦東開發開放為標誌,拉開了中國波瀾壯闊的大城市化浪潮。上海、北京這些改革開放初期動靜不大的中心城市,紛紛迎來第二春。而1998年房改、2001年入世以及之後的高鐵大躍進,更是加速了人口向中心城市的集聚。
21世紀第一個十年,北京、上海的常住人口均增長了超過600萬,成為城市化的最大贏家。
隨着中心城市的迅速膨脹,交通擁堵、空氣污染、房價飆升等“大城市病”的日趨嚴重,高層開始出手。回看當初的解決思路,帶有明顯的均衡化色彩。甚至連城市化這個詞都不用,代之以“城鎮化”,而且是就地城鎮化。
為了使廣大縣城能有更好的發展,中央在土地、財政等方面都給予了大量資源傾斜。結果卻事與願違,不僅沒能阻擋人口繼續湧向大城市的趨勢,並且由於人地指標的分離,造成了大城市土地緊張、房價高企,而很多縣裏卻“空城”“鬼城”遍地。
根據清華大學龍瀛團隊的最新研究,2010年至2020年,全國共有266個收縮城市,與前十年相比,增加了86個,總數佔全國城市的4成左右。
以區縣來看,全國共有1507個收縮的區縣,佔比超過一半,總面積為440萬平方公里,覆蓋了中國近46%的領土。
這些區縣裏,不僅包括傳統的資源枯竭型地區、中西部偏遠縣城,甚至連廣東、江蘇、浙江等東部沿海省份的一些縣城,也面臨大城市人口持續虹吸的壓力。
這使得之前大中小城市均衡發展的思路受到質疑,高層開始意識到,“到大城市去”,也是人民羣眾對美好生活嚮往的一部分。
所以最近幾年,相關政策逐漸在調整,像2018年11月29日發佈的《關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》就提到,未來我國將建立以中心城市引領城市羣發展、城市羣帶動區域發展新模式,推動區域板塊之間融合互動發展。
但廣大縣城作為中國行政區劃的基礎和基石,也並沒有被放棄,這次的《意見》就是證明。


這次的《意見》發佈後,很多媒體都將關注的重點落在“全面落實取消縣城落户限制政策”上面。其實這只是文件的眾多亮點之一,而且部分解讀還是錯誤的。這次並非取消落户限制,而是落實取消落户限制。
因為早在今年3月,國家發改委發佈的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中就提出,城區常住人口300萬以下城市全面取消落户限制政策。這裏面就包括了絕大部分的縣城。
所以這次《意見》的措辭才是“全面落實取消縣城落户限制政策”,也就是説,它的側重點是要把既有的政策落實好。
相較於這個小插曲,在我看來,這份《意見》跟當年過度照顧中小城市發展的城鎮化思路最大的一點不同在於,“順應縣城人口流動變化趨勢”。至於如何順應?主要就是發揮有效市場與有為政府這“兩手效應”。
一方面,《意見》強調要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”,為此還專門將現有1400多個縣城進行細分,包括大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城等幾種不同類型。提出堅持“一縣一策”,針對每個縣的具體情況“缺什麼補什麼”。
比如對人口外流的縣城,就沒有再一味輸血扶持,反而表示要嚴控這類縣城城鎮建設用地增量,防止盲目建設,引導其轉型發展。這樣一來,將可以有力控制人口流出地區的無效建設,避免產生新的空城、鬼城。
而對位於城市羣和都市圈範圍內的縣城,文件則“支持其融入鄰近大城市建設發展,成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衞星縣城”。
這對生活在崑山、嘉善、海寧、德清等地的廣大縣民來説,無疑是個天大的利好。類似“不是杭州,就在杭州”這種場景,過去或許只是某些縣城的一廂情願,未來卻可能會成為一種普遍現象。
另一方面,在基礎公共品的提供上,政府又必須有效作為,包括完善縣城的市政交通設施、醫療衞生體系、擴大教育資源供給等,從而縮小大都會與小縣城在基礎設施、公共服務方面的差距。
對於農業縣、生態縣等擔負着特殊任務的縣城,國家會完善財政轉移支付制度,讓它們可以心無旁騖地做好本職工作。即便是對人口流失的縣城,也沒有撒手不管。在加強民生保障和救助扶助的同時,政府將有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移。
唯有如此,才能兼顧效率與公平,使改革與發展的成果真正下沉、惠及到廣大“五環外人羣”。畢竟,中國縣城和縣級市城區常住人口接近2.5億,佔全國城鎮常住人口的近30%,無論是從拓展內循環總量基數的經濟角度,還是“一個都不能少”的人道立場,這都是一個不能忽視的廣闊空間和巨大羣體。


當然,《意見》的出台,也不意味着又要重新開始限制大城市的發展。事實上正如上面提到的,中央已經承認了大城市在推進我國城市化過程中的中心引領作用。
像2019年8月26日召開的中央財經委員會第五次會議就指出,經濟發展的空間結構正在發生深刻變化,中心城市和城市羣正在成為承載發展要素的主要空間形式。要加快構建高質量發展的動力系統,增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。
而廈門、南京、哈爾濱、瀋陽、大連、濟南、青島等城市,此前更是曾被中央巡視組點名“引領帶動作用不夠”,可見中央對於發展中心城市的高度重視。
之所以還要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”,一方面是因為中國太大、人口太多,全部湧入北上廣深、蓉漢杭寧不現實;另一方面,經過這些年的城市化大躍進,中國的頭部城市普遍都出現了人口爆炸。
比如上海和北京,實際管理人口已接近3000萬。這是什麼概念呢?歐洲大陸最大的城市巴黎,只有200多萬****人。即便是被稱為“法蘭西島”,包含了小巴黎及周邊上塞納、塞納-聖但尼、瓦勒德馬恩、塞納-馬恩、伊夫琳等8個省的大巴黎地區,也不過1100萬人。
而美國第一大城市紐約,2020年最新統計數字是880萬人。如果將範圍擴大到包含周邊新澤西、康涅狄格和賓夕法尼亞等3州35縣的所謂“紐約灣區”(範圍比由紐、新、賓12個縣組成的紐約大都會區還大一圈),人口也就2368.9萬。
跟上海、北京相比,這些名揚天下的國際都會只能算“小巫”。只是對於“大巫”來説,這麼多人擠在一起,平時還可以,一遇到像新冠疫情這樣的突發情況,城市管理極有可能失控。這一點,如今的中國人已深有體會。
另外,諸如深圳、廈門這些城市,市域範圍很小,經過幾十年的發展,土地開發已趨飽和,和周邊市縣進行合作是唯一的出路。
事實上,由核心城市與衞星城組成地區聯合體,早已是國際慣例。此次《意見》着重提到“加快發展大城市周邊縣城”,明顯是借鑑了大紐約、大巴黎的經驗。
這麼做並非要削弱中心城市的力量,而旨在優化調整地區聯合體內部核心與周邊的空間關係。甚至,“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”也不會改變人口進一步向長三角、珠三角等城市羣、大武漢、大鄭州等都市圈集聚的趨勢,而只是給了不同性格、追求的人們更多選擇。
未來,希望有更好發展的人,仍可以往大城市跑;喜歡安逸生活的就留在縣城,也不用擔心那裏的教育、醫療等基礎公共品會比大城市差太多;而想要兼顧工作與生活的,不妨選擇大城市外圍的衞星城。
總之還是康德的那句話,“人是目的”。很多關於應該重點發展大城市,還是優先扶持小城鎮的爭論,都只是將人視為工具或手段,而不是目的,這無疑是錯誤的。“城市讓生活更美好”,永遠是衡量城市各項工作的唯一標準。