“土耳其這次為什麼偏偏敢違逆北約?”土國學者揭露更大內情｜文化縱橫_風聞

  Mustafa Kutlay

英國倫敦城市大學國際政治系

  Ziya Öniş

土耳其伊斯坦布爾科奇大學國際政治經濟學

  顧崢(編譯)

北京大學法學院2021屆法律碩士

【導讀】近年來，以土耳其為代表的中等強國強勢崛起，引發各方關注。2022年俄烏戰爭爆發後，土耳其更是頻頻亮相國際舞台，扮演微妙角色。近期，正當芬蘭和瑞典這兩個“中立國”欲入北約之際，土耳其又第一個跳出來公然反對，並開出一系列條件。人們不禁要問，為什麼土耳其如此特立獨行，甚至敢一次次與美歐作對？

**本文聚焦土耳其近年來的對外政策，試圖對土耳其為什麼不同於一般意義上中等強國，敢於採取激進外交路線，給出一種解釋。**作者指出，土耳其傳統上是一個以西方為錨的中等強國。鑑於其橫跨歐亞的重要戰略地位，土耳其一直深受全球權力轉移以及相關區域的地緣政治動盪和權力真空的影響，遊走在與西方傳統強國結盟和與非西方大國結盟之間。但自阿拉伯事件以來，土耳其的外交政策路線悄然生變。近年來土耳其與美歐國家齟齬不斷，其一系列外交舉動改變了自身政治與安全傳統。**埃爾多安致力於建設一個“新土耳其”，在對外戰略上，調整傳統親美歐路線，積極插手中東事務並追求主導地位，同時重視發展與中國、俄羅斯等國的關係，奉行多維度和更加獨立的外交政策。**作者認為，這一轉變深受土耳其國內政治經濟困境的影響。通過製造與歐美的衝突，土耳其試圖轉移國內治理困境的壓力。但激進外交政策反過來也會加大其內部困境，對其國家治理能力造成負面後果。

本文原載《第三世界季刊》(Third World Quarterly)第42卷2021年第12期，原題為《如何理解土耳其搖擺不定的外交政策：不走尋常路的中等強國》，由文化縱橫新媒體編譯首發，僅代表作者本人觀點。文章有較明顯的立場傾向和視角限制，僅供讀者辨析參考。

文化縱橫新媒體

“國際觀察”特稿

如何理解土耳其搖擺不定的外交政策：

不走尋常路的中等強國

**********▍**********引言

全球權力轉移是當代政治的重大議題之一。大部分研究旨在論述美國霸權的相對衰落和非西方大國的崛起將如何重塑國際秩序。本文關注的是，在國際秩序持續動盪的背景下，土耳其如何發揮作為中等強國的國際影響力。

在當代國際政治中，中等強國正努力拓展一種自主角色。然而，全球權力轉移對中等強國來説可能是危險的，它們在外交政策上需保持謹慎和自我剋制，採取與其身份相符的外交行為，以維護其地位和利益。因此，**中等強國傾向於多邊外交，在外交事務中建立聯盟，在變化的國際秩序中扮演“良好國際公民”和“爭端調停者”角色。**然而，並非所有中等強國都符合這一行為模式。

**土耳其傳統上是一個以西方為錨的中等強國，近年來卻通過強勢軍事介入和外交政策，成為一支不容小覷的全球力量。**鑑於其橫跨歐亞的重要戰略地位，土耳其一直深受全球權力轉移以及相關區域的地緣政治動盪和權力真空的影響，遊走在與西方傳統強國結盟和與俄羅斯、中國等非西方大國結盟之間。此外，近年來土耳其軍事實力迅速擴張，為外交政策的激進轉變奠定基礎。土耳其意欲恢復昔日輝煌的“新奧斯曼”情緒，利用所謂“民粹主義紅利”提高民眾對政府的支持。

自阿拉伯之亂以來，土耳其的外交政策路線悄然生變。近年來土耳其與美歐國家齟齬不斷，其一系列外交舉動改變了自身政治與安全傳統。埃爾多安致力於建設一個“新土耳其”，在對外戰略上，調整傳統的親美歐路線，積極插手中東事務並追求主導地位，同時重視發展與中國、俄羅斯等國的關係，奉行多維度和更加獨立的外交政策。

土耳其外交政策的戲劇性轉變，需從國家治理和外交政策的相互作用關係角度，加以觀察。**土耳其為何採取單邊主義和激進外交路線？**如果僅僅以國家安全為中心來解釋，顯然不夠，因為其外交政策已超出國家實力和安全需要。土耳其執政黨——正義與發展黨（以下簡稱正發黨，AKP）的治理危機和國內經濟疲軟，非但不會抑制土耳其積極的外交政策，反而是其強勢外交的重要驅動。但與此同時，從自我利益出發的外交政策，也會加劇土耳其國內的政治經濟挑戰，導致土耳其的“三重治理危機”。

（原文網站發表截圖）

**********▍**********搖擺不定的外交政策：不走尋常路的中等強國

自2002年11月正發黨執政以來，該黨一直由總統埃爾多安領導。正發黨建立初期和執政前10年，以堅定的親歐盟政策著稱。正發黨推行基於軟實力的外交政策，通過輸出特定的歷史敍事和文化符號，以建構“共同身份”來推動區域整合。由此，土耳其擴大了與包括歐亞大陸、中東和巴爾幹半島在內的廣大鄰國的關係。**土耳其利用其地緣政治優勢，以東西方之間的對話者身份自居，中東由此成為外交政策的焦點。但在今天的土耳其對外政策中，西方已從要融入的目標，轉變為被批判的對象。**與此同時，土耳其奉行愈發積極的外交政策，以經濟參與、發展援助和調解分歧為支點，在例如伊朗和西方的核擴散僵局、阿拉伯與以色列之間的巴勒斯坦衝突等問題上，積極擴大作為中等強國的影響力和話語權。

土耳其持續在地區乃至全球外交舞台上塑造和平友好的正面形象。根據官方數據，土耳其在2021年8月收容約370萬敍利亞難民，顯示對敍利亞危機的重大人道主義回應。包括幫助非洲最不發達國家，如索馬里和蘇丹，都是土耳其利基外交（niche diplomacy）的一部分。（編者注：利基原為管理學概念，是指針對企業優勢細分出來的市場，這個市場不大且缺乏有效服務，因而開拓這個市場的專業性產品，有盈利基礎。利基外交則被用來形容中小國家的外交邏輯，這些國家外交受自身實力限制，因而藉助多邊主義或地區主義的國際平台來發揮自身優勢，謀取主動權和自身利益）過去二十年來，土耳其政府提供的官方發展援助（ODA）價值達85億美元（圖1）。此外，土耳其在2015年主辦20國集團首腦會議，表現出明顯的積極態度。土耳其也成為MIKTA的成員國（MIKTA由20國集團中的中等國家墨西哥、印度尼西亞、韓國、土耳其、澳大利亞所組成）。

圖一：土耳其官方發展援助(2002年至2019年)

(資料來源：Presidency of Turkey, Presidencyof Strategy and Budget)

土耳其外交政策的行為模式，在2011年後發生顯著轉變。土耳其的外交政策表現得更加自信：越來越多地直接發起有關地區衝突的單邊行動，並積極動用武力。土耳其軍方在其所在地區的衝突中發起多次跨境軍事行動，包括敍利亞（自2016年起）和利比亞（自2019年起）。土耳其向阿塞拜疆提供無人機支持，並在卡塔爾（2015年）和索馬里（2017年）開設軍事基地，從而捲入納戈爾諾-卡拉巴赫（2020年）衝突。一開始土耳其政府無意干涉其鄰國主權，然而阿拉伯劇變之後，土耳其政府將自己標榜為“中東民主的主要倡導者”。儘管推動民主化的大趨勢是可以理解的，但土耳其的做法變得越來越有干涉性，放棄了長期確立的不干涉主義原則。

隨着阿拉伯世界民主化浪潮的消退，土耳其政府的立場從促進民主進程轉向保護自身安全利益**。敍利亞庫爾德武裝所構成的安全威脅，取代了敍利亞的政權更迭，成為土耳其安全機構的首要關切。**土耳其在敍利亞發動一系列軍事行動——幼發拉底盾牌行動（2016年）、橄欖枝行動（2018年）、和平之春行動（2019年）和春盾行動（2020年），其中一些行動並未與跨大西洋盟友進行適當協調。由於人們認為土耳其在衝突中偏袒一方，其不偏不倚的地區大國形象，已失去可信度。

土耳其近年來的外交政策自相矛盾：政府採取的措施遠遠超出該國的自身實力和對於國家安全的考慮。這種自我的外交行為，惟有通過密切關注土耳其國內政治和外部動態的相互作用，才能得到解釋。

首先，當前國際力量對比正在深刻調整，主要西方國家相對衰落，以俄羅斯和中國為代表的非西方國家和新興國家力量日益崛起。跨大西洋聯盟的分裂，加劇當前國際格局的變化，在中東和其他地區造成權力真空。阿拉伯劇變的戲劇性逆轉，也為中等強國創造新的施政空間。

其次，過去十年，土耳其經歷了前所未有的國內政治重組。埃爾多安在新保守派的支持下，逐漸擴大對土耳其政治體系的控制，並且轉向民粹主義。這實際上也與自由國際秩序的深刻轉變和吸引力下降有關。這些政治轉變，反過來促使土耳其的外交政策藉助民粹主義紅利，變得更加自信和干涉主義。

**********▍**********從堅定的多邊外交政策到特立獨行

土耳其與多個北約盟國存在矛盾，各方分歧始終未解。2017年，土耳其頂住美國壓力，堅持向俄羅斯購買S-400導彈防禦系統，導致北約武器系列中，破天荒地出現俄製裝備。2019年10月，土耳其在敍利亞北部發起“和平之春”軍事行動後，土耳其與美國和北約盟國的關係進一步惡化。土耳其利用美國總統特朗普從敍利亞北部庫爾德人控制的地區撤軍的決定，發動單邊進攻，目標是在敍利亞建立一個“安全區”。2018年貨幣危機爆發後，土耳其當局在重振經濟和就業方面遭遇嚴峻挑戰，政府聲望似乎也因接納敍利亞難民日益困難而逐漸受損。

雖然在理論上，發起軍事行動是以國家安全為出發點，但這同時也是轉移選民注意力和支撐政府聲望的一種手段。反對派沒有批評當權者發起軍事進攻，反而贊同政府強烈的民族主義和基於國家安全的言論。事實證明，衝突強化和統一了民眾信念，迫使選民在經濟福祉和國家安全之間做出選擇。選民相信土耳其是一個被圍困的國家，一直受到外部攻擊，因而需要強有力的領導。可見，具有強烈民粹主義色彩的外交政策，提升了正發黨在土耳其國內的受歡迎程度。

土耳其單方面干預敍利亞以解決其長期的庫爾德衝突，雖然在國內受到大部分人歡迎，卻導致其在國際上的孤立。“和平之春”行動受到北約嚴厲批評，因為庫爾德的部隊，一直是美國領導打擊的伊斯蘭國聯盟的忠實盟友。在行動結束之後，白宮新聞秘書還聲明：“美國武裝部隊不會支持或捲入此次行動”。儘管軍事行動可能滿足了土耳其的短期安全目標，但從長期看，是否有助於解決土耳其長期存在的庫爾德問題，就很難説了。事實上，俄羅斯和伊朗成為土耳其軍事行動的贏家。美軍在敍利亞北部撤退所留下的真空地帶，意味着俄羅斯在決定敍利亞的未來和中東地緣政治方面處於更有利的地位。

另一個突出例子，是東地中海的天然氣勘探。由於土耳其被排除在由塞浦路斯、埃及和以色列組成的開採能源聯盟之外，土耳其索性不顧英、法、德等國勸告，單獨在東地中海鑽探油氣。土耳其置北約聯盟體制於不顧，一再與北約盟國發生糾葛，遭到歐盟成員國的強烈抵制。在北約盟國看來，土耳其這麼做，就是公開挑釁。歐盟則認為，這是對塞浦路斯“專屬經濟區”的干涉。

**值得注意的是，土耳其在與俄羅斯合作時，也沒有放棄與之競爭。**土耳其以其軍事力量為後盾的單邊行動，沒有得到俄羅斯支持。俄羅斯對土耳其這樣一個重要的地區行動方積極插手東地中海事務，並不滿意。從俄羅斯角度看，土耳其的單邊行動主義，似乎與其自身地緣政治利益和維持東地中海穩定不相容。俄羅斯與南塞浦路斯關係密切，是另一個考慮因素，這表明俄羅斯的利益與土耳其在東地中海的利益並不一致。

2020年11月，拜登當選美國總統，給土耳其外交政策帶來巨大挑戰。拜登致力於多邊主義、民主治理和跨大西洋聯盟，這意味着將嚴重限制土耳其實施獨立政策的可能性。**埃爾多安和美國前總統特朗普，這兩位風格相似的民粹主義領導人可以通過個人關係協調衝突，但現在這條路已經行不通了。**早在拜登就任總統之初，土耳其就因S-400導彈而面臨嚴重製裁，美國以北約安全受到威脅為由，將土耳其踢出由北約多國聯合研製的F-35戰機項目。鑑於土耳其在經濟和安全上對西方的長期依賴，埃爾多安被迫在外交政策上來了一個180度大轉彎，以取悦美國總統。然而，這可能會破壞土耳其與俄羅斯的關係。在2021年初俄烏緊張升級時，土耳其就曾支持烏克蘭加入北約，無疑是為了取悦美國當權派。然而，此舉引發俄羅斯強烈不滿，兩國之間的航班取消。而土耳其向烏克蘭（後來又向北約成員國波蘭）出售國產無人機，則進一步加劇與俄羅斯的緊張關係。2020年9月至11月間，亞美尼亞和阿塞拜疆爆發的納戈爾諾-卡拉巴赫戰爭，進一步表明土耳其在土耳其-俄羅斯-美國-歐盟四邊形中的不穩定地位。土耳其積極支持阿塞拜疆，鞏固與阿塞拜疆的雙邊關係，並在國內創造民粹主義紅利，甚至引起反對派關鍵分子的積極回應，從而轉移民眾對國內治理難題的注意力。這一系列事件表明，土耳其時緩時硬、搖擺不定的外交政策缺乏邏輯，給國內政治經帶來了重大挑戰。

**********▍**********三重治理危機：國內政治、外交政策和經濟之間的聯繫

土耳其強硬的外交政策風格，深受國內政治和經濟危機的影響。埃爾多安政府的強硬外交政策，是利用民粹主義轉移對國內治理失敗的注意力。然而，這種咄咄逼人的外交政策立場，將民粹主義和經濟停滯攪成一團僵局，加大了政府治理危機。土耳其激進的外交政策對其國內經濟的破壞，表現在以下兩方面：（1）外交政策誇大安全保障需要，導致付出不必要的成本；（2）外交政策導致國家風險增加，產生一系列負面影響。

**首先，土耳其最近的外交政策增加了安全保障成本。**以與俄羅斯的S-400導彈交易為例，土耳其未能形成自洽的外交邏輯。作為北約成員國，土耳其與俄羅斯簽署了一項價值25億美元的S-400導彈採購協議。儘管土耳其政府宣稱此交易包含“技術轉讓”價值，但目前還沒證實購買S-400導彈對消除安全威脅的實際作用。而且這筆交易的成本過高。除了購買導彈的成本，土耳其還遭到美國製裁。同時，此舉對土耳其與北約成員國長達數十年的安全關係，產生負面影響。土耳其與其西方夥伴之間日益嚴重的裂痕和信任問題，也導致土耳其被孤立在跨大西洋集團之外。

土耳其是唯一一個被更多歐洲人視為對手而非夥伴的國家。只有25%的歐洲人將土耳其視為必要的合作伙伴，只有4%的人將其視為擁有共同價值觀和利益的盟友。在德國，41%的受訪者認為土耳其是對手。

**第二，在全球權力轉移時期，地緣政治風險和日益上升的政治不確定性，是投資者的主要擔憂。**一些中等強國採取對沖戰略和約束政策，來緩解日益增長的不確定性和焦慮對其國民經濟的影響。然而，土耳其反其道而行，過去十年的激進外交政策加劇了經濟脆弱性。

在執政的頭兩個任期，正發黨政府設法創造有利於穩增長的宏觀經濟環境。按現價計算，國內生產總值（GDP）從2380億美元增至9340億美元；人均國內生產總值從3660美元增至12127美元。由於謹慎的外交政策風格和積極的國內改革，加上有利的全球流動性條件，土耳其吸引了大量外國直接投資（圖2）。

圖二：外國直接投資流入（左）和房地產份額（右）

(資料來源：Electronic Data Delivery System (EVDS), Central Bank of the Republicof Turkey; YASED foreign direct investment reports, various years)

然而，近年來正發黨執政下的經濟發展明顯下降，糟糕的外交決策是部分原因。單邊外交政策加劇土耳其的國家風險。全球最大的政治風險諮詢公司歐亞集團發佈的“2021年世界十大風險”報告，將土耳其問題列為“2021年十大風險”之一。隨着地緣政治壓力推高土耳其的金融風險溢價，土耳其發生國際收支危機的可能性將會上升。土耳其已經為其冒進的外交政策付出代價。圖2顯示，外國直接投資的數量和質量都大幅下降。資金流入減少，對房地產的投資佔外來直接投資總額的比例在上升。雖然無法確定地緣政治因素在土耳其日益惡化的外國直接投資業績中的確切權重，但不斷增加的國家風險溢價，有助於解釋為什麼土耳其已成為不太受外國公司歡迎的投資目的地。

外交政策風險也出現在貨幣危機中。圖3顯示，在2002年正發黨政府上台後，土耳其里拉很長一段時間內保持穩定，1美元仍低於2土耳其里拉。然而在過去五年中，土耳其里拉對美元大幅貶值。有趣的是，除了政府採取的次優貨幣政策決定外，2016年以來的貨幣波動，主要與土耳其的外交政策僵局有關。例如，2018年夏天與美國的正面衝突，導致美國對土耳其實施制裁（見下文）。以美元計算，土耳其里拉貶值了近30%。

圖3：人均國內生產總值及1美元兑土耳其里拉匯率

(資料來源：Electronic Data Delivery System (EVDS), Central Bank of the Republicof Turkey. GDP per capita figures from World Bank database)

土耳其政府沒有像傳統中等強國所期望的那樣，通過剋制的外交政策和建立聯盟的努力，走上調整外交政策的一般道路。相反，它明確指責美國對土耳其發動一場“經濟戰爭”，並藉此掩飾國內經濟表現不佳的主要原因。其主要動機是通過外交政策助推短期民粹主義情緒，轉移公眾對國內經濟形勢惡化的注意力。這種轉移注意力的政策之所以奏效，是因為當土耳其反西方情緒達到頂峯時，能夠對內提升民意支持、對外爭取更多國家利益，強化其大國地位。

**從長遠來看，這一策略是有害的，因為土耳其的政治經濟基礎並不穩固。由於土耳其不平衡的經濟結構，土耳其與俄羅斯和其他非西方大國日益友好的關係，不太可能減少其對西方的依賴。**由於儲蓄低於投資，貿易競爭力依然疲弱，經常賬户赤字構成土耳其經濟的一個主要問題。外資流入對促進投資和維持經濟增長至關重要。對土耳其來説，西方仍是資本流入和可持續貿易的主要來源。2020年，歐盟和美國在土耳其貿易總額中的份額超過50%，在外來直接投資存量中幾乎佔70%（表1）。此外，土耳其與西方的雙邊貿易關係是平衡的；2020年，土耳其與歐盟-美國軸心的進出口比率，徘徊在95%左右，相比之下，土耳其與俄羅斯的進出口比率為15%，與中國的進出口比率為14%。然而，考慮到西方利益相關者對土耳其的信任，當前國家風險溢價過高。

表1：土耳其選定的宏觀經濟指標及西方佔比

(資料來源：Source: World Bank Development Indicators: GDP and GDP per capitafigures are in current prices; decimals in the bottom two rows are rounded tothe closest whole numbers. Data in the final two rows are from TurkishStatistical Institute)

土耳其多變的外交政策與國家治理危機之間的關係表明，尋求外交上的自主空間可能會削弱國家實力。在土耳其經濟低迷之際，激進外交政策的侷限性凸顯。對於正發黨和埃爾多安來説，經濟問題關係其執政的穩定性與合法性。2019年，土耳其反對黨贏得伊斯坦布爾市長選舉，這是正發黨執政25年來首次失利。當前的新冠疫情，更是加劇了經濟困難時期土耳其日益嚴重的國家治理危機。

**********▍**********結語

肇始於2008年全球金融危機，世界格局和國際秩序迎來大變局。新興中等大國的崛起和西方發達國家的政治經濟挫折，再次引發國家之間的衝突。隨着美國霸權退潮，中等國家在自由國際秩序中採取積極動作，在歐亞大陸的中間地帶，特別是在中國和俄羅斯之外，它們積極填補權力真空並謀求地區主導權。在這個動盪時代，中等強國被視為能夠穩定現有體系或至少減緩被大國侵蝕的重要角色。

以土耳其為例，不能脱離國內政治和外部環境看待其外交政策。土耳其基於民族和單邊主義，不斷追求外交上的自主空間，衝突性言論為其政府贏得廣泛的民眾支持。通過利用激進的外交政策，土耳其可以在短期內助推民粹主義，從而獲得政治回報，但這與實現經濟增長的長期目標相沖突。土耳其政府越來越多地使用激進的外交政策來轉移人們對國內政治經濟治理失敗的注意力。土耳其已陷入一個惡性循環，外交政策愈激進，經濟實力愈薄弱，反之亦然。然而，國家的經濟表現仍然會決定國家未來政治競爭的命運。土耳其的外交策略導致政治、經濟和外交政策三者之間的負面影響加劇，引發土耳其國家治理的三重危機。

理解土耳其的外交政策，不能脱離其國內政治和外部環境的相互作用。首先，在不斷變化的國際秩序中，外交政策成為中等強國崛起過程的重要部分。正是由於在崛起過程中面臨內外部多重挑戰，土耳其的外交政策話語變得日益尖鋭。然而，中等強國可能高估了外交政策的自主空間。以土耳其為例，俄羅斯在敍利亞的日益擴張對土耳其追求地區主導權形成遏制。其次，土耳其的強勢外交雖然烜赫一時，但成果有限。土耳其雖然能夠利用強硬的外交政策煽動民粹主義情緒，但長期內憂外患，終將抵消民粹主義帶來的短期紅利，其國內面臨錯綜複雜的治理危機，在國外則面臨被孤立的境地。隨着時間的推移，過於激進的外交政策恐怕會對土耳其的國家治理能力造成破壞。