社會風險頻發的時刻，我們需要一門“災難政治學”——災難治理及其異質性效應_風聞

黃種濱｜清華大學政治學系博士生

孟天廣（通訊作者）｜清華大學政治學系長聘副教授

本文原載《探索與爭鳴》2022年第4期，原標題為《災難政治學：災難治理及其異質性效應》，為閲讀方便，有刪節

非經註明，文中圖片來源於網絡

突如其來的新冠肺炎疫情，迅速席捲全球併成為“世界流行病”。為防範病毒擴散，世界各國普遍在疫情期間對於人們的社會行為進行不同程度的管制，不少國家外貿、旅遊、餐飲等行業的生產經營活動因為缺乏足夠的消費而受到重創。災難不僅對人民生命和公共財產造成損害，同時也對國家秩序和社會安定產生衝擊。

**針對災難治理的討論不僅有助於強化政府和社會的應急管理能力，也推動着政治學經典理論的應用與發展。**一方面，災難的發生往往伴隨着經濟社會生產秩序的破壞和國內政治生態的衝擊。對於災難所帶來的政治後果以及如何應對危機的問題，政府和社會處在不斷學習和探索的過程中，目前仍缺乏對於災難治理和災難應對的系統性認知。另一方面，災難治理及應對的探討也是學術研究中的重要領域，其不僅關係着公民福祉及行為的改變，也與國家治理體系和制度建設緊密相關。因此，關於災難破壞後果和如何應對災難的研究顯得十分重要。

誠如貝克所述，風險伴隨着工業時代的到來日益增加，世界各國普遍面臨諸如傳染病、安全事故、戰爭等突發性公共危機的潛在威脅。如何化解與應對風險社會中的各類挑戰，儼然成為各國政府的重要任務。然而，在現實生活中，通過新聞媒體觀察或親身經歷災難事件的體驗，不難發現災難治理存在明顯的國家或社會間異質性效應。那麼，是什麼因素導致了災難應對後果的異質性？國家和社會又應當如何應對災難？對此，本文藉助政治學視角對於這一問題展開分析，通過建立國家能力、國家社會關係和政府質量三個維度的分析框架，以期提供災難治理及其異質性後果的類型學解釋理論。下文首先將對災難政治學進行界定，同時梳理災難類型和災難影響機制；其次建立國家能力、國家社會關係和政府質量的理論分析框架，以辨析國家和社會在災難治理中扮演何種角色以及發揮何種作用；再次構建解釋災難治理異質性效應的類型學框架；最後以新冠肺炎疫情防治為例探討災難治理的類型學。

災難政治學：概念界定、災難分類與理論框架

（一）概念界定

**災難政治學是政治學研究的一個領域，其既是探討災害發生的政治成因和政治後果的理論議題，也是研究災害期間各行為主體如何有效實現災難治理的實踐知識。災難政治學興起於20世紀90年代，學界主要從社會學、經濟學、心理學等角度探討洪水、地震、海嘯等災害對於公民個體和國家秩序所產生的衝擊。其中，災難社會學主要關切災難中的社會及社會組織問題，譬如災難衝擊與恐慌行為、組織結構與災難應急、社會資本與災難防範等議題；災難經濟學則着重關注災難與經濟之間聯繫，尤其是災難發生的經濟根源、災難應急中的資源本質、災難類型與市場需求變化等；災難心理學聚焦於微觀層次中的個體羣體心理變化，包括災難發生與身心健康、災難突發與積極消極情緒、災難類型與羣體行為等的相關研究。區別於其他學科，災難政治學的貢獻在於提供理解災難預防、災難應對和災難善後的政治學理論視角，在宏觀層次上對於國家和社會在災難應對中所承擔的職責進行探究，從而更好地幫助國家和社會準備、應對和解決災難所帶來的負面影響。**而既有的災難政治學的相關研究主要聚焦於具體災難的討論和單一政治維度的分析，缺乏對於國家和社會在災難應對過程中所扮演的角色的全面充分的闡述。對此，本文擬從國家能力、國家社會關係和政府質量三個維度出發，嘗試就國家和社會在災難治理中所發揮的作用提供一個普適性的分析框架。

（二）災難分類

災難一般指的是自然的或是人為的嚴重損害帶來的破壞。災難的發生具有不可預測和不可抗拒的內涵，災難一般與人的意志抉擇無關，人類對於災難更多的是被動的應對災難，並且災難所帶來的深遠影響和巨大破壞在短時間內難以挽回和補償。**現有研究表明，只有少數的災難會對政治和經濟產生深層次的影響，並且相似的災害在不同國家和地區產生的影響是不一致的。**Cavallo等人通過結合災難比較案例和數據量化分析方法對於該問題進行研究，發現不論是即時型或慢髮型災難，只有少數極大型的自然災難會對於政治經濟產生深遠影響（超過世界平均水平兩個標準差，即5%最嚴重的災害），而這種影響主要是自然災害誘發的革命所導致的。

災難產生的作用不僅有程度大小的差異，也存在產生原因和作用影響的區別。為了深入認識和積極應對不同類型的災難，不少學者或組織按照成因、特徵和影響等要素對於災難進行劃分。目前主要有三類災難劃分模式。其一，根據災難成因，可以將災難劃分成自然災害和人為災害。其中自然災害包括地質災害、天氣災害、水文災害、氣候災害、生物災害和外星災害六種類型；人為災害包括工業事故、交通事故和其他事故。其二，按照災難特徵劃分，則可以區分災難是單因素或多因素過程事件。前者即單種因素導致的颱風、地震和火山爆發，後者指的是多種因素作用造成的山體滑坡、乾旱、洪水和蟲害等。其三，針對災難應對後果，則可將災難分成需求增長型災難和需求抑制型災難等。前者指的是傷人毀物型災難，譬如地震和洪水，這類災難毀壞城市與生產設施，因此災後會形成大量的物質需求；後者指危害生命但是不破壞物質的災難，譬如瘟疫會大大降低人們的生產活動，也不產生新的需求。從不同維度對於災難進行類型劃分，有助於行為主體對特定災難制定相應的應急管理解決方案。這裏需要説明的是，本文關切的災難類型主要是自然災難和人為災難。

（三）框架提出

災難所造成的政治衝擊大多情況並非由災難本身直接導致，而是作為催化劑誘發了或放大了災前國家本身潛藏的問題。換言之，災難本身是通過影響國家層面的宏觀因素，間接對社會經濟秩序產生影響。一般而言，災難事故會成為社會和國家矛盾暴發可能的導火索。災難的發生首先會弱化國家的強制能力和再分配能力，這在一定程度上會加劇社會資源競爭和潛在社會衝突，倘若政府未能採取及時有效應對措施，最終將導致社會的動盪和政治的變革。因此，本文擬從國家能力、國家社會關係和政府質量三個維度的災難政治學分析框架，來闡述災難對於政治經濟秩序產生影響的具體機制路徑。

在解釋災難產生的社會政治經濟的影響機制方面，一般有能力弱化、社會衝突和政府應對三種假説。

能力弱化假説認為，災難的發生削弱了國家的基礎能力，進而造成救援延誤和社會失序的影響。強大的國家能力是災難治理和社會穩定的前提保證，但諸如地震等災難極易損害國家在地方的物資儲備和組織系統，這將降低政府在地方維持社會穩定和公共物品的能力，使得地方政府難以及時前往災區開展救援行動。此外，在部分地區，突如其來的災難可能打破政治勢力間的力量平衡，這將誘使地方衝突進一步升級。

圖1　災難治理的政治學分析框架

社會衝突假説認為，資源的稀缺會推動人們對於生活資料的爭奪和社會秩序的動盪。社會失序往往是因為災難的發生破壞了現有的物資儲備，使得人們為了生存而爭奪包括糧食、土地、水資源在內的有限的資源而產生衝突。如果在災難發生前，當地存在嚴重的衝突對立和社會撕裂，社會對立的雙方或是多方更容易在僅存的資源分配中暴發嚴重的衝突矛盾。

政府應對假説認為，如果政府不能有效開展災區救援和維持社會穩定，則有可能造成全面的公共信任危機。作為災難救援的關鍵主體，政府若是未能及時開展有效救援和平復民眾情緒，公眾會降低對於政府的政治信任，並採取批評政府的方式以維護自身權益。若訴求遲遲未得到妥善的回應，公眾甚至會採取集體行動，來推動政府輪替或政權更迭。

上述三種災難影響的作用機制，分別對應着災難政治學分析框架的國家能力、國家社會關係和政府質量三個維度，構成災難政治學的三維分析框架，有助於我們深入分析災難治理異質性後果的政治根源。

災難治理的三維政治學分析框架

災難所帶來的破壞性後果，不僅受到災難的類型和破壞程度的影響，也取決於受災國的政治經濟背景（context factors）。從災難治理的三維政治學分析框架來看，國家能力主要關注汲取能力、強制能力和再分配能力發揮的作用，國家社會關係主要從社會自治和社會融洽程度進行討論，政府質量主要涉及應急管理制度和信息公開制度的運行質量。

（一）國家能力與災難治理

國家能力在災難治理當中發揮着至關重要的作用，不僅影響災前的減災設施建設、應急物資儲備和救災人員訓練，同時也影響着災後的物資人力動員、緊急救援開展和社會秩序維護等。世界銀行認為國家能力是“一種能夠落實和促進集體行動更加有效的能力”。對於國家能力的研究，學者們不僅沒有停留於概念的探討，還深入探究不同維度的國家能力對於現實世界的影響。邁克爾·曼將國家能力劃分成“強制力”和“建制力”，前者指的是國家不經過與公民進行充分溝通，政治精英就能夠採取的行動；後者指的是國家滲透社會，使得社會服從國家政治決策的能力。在我國社會場景下，王紹光提出將國家的基礎能力劃分成八類：強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規管能力、統領能力、再分配能力、吸納和整合能力。本文主要借鑑王紹光對於國家能力的劃分方法，認為國家能力中的汲取能力、強制能力和再分配能力在災難治理中發揮關鍵性作用，並通過這三個維度來探究國家能力在災難預防和災難應對過程中的核心作用。

其一，汲取能力是災難治理的基礎。具有較強汲取能力的國家一般擁有充分資源以應對災難，降低災難發生的風險和減輕災難帶來的破壞。汲取能力即國家從社會經濟汲取產出的能力，國家可以將汲取的資源轉換成國家機器運行和各項制度建設所需的經費。

過於孱弱的國家汲取能力，會使得國家缺乏資金進而限制救災應急設施的建設和應急救援人員的規模，削弱政府穩定社會秩序的強制能力，以及抑制災後國家的資源動員能力等。既有研究表明，災難通常對於發展中國家所帶來的破壞更加嚴重。因為發達國家一般擁有更多税源和較強汲取能力，會投入更多的資金到防災減災的設施建設當中，而低收入國家則沒有太多閒置資金投入到很少會用得到的減災設施中，從而造成更大的災難破壞。同時，國家汲取能力較弱預示，國家無法在災難發生的第一時間提供必要的救災資源和充分的公共服務，會導致倖存者對緊缺資源的爭奪或延誤救援時間造成更為嚴重的傷亡後果。此外，較低汲取能力也使得國家缺乏足夠的財政供給國家機器，從而限制或縮減國家軍隊和警察的規模，當災難引起大規模騷亂或是社會動盪，已有的強制力量不足以開展後續救援或是維持秩序，往往會造成更加嚴重的二次災難。需要注意的是，國家汲取能力越強並不表明國家災難治理越好，過於強大的汲取能力也可能擠壓社會自治的空間，使得社會組織或是公民個人缺乏相應資源投入到地區層次的減災設施建設中，災難在國家應急設施覆蓋不到位的區域則會造成更加嚴重的破壞後果。

其二，強制能力是災難治理的關鍵。強制能力可以保障災難救援的有序進展，同時防範災難引發的社會失序和政治動盪等極端後果。強制能力即國家壟斷暴力和合法使用暴力的能力，在現實世界中所對應的是軍隊、警察和應急救災人員等國家強制力量。強制力量在災難治理中發揮着救助傷員和維持穩定的重要作用。

一方面，強制力量發揮關鍵性的救援作用。面對極度危險的災難，國家強制力量需要第一時間進入現場展開救援和控制災難形勢。在諸如公共衞生事件等極端情況下，強制能力使得政府能夠通過封城等緊急措施以有效防範災難升級。如果國家缺乏高效的強制能力，則會導致救援不及時和措施不到位。另一方面，強制力量發揮關鍵性的維穩作用。災難救援不僅要求國家控制災難和救助傷員，還需要救援數量更多的受災民眾和協助災後重建。受災地區的執法力量足以維持平時的社會穩定，然而在災難特殊時期則難以獨自承擔額外的救災任務和維穩需求，同時當地行政力量也會受到災難衝擊而削弱，這在一定程度上會形成社會管理的真空。因此，國家需要從受災地區外調入強制力量來分配救援物資和維持災後社會的秩序穩定，避免諸如物資哄搶、趁亂搶劫等違法行為。在社會不穩定的國家中，政府還需要應對潛在的對立勢力在社會管理真空期挑起的衝突。

其三，再分配能力是災難治理的保障。國家通過再分配製度和政策保障國民安全和減少社會的不平等，可以降低災難的破壞程度和減少民眾的不滿情緒。再分配能力即國家對於稀缺資源的權威分配，譬如通過建設醫療保險、養老保險、失業保險等社會保障體系以實現財富的再分配。

除此之外，國家會通過轉移支付等財政調控手段，將發達區域的財税收入轉移到欠發達地區，以實現全國範圍內的整體發展。一般而言，不發達區域一般位於國家邊遠或是貧困山區，這些區域往往又是災難頻發的地方，譬如山洪、泥石流、地震等自然災害，以當地的財政收入不足以建設完善的減災設施，因而需要國家的再分配政策給予落後地區經費以防範次生災難發生。而有效的再分配政策有助於減少民眾的不滿，通過災前給予民眾良好的社會保障和災後開展及時的救援，可以避免人們因為發生災難而流離失所，進而將對於現狀的不滿轉化成集體行動，造成社會失序和政治動盪。在有效的再分配政策調控下，不發達地區的減災設施和民眾社會福利的有效保障，也有助於實現災難的有效應對。

（二）國家社會關係與災難治理

國家社會關係即國家與社會之間的關係，藉助國家社會關係的分析視角有助於理解社會在災難應對中的重要角色。**在災難治理中，除了需要關注國家發揮着災難預防和災難應對關鍵性的主體作用外，也應當注重社會主體發揮的災後自救和社會互助等重要作用。**既有研究表明，社會治理並不能完全依靠國家政府，也應該發揮社會組織的積極作用。“全能主義”的國家強調政府的絕對主導，一般採取強制性的行政命令和單一化的管理模式對社會進行治理，會產生管控成本過高、治理效果不明顯、社會過分依賴國家等問題。通過強化社會自治能力與緩和國家社會關係，可以有效避免由於社會對國家過分依賴導致的政府疲於應對而難以維持秩序，社會缺乏能力而難以實行自救，以及國家與社會逐漸出現關係緊張等弊病，從而提升災難應對的整體治理水平。本文下面將從國家社會關係視角出發，探討社會自治和社會融洽兩個方面在災難治理中的重要性。

其一，社會自治推進了災前的減災設施建設和災後的互助重建工作，有助於災難治理體系的完善。帕特南認為公民社會能夠培育積極參與政治、具有政治平等、互相信任和寬容的公民，通過建立互惠規範和公民參與網絡可以強化社會資本，從而有效提升社會治理水平。社會自治能夠促進民眾的廣泛政治參與和社會互助，這兩者在災難治理中發揮着重要作用。

一方面，民眾較高的政治參與水平有助於約束政府決策行為和推動防災減災設施的建設。民眾通過參與政府的決策過程可以實現對政府的監督，通過聽證會、座談會和網上反饋等政治溝通渠道，可以敦促政府部門及時完成和修繕防災設施，監督政府減災設施的建設質量，以及防止政府部門挪用建設資金等。此外，具有政治參與意願的民眾更願意慷慨解囊。在一些貧窮邊遠的地區，由於地方政府沒有足夠的財政資金修繕防災基礎設施，一般情況下地方政府或是自治組織會通過募捐等方式籌措經費，而在一些社會互助氛圍較為濃厚的區域，則能籌集更多資金修建防災設施。另一方面，社會組織的存在有助於災後互助和災後重建。災難發生後，政府的應急方案啓動和應急人員到達需要一定時間，社會自治組織在這一期間可以降低災難的破壞程度。以地震為例，地震會造成大面積的土地塌方和道路堵塞，這使得外界力量難以在第一時間進入災難現場。完全依靠外部救援人員進行搶救，將使得大量受困人員和受傷人員得不到及時的救治。社會組織則可以在現場第一時間自行組織救援，通過及時搶救受困者、照顧受傷者和組織倖免者到安全地帶，降低災難所造成的人員傷亡和財產損失。此外，災區的重建也需要社會自治組織的協助，自治組織可以通過集體募資和共同工作的方式，幫助受損家園在較短時間內恢復，同時給予生活困難的民眾以必要的經濟支持幫助其渡過難關。

其二，社會融洽可以避免災難的發生引發的社會動盪或是政治衝突。社會融洽意味着國家社會關係和諧，不僅包括社會內部貧富差距較小和衝突矛盾較少，也包括國家與社會之間關係和諧和較少發生社會抗爭事件。本文主要討論社會不平等和內部衝突對於災難治理的影響。

首先，社會不平等有可能會引起羣眾不滿，藉由災難的發生使得社會失序。有學者認為經濟收入的差距過大，讓民眾對於執政政府產生不滿情緒，災難的發生恰好給民眾以藉口來宣泄對於貧富差距的憤怒，進而選擇集體行動的方式來表達自己的訴求。也有學者認為，不平等不一定促使人們參與對立的行動，也可能因為共同抗災的行動使得人們克服不滿情緒並進行合作，通過合作使得不平等的社會重新凝聚共識。所以，社會不平等不一定會使得社會失序，但其作為重要的社會背景因素，很容易被作為集體行動的導火索而誘發社會混亂。

其次，社會內部矛盾可能因為災難暴發而進一步升級，也可能促成矛盾雙方和解。社會內部矛盾主要指曾經有過或者現在正在經歷族羣衝突或國內內戰。正如上文所述，災難的發生會弱化國家對於社會管控的能力，而對立雙方或多方可能會因為稀缺資源的爭奪而再一次發生爭鬥，使得對於現狀不滿的社會羣體或利益集團通過暴力手段以謀求自身利益最大化，從而造成政治動盪後果。

最後，儘管社會不平等或是社會矛盾不一定因為災難的發生都轉化成政治衝擊，甚至在一定情況下矛盾還會因此而有所緩和，但是需要指出的是，在正常狀態下矛盾雙方都難以協調解決問題，將希望寄託於災難帶來的外部威脅所推動的社會合作並不現實。因此，在災難治理過程中仍然需要注重減少社會不平等和社會矛盾。

（三）政府質量與災難治理

政府質量即國家各項制度安排與運作的質量。該概念起源於學術界對於傳統治理理論的反思，其不僅關注政府行使公共權力的制度設計邏輯，也關注治理制度在現實運行過程中的質量狀態。

在災難治理中，政府質量在災難治理中發揮直接作用。政府作為災難救援的執行主體，不僅承擔着災難預防、災難救援和災難善後的直接責任，也發揮着協調各治理主體共同參與救援行動的樞紐作用。換言之，災難治理過程中的政府質量，直接影響着災難救援的進度和公眾態度的變化。在衡量政治制度在災難治理過程中的運作質量時，應急管理制度和信息公開制度是其中最為關鍵的兩個要素。

其一，高效的應急管理體系在災難治理中發揮着重要的作用。災難應急管理體系具體劃分成災難預防機制、災難預警機制、災難應對機制和災難協調機制等方面。其中，災難預防機制即建設防災減災設施、儲備緊急戰略物資、推進應急法制建設和公共安全教育等。通過落實災前預防措施，可以有效降低災難發生的幾率和提高國家和社會災難應對能力。災難預警機制包括對於災難風險的警報系統建設，以及對於高危地區的潛在破壞因素的評估和監督。在預警機制的幫助下，國家政府可以及時轉移潛在受災羣眾，提前調動救援物資、應急人員和啓動應急預案，民眾可以提早了解災難應對措施和作出反應，從而降低災難帶來的損害。災難應對機制即控制災難的擴散和降低災難的破壞。應急管理部門啓動應急預案後，調動應急搶險人員和召集專家團隊，對災難進行控制和對受災羣眾展開救援。此外，也需要對於受災羣眾的災後生產生活秩序恢復提供引導和幫助。應急協調機制不僅涉及政府部門內部溝通，也包括社會各界救援力量的協調。前者意味着政府部門需要克服組織間的信息不對稱，譬如針對下級部門的瞞報誤報和無法高效配置資源的弊端，需要加強不同組織之間對稱性的權責關係以提高治理效率。後者指的是需要整合社會各界力量於救災過程，包含將危機應對經驗和知識進行共享，整合社會力量於災難管理和恢復管理等各管理目標中，推動國家社會聯合參與基礎建設、災害救援和善後恢復等。應急管理制度的高質量運轉，有助於促進政府部門救援工作的高效化，增加治理主體配合的協調性，保證救援物資發放的即時性，從而整體上提升國家應對災難的治理水平。

其二，信息公開制度即政府部門將與公眾生產生活和經濟社會活動相關的決策，包括制定和執行在內的相關信息予以規範。信息公開不僅有助於公眾及時獲取信息和防範社會恐慌，也有利於提升科學決策能力和社會治理水平。首先，政府信息公開能為公眾在災難期間提供心理依靠和應對指南，避免民眾因為盲目樂觀或是嚴重恐慌而產生錯誤應對行為。並且，政府通過及時公開災難信息和指導民眾科學應對，讓民眾在第一時間獲得專業知識和提升應對能力，能夠在最大程度上控制和降低災難所帶來的危險和破壞。其次，信息公開有助於政府部門獲取稀缺信息，有效改善和提升政府決策水平。信息公開不僅為公眾瞭解信息提供便利，同時也幫助決策部門獲取更多民眾反饋的信息。政府通過了解真實災難情況和政策治理實施效果，能夠迅速作出及時性和針對性的政策調整以適應瞬息變化的災難形勢，從而實現政府災難應對的科學決策。再次，信息公開可以提振民眾信心，有利於救災措施的順利開展。信息公開有助於民眾瞭解政策意圖和政策過程，有利於民眾建立政府信任和提升政府滿意度，使得民眾對於政府決策更加支持，從而推動政策順利進行。若是政府不及時公開信息，容易使民眾產生“災難是因為政府部門的不當行為所致，以及政府為掩飾其過錯而隱匿消息”的認知。這使得關於政府負面信息的謠言在民眾之間迅速流傳，導致民眾產生憤怒不滿的情緒並將其投射到行政部門，進一步採取不信任或抵制政府救災措施的行為，最終可能延誤救援的時機和造成嚴重的後果。

災難治理的異質性效應：一個類型學分析

如上文所述，災難治理過程實際上受到國家能力、國家社會關係和政府質量三個維度的共同影響。那麼，我們如何藉助這一三維框架，進一步理解為何相似的災難卻在不同國家和地區產生異質性後果呢？這需要進一步明確國家能力、國家社會關係和政府質量三者處於何種關係。

**政府質量實質上受到國家能力和國家社會關係共同作用的影響，前者決定了政府是否有足夠能力開展救援行動，而後者決定了政府救災行動能否順利開展以及取得怎樣的治理成效。**一方面，政府質量在很大程度上取決於國家能力的強弱，國家唯有具備較強能力才能驅使制度機構良好的運行，否則制度只是法律中的條文和不履職的機構。另一方面，國家社會關係的融洽與穩定，不僅提升了社會對於政府要求的配合與協作程度，同時也幫助政府從社會汲取更多資源以展開救援行動，進而整體提升政治制度的運行質量。因此，我們可以從國家能力和國家社會關係角度出發來構建災難異質性後果的類型學框架。需要説明的是，政府質量並非在災難應對中不起作用，而是指國家能力和國家社會關係在危機應對中發揮更為基礎性的作用。

其中，國家能力即國家是否有能力應對災難，其關乎災難預防和災難干預是否及時有效，決定了災難的政治後果將產生正向影響還是負向作用。或者説，災難造成積極還是消極的政治後果，取決於國家能力是否足以應對災難引起的危機。

本文依據國家能力的強弱將國家區分成強國家和弱國家。強國傢俱有較強的國家能力，可以在災難發生前從社會汲取充分資源以建造應急減災設施，在災難發生時使用強制能力執行災難應急方案和維持社會秩序，在災難發生後通過再分配能力有效保障和緩解社會矛盾。相反，弱國家應對災難的國家能力則明顯不足。一般而言，弱國家缺乏足夠資源在事前對於災難進行充分準備，這也使得災難所造成的破壞相比於強國家而言更加嚴重。在災難發生時，弱國家掌控的社會資源顯得捉襟見肘，難以支撐起及時和有效的救援行動，應對能力匱乏還會引起災難次生風險。在災後重建階段，弱國家因為缺乏足夠的汲取能力和強制能力，難以對於災後恢復工作提供必要支持。此外，即使災難的發生原因與國家毫無關係，民眾也會將之歸因為國家應對不力，進而造成負面的政治影響。概括而言，強國家在災難治理過程中能夠妥善地應對災難，從而提升公眾的政治支持度，而弱國家則缺乏足夠能力展開災難救援，災難往往會進一步加劇國家社會之間的矛盾。

而國家社會關係主要指國家社會關係是否和諧融洽，譬如是否曾經或正在經歷族羣衝突或內戰等，其影響着災難應對後果的變化程度。或者説，災難所導致的政治後果的劇烈幅度，取決於國家社會關係的融洽程度。

本文將國家社會關係維度劃分成包容互嵌和衝突對立兩種類型。包容互嵌指的是國家與社會關係和諧，未發生政治抗爭、階級對立以及族羣衝突等情況；衝突對立意味着國家與社會之間存在矛盾，或是社會當中的不同羣體存在隔閡，譬如曾經或正在發生內戰、民眾對於國家統治集團不滿等。如前文所述，災難所誘發的政治後果取決於特定國家和社會的背景。換言之，在包容互嵌的社會中，災難的發生反而使得社會不同羣體容易形成資源分配和救援行動的集體共識；倘使災難造成特別嚴重的破壞和傷亡，社會各界也會將矛盾轉移至國家，迫使政府改革制度或是更換政治領導人。在衝突對立的國家社會中，災難的發生容易推動對立羣體的矛盾升級，特別是關於稀缺資源的分配，往往使得雙方或多方產生競爭甚至是武裝衝突。在實證研究中，Omelicheva通過斯里蘭卡和印度尼西亞的案例分析指出，自然災害僅會在容易發生衝突的地區成為導火索，進而導致戰爭或衝突升級，而對於國家社會關係較為融洽的地區則較少產生嚴重後果。

基於上文的討論，本文藉助國家能力和國家社會關係兩個維度，進一步構建了災難應對後果異質性效應的2*2矩陣。根據兩種維度下的四種情況，將災難的政治後果區分為支持增強型、制度重塑型、社會彌合型和秩序動盪型四種類型來討論，分別對應支持增強型國家、社會彌合型國家、制度重塑型國家和秩序動盪型國家。（參見表1）

第一種是支持增強型國家。**這一類型的國家，在社會穩定程度上，有一個相對穩定和諧的社會；在國家能力維度上，強大的國家能力將保障災難救援的順利開展，進而顯著提升民眾的政治支持。**一般而言，大型災難對於地方的治理秩序將產生巨大沖擊。一方面大型災難帶來的破壞需要大量人力和物力進行搶救，另一方面災難可能癱瘓了當地開展自我救援的運作制度。而強國家能力就是災難救援順利開展的重要保證。強大的國家能力意味着國傢俱備從其他地區調配救援物資和應急團隊的能力，擁有在混亂秩序當中維持社會穩定的能力，能夠在災難重建階段高效分配物資的能力，這些是災難治理過程的關鍵之一。而在關係相對融洽的包容互嵌社會中，公眾也更有意願配合政府的相關政策，以及通過捐錢捐物的方式支援災區，從而推動國家各項制度安排的高質量運轉。在國家與社會的相互協作中，民眾也將增進對於國家治理體系的認知與認可程度，進而提升對於政府的信任和制度的支持。這一類型的國家，一般擁有成熟的國家制度運行體系，其在税收汲取能力和強制能力上優於多數國家。因此，在新冠肺炎疫情這樣的災難防控中，一般能夠在短時間內出台有效的疫情防控措施，通過配置抗疫資源、精準監測人員流動、建立病毒溯源系統、廣泛社會動員等方式，在較短時間內有效遏制疫情的擴散及次生風險的發生。如有的研究所指，強大的國家能力和融洽的國家社會關係在疫情防控上一直髮揮着關鍵作用，而疫情治理的績效也有助於提升民眾對於國家的政策遵從。

第二種是社會彌合型國家。**這一類型的國家，在國家能力維度上，通常也擁有強大的國家能力；但在社會穩定程度上，由於貧富差距較大、種族矛盾較深等因素的存在，時常也發生大規模遊行示威等事件。**在這樣一個衝突對立的社會中，災難的發生也可能緩和緊張的國家社會關係和消除明顯的國內矛盾，這通常得益於強國家有效的災難治理，通過在災難期間及時介入和巧妙斡旋，推動對立雙方關係的融合，彌合社會的分裂。若是兼以有效的災難應對措施和公平的稀缺資源分配，將更加有助於緩和社會矛盾，減少社會的隔閡，強化雙方的信任關係，使得撕裂的社會重新凝聚。不少研究發現，在極具破壞性和摧毀性的災難威脅面前，相互對立衝突的社會雙方可能會放棄分歧，通過選擇共同合作的方式組織救援行動和災後重建以應對危機，從而彌合社會存在已久的矛盾。

第三種是制度重塑型國家。**這一類型的國家，在國家能力維度上，在世界範圍內國家能力一般處於中下游，國家治理體系效率不足；而在社會穩定維度上，國內政治環境相對穩定，國家社會關係較為融洽。**但是，由於缺乏強大的國家能力以應對災難危機，這一類型弱國家的相關制度和政治秩序在災難中也極易遭遇調整。即使這類國家的社會相對和諧、融洽、包容，國家若是未能妥善處理和應對災難帶來的威脅，民眾也可能通過各種渠道表達自己的不滿，進而迫使國家改革危機應對的制度體系，修訂相關應急法規和政策措施，調整相應人事安排。而為了維護政權的合法性，國家必須重塑制度管理體系，通過組建新的政府部門和出台相應的政策法規方式，及時改善救援救災工作的執行質量，以贏得民眾的政治支持。與衝突對立的社會相比，包容互嵌的社會對於國家的信任程度更高，民眾也更願意使用制度化途徑與政府進行溝通，這會顯著地降低災難引發的社會抗爭事件。因此，整體來説，災難對於此種類型的國家負面影響相對較小。

第四種是秩序動盪型國家。**這一類型的國家，不僅國家能力弱，社會也經常處於衝突對立之中。這樣的弱國家一旦無力應對災難，往往會加劇社會衝突甚至可能導致內戰爆發。**不像社會彌合型國家，當面臨災害的威脅，也可能使撕裂的雙方重新凝聚在一起。在秩序動盪型國家，比如歷經多年的內戰衝突，醫療保障措施破壞殆盡，再遇到新冠肺炎疫情，在政府或是其他行為主體共識不足或是對於災難應對不力的情況下，醫療服務供給嚴重不足，將會導致一系列物資的緊缺，並加劇雙方或多方對於資源的競爭，進一步激化其他社會矛盾甚至誘發暴力衝突。而災難的處置不力，還會弱化政府維持秩序和抑制叛亂的能力，這也會使得政治力量失衡加劇，誘發更加嚴重的社會矛盾，甚至引發大規模的流血衝突。

災難政治學的當下與未來

本文從政治學視角考察了國家和社會如何有效應對災難這一經典問題，並構建瞭解釋災難治理異質性效應的類型學。對於這一問題的研究，不僅有助於從學理上梳理災難與政治間的關係，將災難引入國家能力、國家社會關係和政府質量等理論對話，也有助於進一步深化災難政治學的內涵與外延；進言之，對於現實世界中國家如何應對災難這一重要問題提供一定理論參考，深化我們對災難應對與國家建設間關係的思考。

在國家能力、國家社會關係和政府質量三維分析框架中，首先，國家能力在災難治理中發揮着核心作用，尤其是國家的汲取能力、強制能力和再分配能力發揮着基礎性作用，決定着災難應對的整體成效。其中，汲取能力是災難治理的基礎，較強的汲取能力保障了國家應對災難的資源條件；強制能力是災難治理的關鍵，強制能力保證災難救援的有序進展，避免發生社會失序等極端後果；再分配能力是災難治理的保障，有效提升公眾福祉以降低災難破壞的不平等後果和民眾不滿情緒。其次，從國家社會關係的視角，社會自治在災難應對中起到重要的協同作用，社會關係融洽可以避免災難引發嚴重的社會動盪和政治衝突。社會自治促進了民眾參與水平並強化社會互助，前者促進政府災難應對的科學決策和政治支持，後者彌補了國家災難資源保障體系的不足。最後，政府質量是國家能力和社會協同驅動災難治理的關鍵。高質量的政府制度運行體系，有力保障了災難治理的順利開展。災難應急制度保障了災難預警、應對和協調機制，統籌國家和社會資源以提升災難應對效果。其中，信息公開不僅有助於向社會供給高質量稀缺信息以防範社會恐慌，也有利於政府獲取真實信息以提升決策質量。

從政治學視角進一步審視災難異質性效應和災難治理的政治成因，我們從國家能力和國家社會關係兩個維度構建出支持增強型、社會彌合型、制度重塑型和秩序動盪型四種災難治理的類型學：首先，支持增強型，即國家和社會相互配合和妥善地應對危機，將顯著地提高民眾的政治支持。在此情況中，國家和社會應當維持協作關係，以應對未來可能發生的危機。其次，社會彌合型，即有效的災難治理會重新凝聚對立雙方的共識。儘管災難的發生給予矛盾雙方以和解契機，但是國家仍應當推行縮小貧富差距和反歧視的政策，通過建立國家與社會、羣體與羣體之間有效的協商機制，推進國家社會協同以共同應對未來風險。再次，制度重塑型，即國家不能妥善處置災難，需要通過制度變革來強化風險應對能力。對此，國家應該在常態治理時期加強國家能力的建設，通過不斷完善汲取能力、再分配能力，防範未來潛在的風險。最後，秩序動盪型，即災難導致深層次社會危機，造成社會動盪和內戰爆發。在此場景中，國家應積極在税收汲取、再分配保障等方面強化國家能力，進而推動衝突雙方的溝通和解，以避免災難的到來進一步惡化政治局勢。

需要説明的是，本文所提出的災難治理類型學框架，依然是建立在國家能力和國家社會關係的理想型劃分基礎之上的。一個國家的國家能力難以在所有方面都表現得同樣出眾，並且國家能力也會隨着時間變化出現波動，這使得多數國家實際上介於強國家和弱國家劃分的模糊地帶。此外，現實中的部分災難存在反覆性和擴散性的特點，如上要素的結合也導致災難應對可能存在分階段和多面向的政治影響。

伴隨着風險社會的日益複雜化，災難政治學成為新興研究領域，存在巨大的研究價值和理論創新潛力。災難政治學作為政治學的細分研究領域，儘管前人對於該領域已經進行了深入且多樣的分析，得出不少頗有影響力的理論成果。但目前尚未形成具有共識性的災難政治學理論框架，各類研究仍然處於碎片化狀態，迫切需要構建適用於風險社會的災難政治學理論體系。與此同時，災難政治學尤其要持續關注新興治理技術對於災難應對能力的影響，而災難政治學研究方法的演化——大數據、實驗設計等新興研究方法，都對探索災難作用機制及應對政策的治理效應具有重要意義。換言之，災難政治學未來的研究方向，應該致力於推進共識性理論的構建，新興治理技術對於災難應對的作用，以及新興研究方法應用的推進。