社會保障改革_風聞

社會保障改革

馬克·J·沃肖斯基

本期《國家事務》

 社會保障改革在現今年頭已不再流行，即使方向正確。在整個政治光譜中，忽視該計劃的財政挑戰和設計缺陷，現在被認為是政治上精明的。原因不難看出: 對那些只能通過花費政治資本來解決的問題視而不見，在短期內具有吸引力。不負責任很容易，直到要付出代價的時候。

雖然我們忽視了該計劃的弊端，但價格仍在不斷上漲。社會保障的財政狀況繼續惡化，聯邦政府的總體財政能力也在惡化。勞動力市場以及社會和人口狀況繼續偏離最初支持該計劃的假設，決策者繼續錯失通過金融市場為窮人建立可觀儲蓄的機會。

但過去幾年並沒有完全浪費掉。從2017年7月到2021 年1月，我在社會保障局擔任退休和殘疾政策副專員，在那裏，我的同事和我能夠開發一些想法、數據和研究，為未來的改革工作提供信息，並加強社會保障。我們的研究表明，社會保障在美國老年人的經濟保障中所起的作用比人們普遍認為的要小，這使得改革從政策角度（如果不是政治角度）更容易進行。

拜登時代根本不可能進行這樣的改革。未來的改革者應該利用這段時間為即將到來的重要論據奠定基礎。因此，有必要審查社會保障的設計和財政狀況，考慮美國退休保障不斷變化的特點，並考慮改革的潛在路徑和性質。

税收、福利和收入來源

社會保障税很高，幾乎適用於所有類型的工人。員工支付6.2%的收入用於社會保障福利，其中退休和遺屬福利佔5.3%，殘障福利佔0.9%，與僱主支付的數額相當。個體户必須支付全部12.4%的工資税。

 2021年需繳納社會保障税的最高收入為142,800美元，因此超過這一最低限額的福利不計入應計金額。然而，醫療保險的工資税沒有上限。一個人需要在一個季度內賺取至少1470美元才能獲得一個積分，或者在一年內賺取至少5880美元才能獲得四個積分，這些積分被用於退休計劃所需的40個積分，也就是説，有資格獲得退休福利。根據年齡的不同，領取殘疾津貼和遺屬津貼所需的積分較少。

2021年，工人平均支付了3662美元的社會保障工資税;僱員的上限為8,853元，自僱人士的上限為17,707元。只有那些符合資格的州和地方政府養老金被認為足夠的工人可以免交社會保障税。目前，大約四分之一的州和地方政府工作人員——主要是教師、警察和消防隊員——可以獲得豁免。

社會保障福利相對豐厚，尤其是對低收入工人而言。對於2021年滿62歲或殘疾的人，基本社會保障福利（所謂的基本保險金額，簡稱PIA）是平均指數月收入（AIME）前996美元的90%，該平均指數月收入（AIME）是根據個人35年的最高收入計算的，再加上996美元至6002美元之間的AIME的32%，再加上AIME超過6002美元的15%，達到應納税所得額上限。因此，福利公式是漸進的，顯然有利於低收入者。

1960年或以後出生的人的完全退休年齡為67歲，1943年至1954年出生的人退休年齡為66歲，1938年以前出生的人退休年齡為65歲。到2021年，在正式退休年齡退休的工人每月社會保障福利的最高限額為3,148美元，即每年37,776美元。超過完全退休年齡(70歲以下)可享受更多福利，對於達到退休年齡的殘疾勞動者，其福利在達到完全退休年齡時自動轉化為退休福利，金額不減。在2020年，新領退休金的平均每月福利為1,636美元，而目前領取福利金的人的平均每月福利為1,544美元。(對於殘疾人，可比數額分別為1,454美元和1,277美元。)2022年，由於物價上漲，福利增加，生活成本調整幅度達到5.9% ，為40年來最大增幅。

2020年，社會保障福利佔國內生產總值的5.23% ，退休及遺屬福利佔4.55% ，殘疾福利佔0.69% 。當年有近580萬人首次享受到社會保障福利。其中，58% 是退休工人，11% 是殘疾工人，31% 是這些工人和死亡工人的倖存者和受撫養者。隨着嬰兒潮一代的老齡化和工作人口規模的普遍增加(主要歸功於移民) ，退休工人獲得的新獎項數量從1980年的160萬增加到2020年的340萬。殘疾工人的新獎金也從1980年的大約40萬增加到2010年的近100萬，但此後下降到2020年的60萬ー這可能是由於2010年代強勁的就業市場和社會保障部門的裁決改革，以及最近與大流行病有關的刺激支出和社會保障實地辦公室的關閉。今天，近6500萬人領取社會保障福利; 71% 是退休工人，13% 是殘疾工人，9% 是已故工人的倖存者，7% 是退休或殘疾工人的配偶和子女。大約15% 的受益人年齡小於62歲。婦女已達到與男子完全平等的地位，既是退休的成年工人，也是殘疾工人的受益者。因為婦女的平均壽命比男子長，而且因為領取相關福利的喪偶婦女比男子多，現在社會保障總體受益人中女性多於男性。

美國老年人的退休收入在多大程度上依賴社會保障福利？多年來，政策分析師和SSA本身僅依靠當前的人口調查（**CPS）**來回答這個問題。根據這些數據，社會保障是老年人收入的最大組成部分，對於近四分之一的老年人來説，社會保障佔他們收入的90%以上。

然而，多年來，人們對這一調查數據的準確性和完整性越來越懷疑。在我的指導下，SSA的研究人員完成了一個漫長而艱苦的項目，用SSA和IRS管理記錄補充CPS數據。這些代表2015年狀況的新數據顯示，社會保障在老年人收入中所佔的份額大幅下降，而養老金和退休賬户所佔的份額則高得多。

僅使用CPS數據，社會保障佔老年人總收入的近35%，而養老金和退休賬户僅佔22%。有了新數據，現實幾乎發生了翻天覆地的變化：社會保障只佔老年人總收入的30%，而養老金和退休賬户佔36%。（其他主要收入來源包括收入和資產收入。）同樣，僅使用CPS數據，只有不到一半的老年家庭擁有養老金和退休賬户收入。但根據新數據，近70%的人 — 社會保障收入的85%至90%之間。最後，根據CPS的數據，超過50%的老年人的收入至少有一半依賴社會保障（25%的人依賴社會保障達到90%或以上），而新的、更準確和更具包容性的數據將這些比率分別降低到老年人的40%和不到15%。

社會保障金融：現在和未來

社會保障主要是費用發生撥款制，即：當前的福利主要由當前的工資税提供資金。在 2020 年 1.1 萬億美元的年度計劃成本（其中 98% 以福利支付）中，近 90% 由工資税支付，約 3% 由從廣義政府賬户轉移到社會保障福利的税收支付計劃，超過 7% 由聯邦政府支付的聯合退休和殘疾信託基金持有的債券所賺取的利息支付。

然而據社保受託人稱，信託基金從 2021 年開始縮減 ，到 2034 年，它們將耗盡。屆時，工資税和福利税將只能支付計劃成本的 78%。未來 75 年的預計缺口為工資總額的 3.54%，高於 2016 年的 2.66%。預計該計劃的成本也將從目前佔 GDP 的 5% 增加到 2080 年的 6% 以上，而非利息收入基本持平，約佔 GDP 的 4.5%。

75年的跨度雖然很長，涵蓋了三代左右，但它是任意的，它切斷了額外的年份以及後代的赤字。因此，受託人還計算無限時間範圍內的短缺。在此基礎上，赤字現在佔工資總額的 4.6% ——高於 2016 年的 4%。

該計劃對聯邦政府的財政造成了相當大的消耗。自 2010 年以來，社會保障所支付的福利和費用超過了税收和其他非利息收入。預計這種流失將從 2020 年代應税工資的 2% 左右增加到計劃破產年度的 3.5% 左右，如果計劃的福利繼續下去，到 2075 年左右將增加到近 5%。最近由大流行引起的經濟衰退對社會保障的打擊尤其嚴重，增加了赤字，並將破產日期提前了一年，到即2033 年。

康科德聯盟最近就社會保障不斷惡化的財政狀況對聯邦政府的影響進行了一些有見地的分析。據聯盟稱，隨着信託基金接近耗盡，聯邦政府贖回其債券以繼續支付社會保障福利，公共持有的債務將因此增加 — 到2035年，將減少近6萬億美元。即使在當今前所未有的公共債務標準下，這一增長也代表着巨大的負擔：約佔當年預計GDP的15%。就利息成本而言，公共財政的額外年度負擔幾乎增長到GDP的1%。

儘管造成這種嚴峻狀況的原因有很多，但人口挑戰是主要驅動因素。隨着二戰後嬰兒潮一代的成員繼續越來越多地退休，退休工人的數量預計將在大約50年內翻一番。人們的壽命也在延長，而近年來出生率有所下降。因此，受託人預計，2020年繳納社會保障税的2.7名工人與每個領取福利的人的比率將降至2039年的2.2 — 然後再進一步向下滑動。

即使是這種清醒的評估也可能過於樂觀，因為受託人假設，在他們的中間情景中，生育率將上升到每位女性2.0個孩子。實際上，這一比率已從2000年代中期的2.0以上下降到2020年的1.65。儘管由於女性推遲生育，生育率的下降可能是暫時的，但波士頓學院研究人員的有力調查證據和分析表明，大多數（如果不是全部）生育率下降是永久性的。例如，對20至24歲女性的預期總出生人數的調查顯示，從1982年的2.46人下降到2017年至2019年的2.09人。進一步分析發現，預計的完整生育率與預期的年輕生育率之間存在約0.45個孩子的差距。所有這些都表明，對未來出生率的預測更為合理，更接近1.65（當前出生率），而不是受託人預測的2.0。因此，社會保障的長期財務狀況比受託人項目差得多。

根據受託人報告中的敏感性分析，如果平均生育率為1.69，則75年的精算餘額將為應税工資的-4.26%，而不是-3.54%，而2095年的年餘額將為-6.69%，而不是-4.34%，即使信託基金耗盡的年份不變。雖然合法和非法移民的增加可能會彌補一些差異，但受託人已經在分析中納入了一個積極的淨移民假設。

最後，儘管受託人在他們的報告預測中做出了令人印象深刻的跨機構努力，但他們並不是唯一的遊戲。國會預算辦公室提出了一個更為消極的觀點：它預計信託基金將在2032年耗盡（屆時福利需要削減25%），75年的精算赤字為應税工資的4.9%。

改革的必要性

即使撇開不斷惡化的社會保障和整個聯邦政府的財政狀況不談，該計劃也迫切需要改革。自1935年為退休、1939年為遺屬福利和1956年為殘疾設計社會保障以來，決策者並沒有顯著改變其基本結構。從那時起，經濟、勞動力市場和美國社會總體上發生了無數次的變化，使得該計劃的許多基本斷言無效。

首先，近幾十年來，更多的女性進入了職場 — 事實上，她們的人數現在與男性不相上下。1948年1月，當CPS首次開始收集這些數據時，成年女性的勞動力參與率為32%；2021 8月為56.2%。成年男性的比例分別為86.7%和67.7%。女性也越來越成為家庭的主要養家餬口者：根據CPS的數據，2020年，約三分之一的夫婦中，女性比丈夫掙得多 — 而40年前，只有六分之一女性比丈夫掙得多。

壽命也變得更長了。根據社會保障總署（SSA**）**的數據，1940年，只有54%的21歲男性和61%的21歲女性活到65歲，而65歲時男性的平均額外預期壽命為12.7歲，女性為14.7歲。2019年，81%的21歲男性和89%的21歲女性活到65歲，而65歲時男性的平均額外預期壽命為18.1歲，女性為20.7歲。

除了更有保障和更長的壽命，人們的工作年齡也在變大，工作時間也在變長。根據CPS的數據，1948年，20歲至24歲人羣的勞動力參與率為64%;到2020年，這一比例上升到大約72%。在55歲至64歲的人羣中，這一比例從57%上升到65%。看看最近的趨勢，65歲及以上人羣的勞動力參與率幾乎翻了一番，從1985年底(1983年最後一次重大社會保障改革後不久)的10.7%上升到2020年初的20.3%。儘管推動這些變化的因素很多，但過去35年通過的禁止年齡和殘疾歧視的就業法律，以及固定收益養老金計劃的消失，可能在允許和鼓勵人們保持更長的職業生涯方面發揮了作用。

由於這些變化，社會保障現在針對許多人口和情況。它實際上是在補貼那些居住在高收入家庭的家庭配偶——甚至是那些沒有子女的配偶。這也傷害了已婚職業婦女(和一些男子) ，她們對自己的收入納税，即使她們根本不工作，也有資格享受同等或更高價值的配偶福利。鑑於該計劃在計算福利時只考慮經通貨膨脹調整後的最高35年工資收入，同時繼續對所有年份的收入徵税，因此不利於受教育程度較低和收入較低的人，他們通常不得不比受過高等教育的人更早開始工作，工作時間也更長。

社會保障代表了收入最低的工人所需退休收入的很大一部分，這一事實可能會阻止他們為自己的退休儲蓄。根據最新的社會保障受託人報告，到 2021 年，處於全國終生收入分配第 25 個百分位的人將有超過 53% 的退休前收入被社會保障所取代。達到普遍建議的收入替代-退休率目標 — 以前收入的 70% — 對額外退休儲蓄的需求不大。鼓勵低收入工人開設退休賬户將有助於他們提高財務保障和晚年生活水平，甚至可以讓他們將一些錢遺贈給他們的子孫後代。然而，根據美聯儲的數據，收入分配較低的一半家庭中只有不到 40% 的家庭擁有退休賬户和計劃，而幾乎所有收入分配較高的家庭都擁有退休賬户和計劃。結果，收入較低的人錯過了潛在的退休儲蓄。社會保障的結構應該加強而不是阻礙這一人羣的財務保障和獨立性。

例如，假設一名年收入 30,000 美元的工人從 2006 年開始將其收入的 3% 存入個人退休賬户，也就是喬治·W·布什總統提議此類賬户開始運作的那一年。假設收益每年增長 3%，並且他投資於由 60% 低成本指數國內股票基金和 40% 政府債券組成的投資組合，並不斷重新平衡，那麼到 2020 年，他的賬户將達到 32,325 美元。這個數字是他當時年收入的71% ，他的年收益率是8.36% 。現有結構還鼓勵在職業生涯後期提出殘疾索賠。如前所述，如果工人在完全退休年齡之前申請退休福利，他的福利就會減少。但是，如果該工人在其職業生涯的最後階段聲稱殘疾（這在工資水平較高時更為常見），他的殘疾福利會自動轉換為退休福利，而不會隨之減少。這使他比那些在完全退休年齡之前申請退休福利的工人更有優勢，儘管許多人這樣做是出於健康原因，不足以使他們有資格獲得殘疾福利。

 婚姻10年的全部配偶福利的中斷不僅是任意的，而且不同於養老金法。養老金法規定，財產(包括退休賬户)的分割需要協商，但不一定與特定的婚姻年限有關。另一方面，多次結婚10年或更長時間，可以增加配偶的福利。

如前所述，超過四分之一的州和地方政府工作人員免繳社會保障税，因為他們的養老金計劃有資格作為替代計劃。但這一比例並沒有均勻地分佈在各個州和職業中。例如，幾乎所有俄亥俄州和馬薩諸塞州的政府僱員都可以免税，但紐約和佛蒙特州的僱員很少。與此同時，教師比政府會計師更有可能獲得豁免。因為這些豁免工人中的許多人無論如何都獲得了社會保障福利（儘管根據兼職或暑期工作或私營部門早期或晚期職業過渡工作產生的複雜抵消公式，其水平有所降低），豁免對私營部門工人不公平，他們將不可避免地承擔社會保障短缺的全部成本。

我們將社會保障建立在穩健的財務基礎上的時間越長，今天的年輕工人將分擔的負擔就越大。它還將以增加税收或減少福利的形式落在後代身上。受託人報告中沒有任何一個情景或隨機結果顯示信託基金仍具有財務償付能力 — 並且大多數都顯示在大約 10 年內資不抵債。因此，不確定性不能成為進一步拖延的藉口。

 一些人建議通過取消應税收入上限並在不進行任何結構性改變的情況下大量向該計劃注入更多資金來解決社會保障的財務問題。正如我過去所説，這種解決方案效率低下、無效且不公平。鑑於富人已經被用作“平價醫療法案”和醫療保險的新收入來源（並且正在關注更多），將他們置於社會保障赤字的鈎子上可能會刺激進一步的避税行為，這將減少收入税上限的增加遠遠低於精算計算。而且由於工資税的僱主份額最終落在工人身上，這樣的舉動將構成對中產階級的大規模增税。大多數收入超過 142,000 美元的美國人並不富裕，特別是如果他們住在沿海地區、有大家庭，或者教育或醫療費用高昂。如果取消上限，許多人將難以承受額外的税收負擔。

個人收入隨時間的波動也使得如此大幅度的增税不公平。許多工人只是暫時或在職業生涯結束時才獲得高收入。根據 SSA，預計近 20% 的當前和未來受保工人至少在一年內的收入將高於應税最高限額，預計到 2050 年收入超過應税最高限額的未來老年受益人中約有三分之一將低於最高共享收益五分之一。因此，高於當前最高值的税收並不意味着只獲取終生收入非常高的工人的收入。

最後，正如 SSA 精算師所觀察到的那樣，隨着時間的推移，取消應税收入上限可以彌補短缺的一部分。如果將任何福利計入增加的收入水平，則所涵蓋的金額會更少。

取消應税收入上限對於解決社會保障的缺點無濟於事 — 它甚至可能通過削弱國家生產力增長、儲蓄和勞動力參與來進一步破壞該計劃。為了在這方面取得成功，政策制定者需要進行更有意義的結構性變革。

現代化的基本要素

計劃改革的基本要素自然源於剛剛描述的金融和社會發展。

與老齡人口壽命延長和勞動力參與率提高的歷史速度相一致，正常退休年齡應每兩年提高一個月。這一變化率也應適用於提前退休年齡和最高申領年齡（目前為 70 歲），以及老年和殘疾寡婦福利的資格年齡。正如我在其他地方更全面地解釋的那樣，提前和延遲領取退休福利的調整因素 —— 取決於領取福利的年齡 —— 已經嚴重過時了，因為自從制定規則以來，利率和死亡率都下降了，並且到位。

此外，受益人類別 —— 工人、配偶、寡婦和鰥夫  在年齡範圍和公平調整因素方面的規定不一致。在目前的利率和死亡率下，工人提前退休的減少應該比目前的因素低 16% 左右。減少提前退休罰款通常有利於較貧窮和少數族裔人口，他們通常較早提出索賠，並且死亡率高於平均水平。延遲退休金應降低約 6%，這不利於通常延遲申請的高收入和受過教育的工人。每年調整調整因子的適當動態系統是調整因子連續變化的 5 年或 10 年移動平均線，這將消除異常波動。政策邏輯還支持受益人類別和年齡範圍的因素的一致性：鑑於預期壽命更長和工作壽命更長，現在 62 至 72 歲是福利要求的合適初始年齡範圍。

生活成本調整的基礎也需要改變。當前城市工薪階層的**消費者價格指數（CPI）**是基於一個不斷縮小的數據集，並不能足夠快地反映低價商品和服務對高價商品和服務的替代。相反，政策應該為所有城市消費者採用鏈式 CPI。社會保障福利的徵税方式應與僱主提供的養老金收入相一致，現有的低收入門檻應在未來 20 年內逐步取消。由此產生的所得税收入增加應轉入信託基金。

為了在不同類型的工人之間實現更多的公平，那些至少有45年收入但仍在工作的人應該免除工資税(僱員和僱主的股票，以及自營職業者的股票)。如果一個工人在達到完全退休年齡之前達到45歲，他的殘障工人保險地位應該保持。在現代，為了更準確、更公平地衡量一個完整的職業生涯，用於計算福利的收入年數應該在10年的時間裏從35年提高到40年。對超過法定退休年齡的最低收入徵收的令人困惑的退休所得税應該取消，因為它會阻礙工作。(它是在大蕭條時期被採用的，當時政府想要為年輕員工提供職位。)最後，所有新的州和地方政府的工作人員都應該被社會保障覆蓋。正如我將在下面解釋的那樣，目前被豁免的工人應該受到新的、更準確的、更可管理的抵消調整因素的影響，因為他們可能已經獲得了任何社會保障福利。

 在維持遺屬福利不變的同時，政策制定者應該逐步取消配偶福利。逐步實行收入分成制度，將已婚個人的收入記錄合併平均分配，計算每個人的社會保障福利金。在多次婚姻和離婚的情況下，在個人一生的每個婚姻時期，應該與不同的配偶分享。由於SSA沒有同時代的婚姻數據，這一變化將是行政上的挑戰，暫時代理;然而，它確實計劃從各州獲得這些數據，以便更有效地裁決**補充安全收入(SSI)**的索賠。為了解釋收入不平等的增加，高於應税最高限額的收入應該從平均工資指數的計算中刪除，該指數用於調整工人的歷史收入記錄，以考慮年度工資通脹。或者，該機構可以使用中位數。

為了在不徵收新的工資税的情況下使社會保障制度具有可持續的償付能力，可能需要對福利因素進行額外的調整。對於年齡在61歲以下的人，應放慢預定福利的增加速度，在達到償付能力所需的時間內，對其預定福利適用年度乘數。

為了彌補計劃中的社會保障退休福利的必要減少，低收入和殘疾工人應該能夠使用由政府匹配的僱員繳款支持的國家個人退休帳户系統。對殘疾工人的貢獻將完全由政府資助，我將在下面更詳細地描述。

殘疾政策的改革

為了確定是否有資格獲得殘疾保險福利，SSA採用了一個五步評估過程。首先，該機構確定索賠人是否有足夠的投保年限，是否仍在工作，並且收入是否高於實質性的有償活動水平。第二，它決定了申請人的殘疾是否具有足夠的重要性和持續時間(實際或預期)，需要進一步考慮。第三，SSA決定是否可以做出純粹的醫學判斷，以確定殘疾的嚴重程度是否足以滿足該機構的身體系統清單。如果不是這樣,它仍然決定申請人是否能執行他之前工作儘管殘疾(步驟4),或者如果其他工作是經濟合理可用的執行(步驟5),再考慮到人的殘餘功能能力(RFC),考慮到他的年齡,教育和工作經驗。

後兩個步驟構成了醫療職業規則，自1978年以來一直沒有改變。它們主要依賴於《職業頭銜詞典》中的工作要求數據，該詞典是在大蕭條時期創建的，最近由勞工部於1991年(部分)更新。考慮到他們的年齡，規則中提到早就絕跡的職業而忽略了新職業也就不足為奇了:在14000個職業中，有唱機卡盤組裝工和網絡媒體操作員(印刷)，但沒有網站設計師。他們從來沒有考慮到工作的心理需求——這是現代社會中一個日益重要的因素。1978年通過的法規包括相當規範的醫療職業網格的第五步，這是過時的，在很大程度上是不充分的。

 開展醫學職業調查所使用的網格，按年齡、受教育程度和技能水平分別繪製了靜態、輕度、中度、重度四種工作類型的網格圖。網格的設計是為了讓官員不需要進一步分析就能確定一個人是否因職業原因）致殘，從而使得申訴裁決在不同機構行為者之間以及在不同級別的裁決(初審、複議和行政法裁決)之間更加簡單和一致。然而，現在只有大約10% 的第五步病例直接使用它。對於其他人，它作為一個指南，要求詳細但往往是半知情的分析工作要求和數量的可用工作在勞動力市場，給予個人的 殘餘功能能力**(RFC****）**。如果一項索賠涉及工作任何方面的精神損傷或非勞動因素(如疼痛或疲勞) ，即使這些斷言與身體損傷結合在一起，這個案例也會脱離正常範圍，進入一個通常是主觀的判斷，即由於額外的損傷，有多少工作可以提供。因此，對職業專家和聽證會的需求有所增加，這會使申請福利的過程延長數月，有時甚至數年。

 在網格應用或用作框架的情況下，它可以產生任意和不公平的結果，通常與年齡有關。例如，一名32歲的老兵，有持續的工作記錄，有創傷性腦損傷，但可以久坐工作，將被視為不殘障，但一名51歲的老兵，沒有相關工作經驗，且肌肉骨骼損傷相對較小，將被視為殘障。如果一個49歲的人有長期從事重體力勞動的記錄，並且患有神經損傷，並且只能從事不熟練的久坐工作，則會被判定為沒有殘疾，但如果一個50歲的人有類似情況，則會被認定為殘疾。事實上，在最初的判決階段，55歲及以上的人被判為殘疾的可能性是49歲及以下的人的三倍。在50歲(“接近高齡”)、55歲(“高齡”)和60歲的年齡劃分上有特別明顯的跳躍。殘疾津貼隨年齡增長的自然增長將更加緩慢。

 自20世紀70年代以來，美國勞動力趨勢的變化只會增加改革的力度。現行規則假定，在許多情況下，50歲、55歲和60歲的人由於與年齡相關的職業歧視、社會困難或僱主期望，有理由自動確定職業殘疾。但在新冠肺炎大流行之前，勞動力參與率總體較高 — 尤其是老年人和殘疾人 — 比過去幾年都多。技術的進步和經濟的變化減少了許多工作的物質方面，包括一些很久以前被認為是“繁重工作”的工作。現在，即使對於教育程度較低或經驗有限的人來説，輕鬆或久坐的工作也更為常見。工人受教育程度也更高，許多人受過高中後培訓。許多工作的工作時間和工作條件變得更加靈活，甚至在大流行引發縮放革命之前。以及人口的整體健康和功能 — 尤其是老年工人 — 研究表明，越來越多的人在更高的年齡段擁有適應新工作的心理和身體能力。與此同時，勞動經濟學家的研究表明，與常規體力任務相關的體力勞動程度大幅下降，而與抽象、非常規認知任務相關的工作則有所增加。決策者應根據這些變化尋找機會更新殘疾規則。

 在21世紀初，SSA試圖做到這一點，但其努力因政治反對派和缺乏數據而失敗。今天，我們可以用新數據解決後一個問題。在對具有統計代表性的僱主樣本進行了六年的準備、測試和調查之後，勞工統計局與SSA聯合推出了第一波職業要求調查（ORS）信息；這包括與運動要素（如爬樓梯）、其他物理要素（如精細操作）、感官要素（如聽覺）和環境要素（如嚴寒）相關的要求。因為ORS根據大約1000個**標準職業分類（SOC）**對職業進行分類 — 聯邦政府使用的相同標準 — ORS的數據可以與其他聯邦調查數據相匹配，並根據教育、技能、實力、工作時間表、以往工作經驗或法律或政策規定的培訓要求進行分類或限制。

 儘管第一波ORS不包括心理需求（記憶、適應等），但這些數據可通過Abt聯營公司於2019年為SSA進行的經驗證的德爾福研究獲得。ORS的第二波包括這些要求，看看Abt結果的比較會很有趣。

 第一波ORS於2019年完成，2020年分析；第二波 — 使用更大的調查受訪者樣本，更廣泛地依賴新的統計技術來克服披露限制，幷包括 新冠疫情經驗 — 將於 2024 年推出。到目前為止，ORS 已花費SSA 約 2.2 億美元，或大約每年 3500 萬美元。

有了這些具有全國代表性的關於工作要求的新數據，政策制定者可以對現有的殘疾項目做出明智的政策改變。例如，如果在第五步只考慮入門級工作，則可以完全省略在年齡較大時進行的複雜的技能可轉移性分析 —— 一個顯着的簡化。同樣，在第四步（而不是 15 年）僅考慮過去 10 年的相關工作將簡化裁決過程。教育水平也可以簡化並擴展到與職業相關的水平。如果 ORS 數據在SOC 級別足夠“厚”，或者某些SOC 可以合併，則應將大學教育作為一個因素，因為即使是久坐不動的工作也可能與只需要高中的工作有所不同教育。最後，職業和經濟研究表明，60 歲現在是殘疾政策的自然轉折點，因為超過該年齡的人更容易受傷並且需要更長的時間才能痊癒。因此，規則不應將這些年長工人的繁重工作視為可能的替代就業。

在過去的 10 年裏，SSA 一直在努力制定一項新的殘疾資格法規（職業法規現代化，或VRM）。在聯邦政府內部，進行了廣泛的政策討論和分析、數據調查、文獻綜述、現場和行政法法官諮詢、法律諮詢、精算和經濟影響估計、分佈分析、成本估計、自動化軟件準備、和詳盡的文檔。我粗略估計這項工作的額外人力和資源成本為 1 億美元，因此 VRM 的納税人總成本至少為 3.2 億美元。當然，改變在政治上是困難的，倡導者會試圖將人口定義為幾乎是同義反復，以表明人們正在遭受損失。但 SSA 作為一個非政治機構，應該意識到對項目進行審慎管理的需要，併發布一項殘疾改革條例。

一些進一步的改革將加強這些必要的變化。所有殘疾工人應在達到提前退休年齡   目前為 62 歲時轉變為退休工人身份。為了消除在職業生涯後期提出殘疾的動機，應相應地應用該年齡退休的福利減少，並過渡到已經符合殘疾資格的殘疾受益人。醫療保險資格應根據殘疾情況延長至 65 歲，但在提前退休年齡後不應接受新的殘疾申請。為了簡化計劃並鼓勵那些能夠這樣做的殘疾受益人重返工作崗位，應取消試用期和其他複雜的殘疾後工作相關規定，並以延長殘疾資格（包括醫療保險）取而代之，直到醫療改善發生或受益人開始工作。與SSI 一樣，如果收入超過某些最低閾值，則應減少殘疾福利，這可能是根據按比例增加減少的階梯函數。為了減少對系統的博弈和尋找容易的裁決者，規則應禁止個人在三年多次申請殘疾福利，除非在特殊情況下。

最後，在大多數由第三方辯護人（通常是律師）代表原告的案件中，行政法法官不應為原告辯護。相反，官員們應該開展一個示範項目，以測試在州機構級別的裁決的初始階段更充分地補償律師代理 —— 現在代理相對不常見 —— 是否可以在不損失準確性或最終改變的情況下加快流程獎勵率。一些初步的計量經濟學證據表明這種變化可能是成功的；示範項目應通過支付隨機選擇的一組申請人的律師代理費用來進一步檢驗該假設，這超出了他們為獲得成功但快速的裁決而支付的較低費用。

無保險的工人

 如前所述，約四分之一的州政府和地方政府工作人員沒有享受社會保障，也就是説，他們沒有從收入中扣除工資税，也沒有從這些收入中獲得福利。相反，他們受到政府僱員養老金的保護，這些養老金必須滿足一定的退休福利充足性規定。然而，儘管有這些規定，一些工人仍然落在縫隙之間。例如，如果一個工人的工作時間不夠長，無法領取政府養老金(通常是5年，但有時長達10年) ，他將得不到退休福利，或許也得不到社會保障福利，除非他能夠在一生中找到10年的額外工作，併為此繳税。基於這一點和上述原因，逐步轉向所有新政府工作人員都參加社會保障的制度將是一個明智的政策舉措。當然，在過渡期間，我們仍然必須考慮現有的免税工人。在這方面，政策制定者必須解決的一個問題是，許多政府工作人員在政府僱主那裏工作了25年、沒有保險的職業領取了豐厚的養老金，提前退休，在工作了10年的第二職業、暑期工作、青年就業等等之後，仍然領取社會保障福利。

 這個問題源於這樣一個事實，即社會保障福利公式是經過加權的，因此福利在工資較低的工人的工資中所佔的比例要高於工資較高的工人。1983年之前，沒有社會保障的員工（通常工資很高）在計算社會保障福利時，就好像他們在整個職業生涯中都是低薪工人一樣。這顯然是不公平的，因此國會通過了《意外之財消除條款》（**WEP）**來消除這一優勢，如果工人從沒有社會保障的工作中領取養老金，則減少其退休或殘疾福利。出於類似公平性原因設計的可比條款 — 政府養老金抵消（GPO） — 減少配偶和寡婦福利，並作為雙重權利規則的部分代理。

 目前的WEP和GPO公式僅大致正確，實際上不利於低工資工人。然而，更深層次的問題是，政府工作人員的受益人並不總是申報他們的養老金，SSA的外地辦事處往往忽視這些遺漏（尤其是在最初申請時）。糾正這種疏忽給SSA帶來了沉重的行政負擔，部分原因是當發現非社會保障養老金時，需要向受益人收取超額付款。令人驚訝的是，SSA和IRS律師宣佈，税務披露規則阻止SSA使用IRS 1099-R數據正確計算社會保障福利，即使準確的福利直接影響這些福利的適當所得税金額。因此，這一合規問題對社會保障的財務狀況產生了不利影響。

 然而，現在，SSA數據庫包含了近40年的未覆蓋收入。考慮到這些新數據，分析師和決策者一直在思考如何在不知道養老金數額的情況下，更準確地計算未覆蓋收入並直接調整社會保障福利。我建議通過使用當前法律的PIA和AIME計算，將當前WEP替換為移動比例公式：

 1/3/（25*45/（覆蓋年+非覆蓋年））*（35–覆蓋年）

 此外，根據美國國税局關於私人養老金計劃的規定，將修訂豁免社會保障的充足政府養老金資格規則，要求五年轉歸。

 移動比額表考慮到退休工人有不同程度的有保障和無保障就業。有10年受保收入和35年未受保收入的人將獲得最大的WEP減免（其受保PIA的三分之一），而有35年受保收入和10年或更少未受保收入的人將不會獲得WEP減免。比例削減將適用於這兩個極端之間的工人，而類似但經過調整的公式將適用於殘疾工人。

我還將用一個滑動比例公式替換當前的GPO減少：

1-1/3/（25*45/（覆蓋年+非覆蓋年））*（35-非覆蓋年）。

擁有10年或更少保障收入和35年非保障收入的配偶和倖存者將獲得最大GPO減免（基於配偶或倖存者自己的非保障收入的假設PIA金額的100%），而那些擁有35年承保收入和10年非承保收入的人將獲得最低GPO減免（基於配偶或倖存者自己的非承保收入的假設PIA金額的三分之二）。同樣，在這兩個極端之間也會按比例減少。

 個人退休賬户

最後，為了彌補預定社會保障福利的必要減少，低工資和殘疾工人應該能夠獲得國家個人退休賬户系統。這些自願賬户應包括所有低工資工人的自動註冊（帶有選擇退出選項） — 包括個體經營者 — 年收入高達40000美元。低工資工人賬户應由工人貢獻高達收入3%的資金。這些賬户應獲得與**羅斯個人退休帳户****（**Roth IRA）相同的税收待遇，這意味着雖然供款不可免税，但退休人員不必為他們從這些賬户中使用的儲蓄繳納税款。

 從一般收入中，聯邦政府應按如下方式匹配工人的貢獻:收入不超過15,000美元的人每貢獻1美元可獲得1.5美元，下一個收入為5,000美元的人每貢獻1美元可獲得1.25美元，以此類推，直到收入在35,000美元到40,000美元之間的人每貢獻1美元的匹配減少到0.25美元。在這個方案中，一個年收入15000美元的工人每年貢獻450美元並獲得675美元的匹配，一個年收入20000美元的工人每年貢獻600美元並獲得862.50美元的匹配，以此類推。政府供款應在連續盈利三年後授予。對於低於提前退休年齡的殘疾工人，政府應從一般收入中繳納所有的養老金，包括工人的養老金和相應的養老金。如果假定受益人的年度AIME(與當年物價指數掛鈎)為工人當前的年收入，則繳納的金額應與此相同。

 在這個過程中使用的賬户系統應該包括一些簡單的和多樣化的投資工具，如目標日期和平衡基金。對於退休，一個指數化的聯合和倖存者生活年金應該是通過政府匹配分配累積資金的強制性要求。但是，對於通過職工貢獻積累的資金，應該允許在超過夫婦預期壽命5年的時間內系統提取，這將使夫婦能夠在退休期間以不同的方式滿足各種需求，並留下遺產。根據賬户持有的資產收取少量費用(約0.3%)，以支付持續的管理成本，而系統的啓動成本將從一般收入中支付。賬户系統應該由SSA管理。

 一個新的視野

 任何持久的社會保障改革都必須包含保守派和自由派的關切和目標。但它也必須確保可持續的償付能力，公平對待所有工人，適應21世紀的經濟、社會和勞動力。為了使改革真正有效，它必須同時適用於計劃中的退休和殘疾部分。

 這裏提出的建議試圖提供這樣一個框架——一個為政策制定者留出大量磋商細節的空間。通過遵循這些方針，社會保障可以繼續提供公平、可靠的基本支持，這是所有美國人所期望和應得的。

 作者是美國企業研究所的高級研究員

原文標題是：Reforming Social Security

附：

*PIA：*基本保險金額

*AIME；*平均指數月收入

*SSA：*社會保障總署

*CPS：*當前的人口調查

*SSI：*補充安全收入

*CPI：*消費者價格指數

*RFC：*殘餘功能能力

*ORS：*職業要求調查

*SOC：*標準職業分類

*VRM：*殘疾資格法規

*WEP：*意外之財消除條款

*GPO：*政府養老金抵消

IRS：美國國家税務局

*Roth IRA：*羅斯個人退休帳户