趙明昊：“印太經濟框架” - 美國對華競爭的新工具_風聞

5月23日，美國總統拜登在日本宣佈正式啓動“印太經濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。這一框架是美國印太戰略的經濟支柱，也是美國下階段針對中國展開地緣經濟競爭的重要工具。拜登政府與特朗普政府一樣，強調“經濟安全就是國家安全”，重視減少美國對中國的經濟依賴，將供應鏈重塑、主導數字貿易規則等作為其印太經濟戰略的重要目標。

在拜登政府的設計之下，“印太經濟框架”不是單一的經貿協定，而是涉及數字貿易、供應鏈韌性、脱碳和清潔能源、基礎設施等不同領域議題的一系列談判安排，這些安排構成了拜登政府與印太地區國家增強經濟關係的“接觸平台”。

拜登政府非常重視以“靈活性”和“包容性”來推動“印太經濟框架”，雖然美國圍繞印太經濟方面提出總體性的原則和目標，但在不同的議題領域，參與的國家、談判推進的速度和策略、執行的力度也是不同的，拜登政府將推動相關國家根據自身國情和發展需要採納相關標準，或是同意與美國等國在信息共享等方面進行合作。在“印太經濟框架”的執行機制方面，拜登政府傾向於更多采用磋商等非正式的執行機制，而非被廣泛使用的類似WTO的爭端解決機制。

拜登政府希望通過“印太經濟架構”促進美國的外交和國家安全目標，並注重將這一架構與“重建美國中產階級”等國內政策目標相互連結。拜登政府認為，“印太經濟架構”需要為重振“美國製造”、實現“以工人為中心的貿易”等目標服務。圍繞“印太經濟框架”的推進，美國商務部長雷蒙多、美國貿易代表戴琪扮演最重要的角色，她們進行分工與合作。

其中數字貿易、勞工標準和貿易便利化部分由戴琪牽頭，供應鏈、基礎設施、氣候治理、税收和反腐敗等方面的接觸和談判由商務部長雷蒙多牽頭。拜登政府雖然不尋求“印太經濟框架”得到美國國會的批准，但也在圍繞相關的協定或規則與美國國會兩黨議員展開深入溝通與協調，以增強“印太經濟框架”的可持續性。

“印太經濟框架”的內容

雖然“印太經濟框架”的具體方案還沒有公佈，但是從美國高官和戰略界人士的相關討論，“印太經濟框架”主要包括以下幾方面的內容。

一是貿易便利化方面。拜登政府希望能夠藉助“印太經濟框架”，重點支持印太地區國家的中小企業，推動中小企業的數字化，優化海關通關程序，促進出口、進口和轉口貿易的“單一窗口”建設，通關設立“可信任貿易商項目”等方式幫助達到安全標準的企業簡化清關程序，支持知識產權能力建設。

二是數字經濟和新興技術方面。拜登政府希望能以《美墨加協定》數字經濟章節和《美日數字貿易協議》為藍本，並吸收《數字經濟夥伴關係》等相關條款，制定“印太經濟框架”數字規則，並增加數字經濟包容性、數字基礎設施建設、新興技術研發能力建設等方面的內容。“印太經濟框架”將推動民主、透明的數字治理標準；促進數據自由流動和隱私保護；禁止和限制金融服務等領域的數據本地化要求；確保數字產品的非歧視性待遇；提高中小企業數字經濟可及性；加強數字經濟包容性發展。此外，“印太經濟框架”還將為人工智能、金融技術等先進技術的使用設立標準和倫理規則，推動相關國家在敏感和關鍵技術出口管制方面的協調。

三是強化供應鏈韌性方面。“印太經濟框架”將推動關鍵產品供應鏈的集體監測和信息共享。美歐貿易和技術理事會（TCC）已對何為“關鍵產品”進行了界定，包括芯片、關鍵原材料和礦產、藥品等，“印太經濟框架”或將予以借鑑。拜登政府將推動相關國家展開供應鏈壓力測試，設立供應鏈預警機制，評估和完善相關物資的戰略儲備，改善與供應鏈韌性相關的基礎設施。

拜登政府高度重視環境及勞工權利領域的問題，尤其是強迫勞動問題。它試圖將這一問題與供應鏈韌性進行捆綁，確保供應鏈符合《美墨加協定》以及國際勞工組織等制定的相關勞工權利保護規定。拜登政府將推動各方定期展開供應鏈的勞工權利評估，構建透明的、可信任的、可持續的供應鏈。

四是脱碳和清潔能源方面。應對氣候變化是拜登政府的重要政策關切，此前拜登政府在美日印澳四邊機制框架下專門設立負責應對氣候變化的工作組。美國希望印太國家選用具有碳捕獲、碳儲存功能的清潔技術，制定有關清潔能源投資的原則和框架，推動覆蓋印太地區的“碳補償市場”建設。拜登政府將推動制定相關規則，用以限制印太地區國家對中國的煤炭等能源產品出口，利用跨境碳税機制促進脱碳電力和可再生能源的使用。拜登政府將尋求印太地區國家擴大針對環境產品和服務的市場準入，為美國的清潔能源企業拓展市場。

五是基礎設施方面。美國希望推動印太地區國家落實2019年二十國集團峯會制定的高質量基礎設施原則，提升基礎設施交易的透明度，包括公開政府簽署的相關合同，或是與“印太經濟框架”成員國進行合同的信息共享。拜登政府還將推動反商業腐敗行動，倡導對基礎設施項目的“全生命週期成本評估”，圍繞減少項目的金融、環境和社會成本制定具體要求和規則。在項目評估和規劃方面促進非政府組織等參與力度，提升政府採購信息和招投標的透明度，擴展美國貿易和發展署設立的“全球採購倡議”在印太地區的影響力。

美國還計劃與日本、澳大利亞等國共同推出印太地區基礎設施建設基金，以各國政府資金更有力地促動私營資本，承擔項目籌備階段的投入，為相關基礎設施項目提供擔保，促進相關國家的能力建設，減少私營部門參與印太地區基建項目的風險。

“印太經濟框架”的挑戰

拜登政府全力推動“印太經濟框架”，希望以此展現美國落實“印太戰略”的決心。然而，“印太經濟框架”仍面臨不少挑戰，其核心難題在於美國難以為相關國家提供“市場準入”方面的現實利益。東南亞、南亞等地區的發展中國家期待向美國出口農產品、製造業產品等。然而，美國勞工團體、大部分民主黨人以及部分共和黨人反對關税減讓等措施，認為這將削弱美國國內的就業和製造業。

由於拜登政府不願在“市場準入”問題上為印太地區國家提供實際利益，美國前貿易事務高官温迪·卡特勒（Wendy Cutler）等人認為，“印太經濟框架”難以針對“全面進步跨太平洋夥伴關係協定”（CPTPP）等產生替代效應。《華爾街日報》也刊文指出，沒有市場準入措施，“印太經濟框架”會成為美國及其富裕盟友如日本、澳大利亞、新西蘭和新加坡的又一個俱樂部。

此外，拜登政府試圖在“印太經濟框架”下制定人工智能和5G等新興技術方面的規則和標準。美國商會等商業團體也希望在這一框架中加入強有力的數字貿易條款，藉此強化美國在新興技術領域的領導地位。但一些進步派民主黨人認為“印太經濟框架”會成為一種“後門”計劃，實際上會增強科技大企業的影響力。他們擔心，“印太經濟框架”在不經國會批准的情況下，向數字貿易等領域引入損害美國工人和消費者權益的規則，這會造成放鬆對科技企業的監管，侵犯美國民眾的隱私權。

無論如何，“印太經濟框架”彰顯了美國在新冠疫情和俄烏衝突背景下加大對華地緣經濟競爭的戰略意圖，它對中國的挑戰是不容忽視的。中國目前的內部壓力和外部環境，較之奧巴馬政府推動“跨太平洋夥伴關係”（TPP）的時期已經大不相同了。

值得重視的是，拜登政府將數字經濟視為中美競爭的重中之重，力圖確保美國在數字貿易、數字技術、數據治理等領域掌控主導地位，這勢必將影響中國在全球和地區數字經濟格局中的地位。面對這一衝擊，中國惟有依靠深化國內改革積極推動《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）等國際經貿協定的落實，不斷增強中國自身的經濟吸引力，才能有效應對數字時代越發激烈的大國地緣經濟競爭。

作者： 趙明昊  察哈爾學會研究員，中國人民大學重陽金融研究院客座研究員，亞太安全合作理事會（CSCAP）中國國家委員會委員