陸銘：發展縣城不是炒作房地產，應差異化發展縣域經濟_風聞

要 點

➤ 縣域經濟的增量空間體現在兩個距離：一是距離沿海大港口的遠近，二是距離中心城市的遠近。越是靠近沿海大港口和中心城市的縣城，經濟體量越大，產業鏈的輻射功能越強，經濟增長空間就越大。

➤ 不同縣城的發展路徑在很大程度上取決於其自身的條件：第一是區位，第二是資源，第三是產業基礎。縣城要從這三方面條件中尋找自己的發展優勢，避免不顧自身條件地盲目擴大投資。

➤ 發展縣城不是炒作房地產，這一點應該非常明確。地產業的發展完善需要與人口的增長趨勢掛鈎。不管是開發商、購房者還是地方政府，都要認清人口流動的方向及背後規律。

——陸銘 中國金融四十人論壇（CF40）特邀成員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長

發展縣城不是炒作房地產，

應差異化發展縣域經濟

文 | 陸銘

圖源 / 網絡

近日，中辦、國辦印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱“《意見》”），強調以縣域為基本單位推進城鄉融合發展。《意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城及人口流失縣城五種類型，分類引導發展。

應該説，這份文件的理念非常先進，反映了決策部門在認識中國的區域經濟發展和城市體系方面，對於客觀經濟規律的把握越來越科學，越來越能夠做到尊重區域經濟發展的規律和城市發展的規律。

發展縣域經濟的重要意義

當前中國正在經歷經濟和人口的空間大變局。隨着經濟全球化和現代化的水平不斷提高，經濟和人口正在出現從農村向城市、從中小城市向大城市及周邊的都市圈、從內陸向沿海集中的趨勢。中國有大約3000個縣城，數量眾多，在經濟和人口的空間大變局背景下，縣域經濟正在出現明顯的分化。

因此，在區域經濟和縣域經濟的發展中，急需摸清人口和經濟集聚的背後，是何種經濟規律在主導趨勢。同時，根據趨勢對縣域經濟的發展進行差別化規劃，避免一刀切，避免在缺乏對客觀經濟規律掌握的情況下，通過行政力量對資源的配置產生誤導。

中國正形成以城市羣和中心城市為主要空間載體的區域經濟發展格局，在全國及城市羣內部，都形成了“中心城市-一般大城市-中等城市-小城市-小城鎮-農村”的城鄉體系，不同城市有不同的規模，也相應地承載着不同的經濟功能。反過來説，一個城市最終承載多少人口，實際上又與其所具有的規模經濟性的強弱有關。

在這樣一個城鄉體系裏，由於中國的縣城數量很多，縣城承載的人口的數量也非常大。因此，從推進未來區域經濟的健康、協調和可持續發展來考慮，就必須重視在縣域經濟的發展過程中，順應經濟規律，來使得不同的縣城能夠發揮不同的功能，來順應經濟和人口的空間大變局。

縣域經濟的增量空間體現在兩個距離：一是距離沿海大港口的遠近，二是距離中心城市的遠近。

關於距離沿海大港口的遠近，越是距離沿海大港口近的縣城，越有可能發展出外向型的經濟，尤其是出口導向型的製造業，融入全球產業鏈。這類縣城的經濟成長空間比較大，所能夠容納的人口也比較多。

這一類縣城，它的產業規模和人口規模，甚至可以與內陸地區的一些中等城市的人口規模相比較，但是在中國傳統的行政級別裏，它仍然是一個縣級市的概念。最具代表性的就是蘇州的崑山，雖然從行政級別上説，它是一個縣級市，但它的產業規模和人口規模，實際上已經是一個獨立的以製造業為中心的中等城市。

相比較而言，如果一個縣城距離沿海大港口較遠，那麼它就相對不容易融入到全球化進程和國際產業鏈的分工體系當中，經濟增長的空間也就相對較小。

關於距離中心城市的遠近，這裏的中心城市又分不同級別，有北上廣深等沿海地區的中心城市，也有區域性中心城市如武漢、鄭州、成都、西安等，還有一般的省會中心城市。一個縣城與這些中心城市的距離，以及它所接近的中心城市本身的體量和輻射力大小，就決定了這個縣城的經濟增長空間。

**越是靠近沿海大港口和中心城市的縣城，經濟體量越大，產業鏈的輻射功能越強，經濟增長空間就越大。**反之，遠離沿海大港口和中心城市，又不在好的水路或陸路運輸線上，那這樣的縣城就更適合去發展承擔糧食安全和生態安全功能；一些邊境地區的縣城，又承擔着國家安全的功能。但它們的經濟總量的增長空間是比較有限的。

差異化推進縣城發展

《意見》最為先進的地方，就是看到了在區域經濟發展規律中，由於地理自然條件和經濟地理條件的差異，所導致的不同類型的縣城的差異化。《意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城及人口流失縣城五種類型，分類引導發展。

大城市周邊縣城，要加快發展並融入以大城市為中心的都市圈。

專業功能縣城可以培養一些特色產業，並圍繞特色產業去發展壯大。

農產品主產區縣城和重點生態功能區縣城，就以糧食和生態相關的產業，作為自己的主導產業，這類產業的關鍵是要形成自己的特色，但是對它的人口的承載力和經濟總量不會太大。

第五類是人口流失縣城，特別是一些老的資源型縣城，隨着資源枯竭，人口出現負增長（這符合客觀規律），那就要去尋找新的經濟增長比較優勢，如果能找到，就可以獲得新的增長空間。但更多的資源枯竭型縣城可能就是人口負增長。

因此，不同的縣城的發展路徑，在很大程度上取決於它自身的條件——

第一就是區位，也就是和沿海大港口、中心城市距離的遠近，是否能夠融入以大城市為核心的產業鏈分工體系，如果偏遠的話，就發展農業、生態旅遊、自然資源等。

第二是資源，每個地方資源條件是不一樣的。一個地方是一馬平川的草原或平原，那就相應地發展農牧業，一個地方有森林、礦產，那就發展資源型產業。

第三是產業基礎，有些縣城有非常強的歷史產業基礎，例如有些縣城專門生產傢俱，有的專門生產珍珠，有的主要是旅遊等等，那就形成一些特色產業，這跟歷史上的積累是有關的。還有一些邊境縣城具有如國防安全等一些特殊功能。

縣城要從上述提到的幾個發展條件中，去尋找自己的發展優勢，千萬要避免不顧自身條件去盲目擴大投資。橘生於淮北則為枳，如果跟風上馬不合適的產業，很可能會造成大量財政資源的浪費，甚至可能由於錯誤的投資和產業發展方向，導致政府債務問題。

發展縣城不是炒作房地產

近日，國家發改委強調，不能以“縣城建設”為名炒作房地產。發展縣城不是炒作房地產，這一點應該非常明確。進一步解釋的話，關鍵要看地產業最終要實現什麼目標，如果是完成居住功能，那就需要與人口的增長趨勢掛鈎。人口增長態勢好的地方，因為有產業的集聚，就應該多建房子，在土地的供應上要多供應住宅用地。

當然，在一些核心大城市，或是大城市的中心城區，由於人口的聚集已經非常充分，居住的增量空間已經非常有限，那麼在靠近大城市的一些郊區（實際上就是縣城），甚至都市圈內外圍一些縣市，都有可能要去為大城市和都市圈承載居住功能。這些縣城所承擔的居住功能，實際上是服務於整個大城市和都市圈的人口增長的。

仍然以崑山為例，它有相對獨立的經濟功能，當地佈局了很多製造業，吸引了很多外來人口在製造業裏工作，或從事服務業。這些外來人口的集聚，要解決的問題就是要市民化，因此房子建起來是要滿足新市民的居住需求，房價也要跟新市民羣體的購買力相匹配。

還有一種特殊的居住需求，與人口年齡結構有關，也就是“一老一少”兩類人羣。

“一老”就是在老齡化的趨勢下，滿足老齡羣體的居住需求，也即康養地產。未來可能需要在人口老齡化比較嚴重的大城市周邊，發展一些養老地產，來服務一些原來在中心城區居住的老人，他退休或是年齡大了之後，會逐漸到郊區縣城去居住。

“一少”就是年輕人。年輕人因為收入不高，在他剛剛畢業找到工作後的一段時間，可能需要租房住，因此很多住房如果以經濟適用房、公租房和廉租房的形態存在的話，也是滿足了年輕人的需求。

需要強調的是人口流出地。我們今天有很多縣城，人口是負增長的。在人口負增長或者人口增長的幅度不夠大的地區，未來可能會出現房地產過剩。那麼，在這樣的地方就不能盲目去建房子。一些地方政府在傳統的思維方式之下會以為，房價便宜可以成為吸引人的動力，房價便宜就會有人來買，這是一個極大的認識誤區。

在絕大多數情況下，居住和購房需求，是由產業帶來的勞動力需求和人口的定居帶來的衍生需求。講得再通俗點，一個人不會因為某個地方房子便宜就到那個地方去，沒有工作是不行的。而如果一個地方有工作機會，有收入增長的機會，人去了就一定會有居住需求。不能把這個因果關係給搞反。在過去近二十年的時間裏，的確存在一些思維的誤區，在一些人口流出的地方，大量建設新城，形成住房庫存，導致最後的去庫存壓力非常大，房價漲不上去，甚至是下跌。

國家發改委強調要避免炒房，這非常值得房地產業特別是地產開發商警醒，地方政府要避免在未來的發展中過多地介入房地產市場，例如以前出現過的，通過壓低地價鼓勵大家去造房子。如果開發商沒有把背後的經濟規律搞明白就盲目跟進，最後的結果可能就是形成住房庫存，不僅可能導致企業經營困難，也有可能會讓地方政府配套的公共服務和基礎設施投資血本無歸。

就算在政府的強刺激之下，使房地產銷售在短期內達到火爆的狀態，但隨着時間的推移，由於後續需求不足，導致一些帶有投資性的購房者投資失利，血本無歸。因此，不管是開發商、購房者還是地方政府，都要認清人口流動的方向和背後的規律，這正是本文希望反覆強調的一件事。