碳中和背景下跨境投融資中的公平轉型制度研究——轉型金融的視角_風聞

走出去智庫觀察

氣候變化是當今全球面臨的重大挑戰之一，各國要實現碳中和目標面臨巨大挑戰，可能對部分就業羣體造成較大沖擊，歐美等國在積極探索碳中和背景下的公平轉型機制和路徑。我國也基於國情，先後提出“先立後破”、反對“運動式”減排、避免“一刀切”等政策性要求。當前，綠色發展、能源轉型進入深水區，實現公平轉型的制度安排和轉型金融正在引起國內外的關注。

**走出去智庫（CGGT）特約專家、中國信保劉豔博士指出，**公平轉型是一個平衡經濟、社會和綠色發展的概念，其關注重點從20世紀70年代為因環境政策改變造成的失業者提供基本生活保障，轉變為當下關注國家間綠色轉型公平正義，並倡導積極創造可持續的發展機會。在碳中和願景下，促進資本流向綠色領域，推動低碳技術發展和社會變革已成為金融機構的目標之一。目前，在跨境投融資領域，差異化的綠色分類標準、多樣化的轉型金融產品、綠色融資保險過渡性安排、公平轉型基金等，共同推動社會向綠色領域公平轉型。

在跨境投融資中，如何運用轉型金融激發更多投資者積極性，為大量“非綠”項目提供低成本資金，改善可持續金融在發展中國家的可負擔性。今天，走出去智庫（CGGT）刊發劉豔博士的文章，供關注跨境投融資中轉型金融的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、公平轉型計劃最基本的內容是對工人失業的保護方案，該方案通常包括有針對性的再培訓、過渡到新工作期間的收入支持，以及搬遷協助等。

2、實現公平轉型不僅涉及政府、企業、利益受損方以及其他利益相關方等多個主體，還涉及這些利益主體之間的互動關係，妥善處理這些互動關係對保障綠色公平轉型有重要的作用。其中，金融貫穿着多種利益關係，轉型金融用市場化、靈活的方式助力“雙碳”目標實現。

3、很多需要轉型的高排放活動常常不滿足“綠色”標準的要求，獲得綠色金融支持面臨障礙，支持此類“非綠”經濟活動的轉型金融應運而生。轉型金融要求企業遵循的技術規範和約束框架，對提高企業治理、氣候風險管理水平和完善綠色技術具有促進作用。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

加強生態環境治理，創新綠色低碳技術，促進社會綠色轉型發展已經成為國際共識。各國在向碳中和目標邁進的過程中，基於經濟發展水平、經濟結構、社會訴求的明顯差異，技術選擇也在不斷變化，從“高碳”向低碳經濟轉型的路徑存在多種可能性，需要制定配套過渡性政策措施，以保障向綠色目標平穩過渡。在此過程中，長期依賴煤炭和油氣等高碳資源開發利用的國家除面臨煤炭、油氣技術革新的巨大資金需求、提升工人技術和安置就業等現實問題外，還面臨政策風險和轉型風險。如果一國的高碳支柱產業因綠色轉型而不再發揮支撐作用，勢必影響其財政收入和信用風險水平，削弱該國獲得外部融資的能力，從而進一步擴大國家間的貧富差距。

公平轉型起初是一項針對因環境政策變更引發工人失業的權利保障制度。本文對公平轉型作廣義界定，不限於該概念起源時所界定的為因環境政策遭受損失的利益相關方提供保障。在碳中和背景下，公平轉型作為支持應對氣候變化的一種重要社會機制，在氣候談判中的地位不斷上升，其理念和制度框架值得進一步研究並推廣借鑑。公平轉型還包括國家和金融機構等利益相關方基於公平發展的需要和發展階段，確定優先減排事項和路徑，在一定時間和地域範圍內採取的對長期減排具有重要意義的制度安排和措施。特別是要發揮轉型金融這一市場化工具的作用，在國際層面形成合作機制併發揮合力。

一、公平轉型的起源與國際化發展

（一）公平轉型的起源和國際確認

公平轉型概念起源於20世紀70年代初，紅杉樹國家公園擴建導致木材工人失業，北美木材工會成員發起反抗活動，從而引發了關於解決環境保護要求帶來的就業影響的討論。20世紀90年代出現的反全球化運動推動了公平轉型的發展。隨着轉型話語的興起，公平轉型概念逐漸被國際組織和政府採用。國際勞工組織推動形成了《關於向人人享有環境上可持續的經濟和社會公正過渡的指導方針》。作為工會、僱主組織和政府三方談判的結果,這一成果制定了公平轉型的最終模式，在公平過渡框架下確立了9個政策領域，並提供了良好做法，為公平過渡到環境可持續的發展階段提供了政策準則。

（二）公平轉型制度的分析框架

公平轉型制度中心思想是，公平轉型並不會自發實現。依賴化石燃料生存的工人和社區不可能在一夜之間找到替代的收入來源，而是需要主動計劃和系統性的政策措施。這就是為什麼改革不僅要淘汰污染行業，還要創造新的就業機會、新的產業、新的技能、新的投資，創造更平等、更有彈性的經濟機會。公平轉型計劃最基本的內容是對工人失業的保護方案，該方案通常包括有針對性的再培訓、過渡到新工作期間的收入支持，以及搬遷協助等。

公平轉型制度框架主要包括三方面內容。首先是社會對話。政府、企業、工會和民間社會團體，以實現公平過渡到零排放為目標，通過社會對話，在國家、產業、社區規劃和政策方面進行合作。社會對話有助於提升政策一致性，將氣候行動與創造就業、地區振興統一起來，將產業戰略、創新、清潔技術應用、綠色基礎設施投資以及實現平穩過渡所需的各種措施（包括社會保護、技能培訓、安置部署、勞動市場政策以及社區發展）結合起來。

其次是提供權利保障。一是通過再培訓支持受氣候變化緩解措施和環境政策不利影響的區域、行業、工人和社區。二是承認資源權利，通過利益相關方參與的方式協調利益。三是預見並解決因產業結構調整和淘汰高污染行業而產生的社會問題。四是通過增加信息透明度和委託負責任的機構執行，以確保轉型資金按時高效傳達至使用者。

最後是關注國際層面因綠色轉型而產生的不公正。公平轉型的制度框架除了要在國內層面關注社會包容和分配影響外，還需要擴展至國際層面，解決和糾正國家間因資源稟賦、轉型能力、發展階段等不同而出現的不公平隱患。廣大發展中國家由於生態環境、產業結構和社會經濟發展水平等方面的原因，適應氣候變化的能力普遍較弱，比發達國家更容易受到氣候變化的不利影響。公平轉型機制要研究如何在國際層面建立公正轉型合作框架，支持在綠色過渡期內可能受到影響的中低收入國家。公平轉型還有待應用於新融資機制，引入“發展融資”以支持綠色經濟轉型國際合作計劃，為有需要的國家調動專門支持資金，彌補商業性融資的外部性不足。

（三）碳中和背景下公平轉型的國際化延伸

在全球氣候變化治理背景下，公平轉型這一概念從國內的政策保障上升到國際公平正義的高度，其意義和用途擴大到確保氣候減緩措施不會劇烈影響貧困和脆弱的地區和國家，為促進就業、環境和社會可持續發展作出更廣泛的努力。在這一背景下，綠色轉型將影響和重塑各國之間的貿易關係、初級原材料流動和全球價值鏈格局。隨着全球煤炭、油氣及相關貨物進出口的大量減少，那些嚴重依賴採掘業、油氣和化石產業的中低收入國家的比較優勢可能明顯縮小，這些國家實現可持續發展目標的能力可能受到衝擊。有研究指出，如果不考慮社會公平，綠色經濟轉型將作為一種替代性的“新自由主義”經濟模式，再次成為不公平發展的根源。從道德角度來看，採取公平的過渡方式至關重要，這也能確保政策和監管改革得到積極參與和公眾的接受。

二、跨境投融資中公平轉型的理論基礎

跨境投融資是國際資本流動的重要形式，為跨國項目的持續發展注入血液。在碳中和願景下，促進資本流向綠色領域，推動低碳技術發展和社會變革已經成為國際多邊、官方出口信用機構以及私人商業金融機構的目標之一。在投融資機制中設置過渡性安排有深刻的理論基礎和現實依據。

（一）公平轉型的內涵與共同但有區別責任原則

共同但有區別責任原則是氣候治理秩序變遷的中心原則。在嚴峻的氣候變化形勢和大國博弈下，《巴黎氣候變化協定》淡化了“有區別的責任”，以自下而上的“國家自主貢獻”要求發展中國家承擔量化減排義務。這一發展在一定程度上平衡了發達國家和發展中國家以團體陣營為單位的利益衝突，促進了全球氣候變化的再次合作。自主貢獻制度（Nationally Determined Contributions，NDC）是《巴黎氣候變化協定》構建的全球氣候治理新秩序，賦予各締約方廣泛的自主權，締約方可以自上而下確定減緩、支持和適應方面的責任類型、範圍和承擔方式，不再以附件形式將發達國家和發展中國家進行分類，而是要求所有締約方均提交載有減緩、適應和支持等內容的國家自主貢獻報告，強調有能力的國家作出更大貢獻。

自主貢獻制度對責任的分配方式轉變為各締約方的“自我區別”，賦予締約方廣泛的自主權，根據“不同國情”及優先事項，結合不斷變化的温室氣體排放情況、脆弱性、能力和發展水平，以及締約方大會提供的有關指導意見，使國家自主貢獻的範圍和內容各不相同。在區別性減緩規則方面，《巴黎氣候變化協定》不再為締約方規定實質性減排義務的分配製度，只是在減緩目標的選擇上進行很小程度的區別性限制，發達國家、發展中國家、最不發達國家和小島嶼發展中國家可以選擇不同類型的減緩目標。在區別性適應規則方面，《巴黎氣候變化協定》指出特別易受影響的是發展中國家，並突出了其地域性特點，提出結合當地條件和相關知識，因地制宜落實適應行動。由此，《巴黎氣候變化協定》賦予了所有締約方廣泛的“酌處權”。

根據《巴黎氣候變化協定》，締約方有權自主決定在減緩、支持和適應方面作出努力的程度和優先事項，這為一國根據本國的能力和自然條件，在一定時間內採取過渡性措施提供了靈活空間，為特定的煤炭及化石行業改革提供了依據。

（二）公平轉型是構建人類命運共同體的題中之義

“一帶一路”倡議踐行命運共同體理念，但是其在促進綠色發展方面仍面臨着嚴峻形勢。“一帶一路”沿線國家勞動生產率普遍不高，沿線多數國家還處於通過大規模的資源消耗和污染排放來推動經濟增長的階段，如果沒有國際合作的支持，多數“一帶一路”沿線國家實現淨零排放的難度很大。

根據聯合國氣候變化框架公約秘書處（UNFCCC）的最新公開數據，在64個“一帶一路”沿線國家中，阿塞拜疆、白俄羅斯等22個國家已實現了碳達峯，其餘的42個國家目前碳排放尚未達到峯值。無論是已達峯的國家，還是尚未達峯的國家，大都提出了有條件減排目標與措施。除這些國家自身設置的過渡性制度安排外，我國參與的互聯互通項目，也要力爭將最新的減緩和適應性技術帶到沿線國家。

2021年9月，國家主席習近平在參加聯合國大會一般性辯論時發表重要講話，強調要“加快落實聯合國2030年可持續發展議程，構建全球發展命運共同體”，指出“中國將大力支持發展中國家能源綠色低碳發展”。2021年發佈的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書指出，中國秉承“授人以漁”的理念，積極同廣大發展中國家開展應對氣候變化南南合作，為廣大發展中國家應對氣候變化提供力所能及的支持和幫助。我國作為全球最大的清潔能源設備製造國家，將幫助廣大發展中國家的能源供給向高效、清潔、多元的方向加速轉型。因此，我國不僅要在國內發展綠色轉型項目，更要通過國內、國際雙循環將綠色低碳發展項目、技術和管理延伸到海外，推動綠色低碳國內外同步發展。

（三）公平轉型是碳中和時代保障生存權和發展權的必由之路

碳排放權是權利主體為了生存和發展的需要，由自然或法律所賦予的向大氣排放温室氣體的權利，其實質是權利主體獲取一定數量的氣候環境資源的使用權。首先，從碳排放權本身來看，這種權利涉及國家和個人的生存和發展。以用電為例，2020年發達國家人均用電量在5000千瓦時以上，非洲國家人均用電量不足500千瓦時。工業化發展需要大量能源支持，在世界能源結構中，最穩定成熟的電力結構依然以煤電為主，如果碳排放權被“一刀切”地嚴格限制，將阻斷國家和個人的發展權。其次，考慮到在成熟度、穩定性和價格方面的可獲取性，傳統能源在一定區域和時間範圍內仍有存在的必要性，這種情況需要納入過渡性制度安排。最後，由於產業結構、發展階段的差異，各國對綠色轉型的產業界定、區域規劃、技術標準均存在一定差異，各國實現自主貢獻的重點行動和具體技術措施也是多元的、複雜的和動態的。國家、多邊國際機構和企業均享有一定的綠色轉型空間和酌定權，這也是對綠色轉型主體生存權和發展權保障的現實考量。

從具體轉型過程來看，受轉型影響的個人享有保持體面工作和有尊嚴生活的權利。2015年，國際勞工組織指出，向具有環境可持續性的經濟公正轉型……需要得到妥善管理，併為實現人人體面工作、社會包容和消除貧困的目標作出貢獻。如果管理得當，向具有環境和社會可持續性的經濟轉型可以成為創造就業、提升就業、實現社會公正和消除貧困的強大推動力。同時，綠色公平轉型如果管理得當，向環境和社會可持續經濟轉型可以成為創造就業、促進社會正義、消除貧困的有利契機。

三、跨境投融資中公平轉型的現實需要

從需求側來看，東道國基於資源稟賦、發展階段因素，對部分非綠色能源項目仍然存在需求。從供給側來看，我國企業從“高碳”行業技術向低碳領域轉型發展尚需要時間和空間，政策制定需要關注“走出去”企業的生存和發展現實，構建過渡性制度十分必要。

（一）東道國發展需要保留部分“高碳”項目

我國“走出去”企業開展投資項目建設的東道國多數面臨能源結構低碳化的問題，但是很多國家尚不具備全面發展新能源的自然條件和技術水平，特別是富煤貧油的國家，短期內對煤炭化石能源還有嚴重依賴性。例如，印度尼西亞國家電力公司發佈的2021—2030年發展規劃要求國內以提升可再生能源比例的方式實現碳達峯，計劃到2030年可再生能源項目裝機新增20.9吉瓦，在全部新增發電裝機中佔比達51.6%。雖然地熱發電和油氣發電有一定的市場空間，但是考慮到成本、穩定性以及保護本國森林等問題，煤電一體化的坑口電站仍然會保持一定的比例。該規劃同時指出，要平衡好能源轉型的三個方面：一是供應安全，電力供應不能嚴重依賴單一能源；二是可持續性，發展可再生能源和其他低碳能源的節奏要適度；三是可負擔性，即能源供應應基於項目所在地的自然資源優勢和人口需要量身定製，因地制宜選擇最合適的能源組合。

（二）新能源在短期內無法實現完全替代

現有技術條件下的各類新能源尚有其弊端，如光電能源在夜間難以為繼，水電能源對地域條件要求很高且有季節波動性，風電對氣候條件要求較高。目前，新能源的持續性和穩定性存在侷限，在能源結構中只能佔部分比例。在當下傳統電網和基礎設施條件下，考慮更新成本和節奏、新能源技術的成熟度，仍然需要較長的過渡期和資金支持安排。

（三）中資企業綠色轉型發展需要過渡性安排

在“3060”目標下，我國企業也面臨技術升級、工藝流程革新等問題，綠色製造業、綠色安裝、綠色項目開發的轉型需要過渡性安排。以電力企業為例，我國煤電企業所具有的超超臨界技術，碳排放的控制能力所能達到的技術標準，對東道國節能減排具有一定的貢獻作用，如果後續通過碳捕捉、碳封存等技術進一步控制碳排放，有望升級為綠色發電項目。我國諸多類似的電力企業在國際上居於領先地位，這些電力企業也面臨轉型到新能源電力領域的時間、技術革新資金支持、大量的人員培訓和安置等社會問題。

（四）存量海外項目的持續發展需要過渡性安排

已經在建或進入運營期的“高碳”項目雖然面臨未來項目價值降低、轉賣難等風險，但是保持持續運營仍十分重要，需要出台相應的過渡性政策安排，保持穩定政策和資金支持，避免用“一刀切”的方式來滿足碳減排的要求。

（五）大量跨境“非綠”轉型項目融資需要過渡性安排

在碳中和背景下，海外市場仍存在大量傳統的非清潔、非綠色、非低碳市場需求。為了適應和支持可持續發展產業並滿足其融資需求，金融機構在提供綠色產品和服務的同時，需要對“棕色”業務設置相應的過渡性安排以滿足市場需求，通過融資促進市場主體加速推進低碳轉型。

四、跨境投融資中轉型金融的驅動作用

實現公平轉型不僅涉及政府、企業、利益受損方以及其他利益相關方等多個主體，還涉及這些利益主體之間的互動關係，妥善處理這些互動關係對保障綠色公平轉型有重要的作用。其中，金融貫穿着多種利益關係，轉型金融用市場化、靈活的方式助力“雙碳”目標實現。

在大多數國家，只有少數經濟活動的碳排放為零或接近零。對於高排放活動，有的已經有可行的低排放或零排放解決辦法，有的在合理期限內能夠找到可靠的解決辦法或者正在研發替代性方法，但後者常常不滿足“綠色”標準的要求，獲得綠色金融支持面臨障礙。因此，支持此類“非綠”經濟活動的金融工具——轉型金融（Transition Finance）應運而生。

轉型金融是一個新概念，不同的機構和組織有不同定義。本文將轉型金融定義為可助力普通的、非綠色的經濟活動實現低碳轉型與可持續發展的金融服務，包括公共和私人資金、各類轉型金融產品以及促進轉型的金融制度安排。

在金融支持綠色轉型的過程中，轉型金融工具通過市場化機制，採用事前評估、事中監督管理和事後評價的方式，向採用最佳方法的綠色商業模式或社會轉型活動配置優質資源，向政府和利益相關方傳導公平價值。具體而言，轉型金融在公平轉型方面可以發揮以下作用。

（一）轉型金融的靈活性使更多“非綠”項目獲得轉型支持

轉型金融具有較大的靈活空間，支持對象可以是碳密集或高環境影響的“棕色”項目。國際上，轉型金融根據各國國情賦予不同國家操作的靈活性，如2020年氣候債券倡議組織（CBI）和瑞士信貸銀行聯合發佈的《為可信賴的低碳轉型提供金融支持》提供了一個具有包容性的分析框架。該分析框架認為，對於一些高碳排放的經濟活動，轉型的關鍵在於確定可行的低碳 /零碳解決方案，並依照合理的時間安排推動實施。該分析框架將經濟活動細分為五類：（1）近零排放類，已經達到或接近零碳排放的經濟活動，可能需要進一步脱碳，但不需要重大轉型，如風力發電和太陽能發電；（2）零碳轉型類，已明確達到1.5攝氏度温控目標的脱碳實施路徑，但2050年後仍需開展的經濟活動，如水力發電、航運類活動；（3）不可轉型類，目前未明確可達到1.5攝氏度温控目標的脱碳實施路徑，但2050年後仍需開展的經濟活動，如化石能源發電；（4）暫時過渡類，當前需要開展但應在2050年前逐步淘汰的經濟活動，如城市垃圾發電類經濟活動；（5）擱淺類，無法與全球變暖氣候目標保持一致、但具有低碳替代方案的經濟活動，如採用碳封存技術發電。第二類至第五類經濟活動或長期與氣候變化目標一致，或在中短期可為減排作出重大貢獻，可被貼上轉型標籤。這一分析框架使更大範圍的經濟活動能夠適用於更多的金融產品。

（二）轉型金融的約束條件推動企業綠色轉型

轉型金融要求企業遵循以下技術規範和約束框架：（1）有明確的用於支持氣候轉型和環境改善的目標、路徑和治理方針；（2）有確定的技術方案，最終目標要實現淨零排放；（3）有以科學為基礎的評價指標和績效考核；（4）要保持透明度，有規範、持續的信息披露，確保外部約束等。這些要求對提高企業治理、氣候風險管理水平和完善綠色技術具有促進作用。

（三）轉型金融為跨境投融資匯聚資金合力

許多發展中國家面臨保持經濟發展和實現低碳轉型的雙重任務，在能源結構調整，碳捕捉、利用與建設領域，以及傳統行業綠色技術轉型升級方面需要大規模資金支持。金融部門可以發揮關鍵作用，尤其在跨國項目投融資中，需要公共部門、多邊金融機構以及私人資本的共同參與。在2018年《聯合國氣候變化框架公約》第24次締約方會議上，管理資產總額達6萬億美元的120多家機構公開承諾提供公平轉型資金和服務。

五、跨境投融資中轉型金融的應用實踐

（一）綠色融資標準體系中的過渡性安排

綠色標準體系是綠色金融發展的基石，是項目分類管理和風險管控依據。當前，綠色分類目錄中關於轉型金融的類目尚在發展中。南非、日本、加拿大、哥倫比亞、新加坡等國正在根據本國特點和產業結構，研究制定包含轉型標準在內的綠色分類標準。新加坡將參考國際標準制定國內綠色分類標準，納入原本不是綠色、但正在向綠色轉型的經濟活動。加拿大標準委員會表示，國際通行的綠色標準不承認一些自然資源行業是“綠色”或“正在轉型中的綠色”，因此急需一套“加拿大製造”的綠色分類標準，避免這些部門被排除在綠色進程之外。智利、南非計劃在制定綠色分類標準時，結合國內產業結構，優先考慮採礦業的轉型發展。

歐盟於2021年4月頒佈的《歐盟可持續金融分類方案》雖然沒有對轉型金融作出定義，但是對轉型活動作了間接界定：“當在技術和經濟上沒有可行的、為減緩氣候變化作出重大貢獻的低碳替代性活動時，要開展包括逐步控制温室氣體特別是固體化石燃料的排放以及以下領域的活動：一是温室氣體排放水平符合該部門或行業的最佳表現；二是不會妨礙低碳替代品的開發和部署；三是考慮到這些資產的經濟生命週期，不會導致碳密集型資產的鎖定。” 從歐盟界定的標準看，轉型活動指為緩解氣候變化作出重大貢獻的活動，涉及的行業主要集中在農牧、水泥、鋼鐵、鋁業、基礎化工、部分非煤能源、交通運輸領域。當然，轉型活動的認定還必須符合相關技術篩選標準。

（二）可供選擇的轉型金融產品

轉型債券和可持續發展掛鈎債券是跨境投融資中可供選擇的重要轉型金融產品。轉型債券，也稱氣候轉型債券，是一種幫助被排除在現有綠色融資市場之外的“棕色”企業綠色經營活動轉型的融資工具。與綠色債券應用於已經在減少温室氣體的產業（如可再生能源）不同，轉型債券主要針對今天不是綠色、未來也不可能完全是綠色，但在採取積極的措施後會變得更加可持續的“棕色”產業，如採礦業（尤其是對低碳經濟至關重要的礦物，如鋰和鈷）、重工業（如水泥、鋁、鐵、鋼、化工）、公用事業（如電力、天然氣、水、電纜、電信），以及交通運輸行業。轉型債券在國際投融資領域已經有了廣泛應用。為了規範國際金融債券市場，2020年12月國際資本市場協會（ICMA）發佈了《氣候轉型金融手冊》，為轉型債券發行提供了指導。

應對氣候變化的融資工具統稱為可持續金融。國際上的可持續金融發展融資工具主要為GSSS系列債券（即綠色債券）、社會債券、可持續債券，以及可持續發展掛鈎債券（SLB），四種債券的用途範圍依次逐漸擴大。未達到綠色標準的經濟活動，在逐步取消高碳排放業務、進行低碳轉型過程中的融資需求，可通過發行SLB實現。SLB將債券條款與發行人可持續發展目標相掛鈎。其掛鈎目標包括關鍵績效指標（KPI）和可持續發展績效目標（SPT）。SLB的類型比較多元，涉及聯合國可持續發展目標等17大類中的多個領域目標，募集資金可用於一般用途，無特殊要求。

轉型債券和SLB的相同點在於發行人的最終目的均是將其融資戰略與氣候轉型戰略、脱碳軌道相結合，對發行人的相關信息披露要求較高；兩者的區別在於，轉型債券更聚焦於氣候變化應對，SLB所掛鈎的目標範圍更廣，包括但不限於應對氣候變化和減碳轉型，其實際應用更具靈活性。

（三）跨境融資保險中的過渡性制度安排

官方支持出口信用機構（ECA）一方面緊隨氣候戰略和具體政策要求，出台本機構的脱碳政策，另一方面制定既符合温室氣體減排總路徑，又兼顧本國出口轉型進度和發展中國家能源轉型進程實際需求，而不是單純地“一刀切”。

1.引入例外規定，逐步取消支持化石燃料業務

英國、法國、德國、加拿大等國家的ECA，在政府政策指導下出台了緊密匹配政府要求的脱碳政策。

以英國出口信用擔保局（UKEF）為例， 2020年12月，英國宣佈，除特殊情況外，英國政府將盡快停止向海外化石燃料能源業務提供任何新的直接資金或促進支持，同時將積極支持清潔能源行業出口。UKEF同步推出“停止支持”和“例外情況”的脱碳政策方案。該方案涉及煤炭、石油和天然氣三大化石燃料行業。根據該方案，UKEF不再支持新的海外原油、天然氣和動力煤的開採、生產、運輸、提煉和銷售業務，以及化石燃料發電站項目，既有項目不受影響。但是UKEF通過明確被禁止支持的細分行業領域、配套制定詳細的例外情況，以及為中小企業提供為期一年的政策豁免三種途徑，確保相關業務平穩過渡和轉型。其中，可以繼續提供官方支持的例外情況如下：

（1）促進能源或排放效率、健康/安全/社會/環境標準提高，能源市場改革的技術或治理支持；

（2）可以提高現有化石燃料資產運營的能源或排放效率、健康/安全/社會/環境標準的出口或海外投資，前提是能夠證明相關業務不會增加原本即將報廢的資產的經濟運行壽命；

（3）促進現有化石燃料資產退役，或轉化為非化石燃料基礎設施的規劃和執行支持；

（4）燃氣電站項目及直接相關的基礎設施，前提條件包括項目所在國根據《巴黎氣候變化協定》制定了可信國家自主貢獻（NDC）目標以及2050年實現碳中和的長期脱碳路徑；項目不會推遲或削弱該國向可再生能源的轉型；項目無法用可再生能源替代，且關乎國家能源安全；項目遵循環境和社會標準的最佳實踐；

（5）獨立的柴油或燃氣發電機，前提是在沒有主電網連接或電網電力不可靠的國家或地區，使用可再生能源發電機或小型電網不具備技術或商務可行性，獨立發電機是提供電力的唯一手段；

（6）用於烹飪和供暖的液化石油氣，在一些國家或地區向可再生燃料轉型成為可能之前，液化石油氣在提供清潔烹飪和供暖方面發揮關鍵作用；

（7）燃氣發電領域的碳捕捉和封存（CCS）以及碳捕捉、利用和封存（CCUS）項目，前提是項目能夠在資產的生命週期內顯著促進減排並支持向清潔能源轉型；

（8）對例外情況進行動態評估和更新，以國家最新政策為指導，對具體情況進行逐案判斷。

以上例外情況，考慮了現有化石資產退役、保障現有生產生活一定程度的穩定性、新能源的可替代性等現實需要，並作出了動態更新和逐案判斷的靈活安排，這樣的政策類目值得ECA參考借鑑。

2.爭取財政專項安排，促進國家優勢領域發揮轉型作用

設置專項轉型資金是部分ECA支持綠色轉型發展的重要方式。根據2020財年政府預算安排，UKEF向海外買家提供的直接信貸安排總額不超過80億英鎊，其中20億英鎊專門用於拉動清潔增長行業出口。

2020年，丹麥政府從其設立的“綠色未來基金”中向丹麥出口信用保險機構（EKF）撥付140億克朗（約23億美元），專門用於支持環境科技出口、減排和促進能源轉型。

2020年，韓國進出口銀行（KEXIM）出台落實韓國綠色新政和數字新政全球化戰略的專款資金安排，即2030年前為綠色轉型和數字轉型項目提供80萬億韓元（約700億美元）的資金支持，重點支持儲能系統/蓄電池、太陽能/風能、水力能源、未來交通四大類綠色行業。

3.藉助金融產品，創新綠色轉型激勵措施

ECA為推進綠色業務發展，通過研發新產品、推出新服務、放寬融資條款條件、創新完善綠色促進激勵機制，為綠色轉型業務提供支持。

一是通過提高賠償或承保比例提升對綠色業務的支持力度。荷蘭安卓信用保險公司（ATRADIUS）官方賬户於2019年推出“綠色標籤”分類法，併為獲得綠標的交易和項目相應放寬融資條款和條件，承保比例可從原先的70%~90%提升至95%。

二是加大對外國成分和當地費用的支持力度。德國裕利安宜保險公司（EH）官方賬户於2020年推出“可再生能源特別計劃”，對於可獲得官方支持的可再生能源出口，外國成分上限由以往的49%提升至70%；為當地費用融資提供更多靈活性，免除外國買家須預先支付當地費用的負擔。

三是降低本國成分要求，提供綠色交易和項目支持。法國國家投資銀行（Bpifrance）於2021年1月啓動“氣候紅利”激勵機制，對適應和緩解氣候變化有實質性幫助的可再生能源項目和綠色技術出口提供“氣候紅利”政策，將本國成分門檻降低至20%。

四是推出綠色產品和服務。日本貿易保險（NEXI）於2019年推出“綠色創新貸款保險”產品，以進一步撬動商業銀行對綠色創新項目的資金支持。UKEF於2020年推出“轉型出口開發擔保”產品，為油氣行業及其供應鏈企業落實轉型計劃提供流動資金擔保，並通過利率調節機制激勵企業完成既定轉型目標。若企業未能完成既定目標，UKEF將上調貸款利率，並要求企業提交整改方案；若企業超額完成既定目標，加速了轉型進程，UKEF將相應下調利率，給予更優惠的支持。

（四）公平轉型基金中的過渡機制

1.公平轉型基金方興未艾

公平轉型基金為受低碳轉型影響嚴重的地區、行業和羣體提供穩定的資金支持，致力於這些地區經濟的多元化發展，對工人進行再培訓和轉崗、孵化新企業，避免因綠色轉型致貧等社會問題，為社會向綠色轉型提供了公平保障。

目前，歐美等發達國家已建立了公平轉型基金，並形成了相關配套制度措施，為公平轉型的實施提供了支撐。歐盟委員會2019年12月11日出台《歐盟綠色新政》，設立包括“公平轉型基金”在內的公平轉型機制，重點支持受低碳轉型影響最大的、依賴化石燃料或碳密集型的地區和行業。美國出台了《幫助煤炭行業轉型的指引》，通過六個步驟幫助煤炭地區脱碳轉型。

轉型基金的資金來源包括財政資金、社會非營利基金、社會捐贈等多種渠道。洛克菲勒家族基金和阿巴拉契亞資助者網絡與其他六個基金會共同創立了一個公平轉型基金，幫助受煤炭經濟影響的社區轉型發展。德國盧薩蒂亞結構轉型基金來源於聯邦政府注資，政府計劃在2019—2034年每年向該基金注資1億歐元，幫助盧薩蒂亞地區實現從高碳行業向綠色低碳領域轉型。

2.以公共資金為基礎的歐盟轉型基金安排

歐盟的公平轉型機制構建於三大公共融資支柱之上。一是基於公共預算的公平轉型基金。2021年5月，歐洲議會批准了一個175億歐元的基金，為可再生能源和數字創新等領域的投資提供資金。其中，歐盟2021—2027年預算共出資75億歐元，歐元區經濟復甦計劃提供100億歐元。二是基於“投資歐洲”（Invest EU）基金會的專項轉型計劃。該計劃擬提供450億歐元的投資，作為撬動資金，吸引私人投資。三是由歐洲投資銀行提供的貸款安排。

計劃安排25億~300億歐元的資金用於支持能源和交通、區域供熱網絡以及建築物翻新或保温改造項目，資金納入歐洲公共部門預算。然而，僅通過公共融資支持低碳轉型遠遠不夠，因此，國際金融市場上日漸形成以債券為主的轉型金融類產品，彌補公共資金的不足。在配合轉型金融債券等共同發起項目後，公平轉型基金可待項目運行成熟後適時退出，從某種意義上説，這種“四兩撥千斤”的功能對解決資金不足的問題具有積極作用。

六、結論和建議

（一）加強公平轉型頂層設計，發揮政策引領作用

政府在制定綠色發展規劃時，應將轉型風險和安全保障納入考慮因素中，充分考慮企業、金融機構和利益相關方轉型的現實需要，立足不同區域和行業制定差異化的政策措施，反對“運動式”減排，避免“一刀切”。在國內層面考慮使用財政專項資金設置公平轉型基金。在政策執行過程中，關注與利益相關方對話，保障弱勢羣體的權利。在跨境投融資領域，為綠色項目國際合作營造便利穩定的政策法律環境。

（二）強化轉型制度安排，匯聚綠色資本合力

在金融分類管理體系中考慮有助於減緩和適應氣候變化的“棕色”行業。在金融政策中制定過渡性規則，實行差異化的債券發行、信貸和保險政策，為具有促進綠色發展潛力的行業提供支持。根據市場需求，研發轉型金融產品，組合發揮綠色信貸、綠色債券、綠色信託、綠色基金、綠色保險以及供應鏈金融的優勢，不斷拓寬綠色投融資項目的融資渠道，降低融資成本，保障項目安全。

（三）發揮國際組織和多雙邊金融機構的作用

在國際層面，除了通過私人和商業性資金對優質的、盈利性強的轉型項目提供資金支持外，多邊金融機構和國際組織應通過開發性、政策性金融和援助的方式，為轉型需求迫切的發展中國家提供支持，並在政策方面提升氣候資金風險容忍度。這將是國際融資體系改革的必要之舉。一方面，發揮國際組織在公平轉型領域的作用，在可持續發展、氣候轉型等機制中嵌入公平轉型議題，推動發展中國家平穩安全轉型。另一方面，充分發揮多雙邊國際金融機構在綠色投融資方面的引領作用，探索混合融資、無追索權融資、結構化融資等模式，吸引更多私人資本參與轉型金融項目投融資，通過充裕的資本為綠色轉型提供發展契機。

（原載於《海外投資與出口信貸》2022年第1期和第2期，參考文獻略）