簽署數字資產行政令，拜登意在何為？_風聞

　　**本文作者：**馬曉虎

　　摘要

　　美國拜登政府近期推出的數字資產行政令力圖通過政府行動加強數字資產監管從而降低數字資產的開發與使用風險，並強調利用多邊機制打擊非法行為。與此同時，其也強調以CBDC的部署為核心利用數字資產的創新潛力提升美國金融競爭力。對內，其監管倡議在美國國內面臨爭議，加密貨幣投資者擔憂行政令對於加密貨幣市場自由和私營部門創新能力的鉗制。對外，一方面，美聯儲一直未能實質性推進CBDC，行政令試圖推進CBDC部署的倡議效果有待觀察。另一方面，行政令將加大利用加密貨幣逃避美國金融制裁的難度。

　　圖源：https://www.belfercenter.org/publication/why-digital-dollar-good-world

　　2022年3月9日，拜登發佈了《關於確保負責任地發展數字資產的行政命令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets），針對“數字資產”的發展和監管，以行政命令的形式提出系統性的政府倡議在美國國內尚屬首次。行政令所提出的預期目標能否達成？面對火熱的加密貨幣市場，行政令又會對美國國內和國際市場造成哪些影響？

　　一、拜登數字資產行政令：監管數字資產風險，利用數字資產創新潛力

　　一方面，拜登政府希望通過加強國內監管和國際合作將數字資產的開發與使用風險降到最低。另一方面，行政令也指示美聯儲聯合其他政府部門針對央行數字貨幣（CBDC）的創建與部署開展研究，藉此保持美國在全球金融體系的競爭力。

　　降低數字資產風險，維護國家安全

　　針對數字資產對於消費者，投資者和美國企業帶來的潛在財務風險，行政令要求財政部、勞工部、聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission, FTC）、證券交易委員會（Securities and Exchange Commission, SEC）等獨立監管機構合作，出具關於數字資產開發與使用的風險報告；要求科學與技術辦公室、財政部和美聯儲合作提交技術評估，評估數字資產納入聯邦監管流程所帶來的風險，並且探索數字資產對於美國能源轉型與應對氣候變化的相關作用；要求檢察院等執法機關發揮作用，從監管和立法行動的角度對於打擊與數字資產相關的犯罪行為提出具體建議；要求聯邦政府內多個部門向國會提交《打擊恐怖主義和其他非法融資國家戰略》，就打擊數字資產的非法融資行為出具聯合行動計劃，以財政部為主導協調聯邦政府的監管，以約束國內的數字資產金融服務商。除此之外，行政令還強調關注數字資產的技術進展，並通過公私合作的多重監管來降低風險。

　　此外，行政令強調了盟友以及多邊機制的作用，加強國際合作從而提升跨國監管能力打擊有關數字資產的犯罪活動。行政令特別強調了七國集團、二十國集團、反洗錢金融行動特別工作組和金融服務局等多邊機制，要求聯邦政府基於多邊機制推動不同司法管轄區的反洗錢和打擊資助恐怖主義行為的監管標準（AML/CFT）的統一，開展信息共享和聯合執法，共同打擊數字資產相關的洗錢、資助恐怖主義、逃避金融制裁等非法活動。

　　利用數字資產創新潛力，保證美國金融競爭力

　　儘管行政令以多種方式強化監管力圖降低數字資產的開發與使用風險，但它同樣重視利用數字資產的創新潛力，最值得關注的舉措是其宣佈推進央行數字貨幣（CBDC）的創建與部署，以CBDC為重要媒介，推動美聯儲與聯邦政府在推進金融創新和規範化數字貨幣市場的合作。行政令強調“主權貨幣是運作良好的金融體系、宏觀經濟穩定政策和經濟增長的核心”，以CBDC為藍本的數字主權貨幣將對美國的國家利益起到至關重要的作用，因此，要求以財政部為核心聯合其他聯邦政府部門出具CBDC的設計報告，設計報告將重點陳述以CBDC為核心的數字資產創新，對於貨幣和支付系統的變革性作用。在此基礎之上，行政令進一步指示美聯儲與聯邦政府合作，鼓勵CBDC快速地進入金融系統，以貨幣當局（美聯儲）為中心管理數字資產，減少私營部門管理數字資產的潛在風險。

　　行政令還強調了CBDC對於維護美國金融霸權體系的重要性。具體而言，行政令明確強調美國需要通過引入CBDC幫助美國適應國際金融體系支付和資本流動的新形式，並維護美元在全球金融交易體系中發揮“世界貨幣”作用，幫助美元和美國金融機構保持競爭力，從而確保美國在新的全球數字資產金融網絡中佔據主導地位。行政令要求美國的CBDC能與其他貨幣當局的CBDC體系實現對接和互操作，從而降低跨境交易的成本，提升全球支付網絡的運行效率。行政令指示美國需要在國際數字資產交易與流動的國際標準制定中佔據領導地位。由財政部領導，與美國國際開發署合作推進與外國貨幣當局的接觸，更新數字資產使用和交易的全球原則和標準，並要求全球數字資產和CBDC的創新與發展需要符合美國價值觀，從而維護美國在全球金融體系運行規則制定上的主導權。

　　二、數字資產社區的反應及CBDC

　　對內，拜登數字資產行政令在美國數字資產社區引發了廣泛討論，監管機構和加密貨幣專家與投資者對於行政令的態度有較大分歧。從監管機構和加密貨幣專家的視角來説，他們更加看重行政令對於維護金融市場穩定和打擊非法行為的積極影響。金融穩定監督委員會（FSOC）出具的穩定幣報告（Report on STABLECOINS），回應了行政令對於加密貨幣作為支付手段造成的金融風險的擔憂。報告建議國會迅速採取行動，頒佈立法，確保加密貨幣發行商接受聯邦監督。除此之外，以Cleve Mesidor為代表的加密貨幣專家也公開表示了對於行政令的支持，認為行政令對於行業監管和消費者保護將產生利好，並能夠幫助美國維持金融競爭力。

　　然而，對於投資者來説，他們更加看重行政令對於自由商業活動和加密貨幣創新的鉗制。拜登行政令的發佈引起了加密貨幣股票市場的普遍性下跌，這直接反映了投資者對於未來加密貨幣市場發展的信心不足。由美聯儲創建和發佈的CBDC取代私營機構管理的加密貨幣，將導致個人加密貨幣交易活動受到政府的嚴密監管。更進一步，以美聯儲為中心管理數字資產交易將可能減少私營銀行的儲蓄，從而影響他們為社會商業活動提供融資和貸款的能力。總之，在投資者看來，私營部門為主導的開發和推進對於加密貨幣的創新至關重要，而美聯儲主導的CBDC和政府主導的嚴密審查流程將破壞加密貨幣市場的公平，排擠私營部門在其中的參與，從而威脅加密貨幣開發和技術發展的創新能力。

　　對外，一方面，拜登行政令明確要求推動CBDC數字美元的出台，從而應對中國央行數字貨幣迅速發展的態勢。2017年，中國人民銀行成為世界第一家發行CBDC（又稱為數字人民幣，e-CNY等）的國家央行，並開通數字貨幣電子支付系統（DCEP）。中國利用先發優勢在CBDC的發行和流通領域積累了大量的經驗，可能為人民幣國際化起到重要助力。基於DCEP，中國可以為其貿易伙伴提供簡化的付款方式，即以人民幣計價的直接交易可以在不涉及第三方貨幣兑換的情況下進行。這樣的付款方式可以消除貿易的貨幣兑換成本，並簡化中國與貿易伙伴的進出口結算流程，中國的貿易伙伴國對此持積極態度。然而，中國和美元在國際貿易的需求是互斥的，人民幣國際化的進展將削弱美元世界貨幣的影響力。

　　在這種背景下，行政令特別強調了“維護美元在全球支付體系中的特殊作用”的指令，而迫切希望CBDC的推出也是基於這個目標。美聯儲於2022年1月發佈的報告發出了立法推出CBDC的呼籲。拜登的行政令有效回應了美聯儲的這項呼籲，並要求政府部門的密切配合。然而，美聯儲最新發布的《波士頓聯邦儲備銀行和麻省理工學院數字貨幣倡議-漢密爾頓項目第一階段執行摘要》，重點放在了CBDC研發的技術性進展和系統設計理念的陳述上，並沒有給出美聯儲發佈CBDC的具體時間節點和回應其對於美元領導地位影響的爭議。具體的實施上，美聯儲的工作重點依舊是對於現有金融體系的增量創新，通過Swift.gpi和FedNOW消息系統提升現有支付網絡的運行效率，而非正面推動基於CBDC的新支付網絡創建和國際規則的制定。由此可見，美聯儲的行動仍然遲緩，美國CBDC的實質性進展較為緩慢。

　　另一方面，行政令提醒聯邦政府重視數字資產的政治性作用，或將推出更加嚴格的監管手段，打擊利用數字資產逃避美國金融制裁的行為。俄烏衝突後，美國和歐盟切斷了七家俄羅斯銀行與國際結算系統SWIFT的業務往來，展開金融領域的全面制裁。但是，加密貨幣交易可以繞過全球銀行系統進行在線用户之間的“點對點”傳輸，從而在無法被追蹤的情況下進行國際交易。而以幣安（Binance）為首的加密貨幣交易平台也以加密貨幣的“自由主義價值觀”為由，一度表示不會凍結俄羅斯及俄羅斯公民的交易賬户。俄羅斯政府也積極推進“數字盧布”發行的進程，這將允許俄羅斯實體在現有的全球金融系統之外，與任何願意以加密貨幣進行交易的國家進行交易，並且在交易中避開使用美元，從而為俄羅斯逃避美國的金融制裁創造條件。然而，美國基於行政令針對虛擬貨幣的制裁行動已經展開，美國財政部於5月6日指控朝鮮支持惡意網絡活動搶劫虛擬貨幣，並制裁虛擬貨幣混合器Blender.io。基於行政令，美國政府將與歐盟合作，通過技術更新建立基於加密貨幣的新全球支付網絡，並加大受反洗錢規則約束的金融機構行為的監視，並將金融制裁延伸到加密貨幣領域，從而加大俄羅斯等國利用加密貨幣逃避金融制裁的難度。

　　三、結語

　　拜登數字資產行政令着眼於降低數字資產開發與使用風險，強調多邊機制打擊牽涉數字資產的跨國非法行為。但其同時也強調利用數字資產的創新潛力，重視央行數字貨幣（CBDC）的創建與部署。對內，其監管倡議在美國國內面臨爭議，加密貨幣投資者擔憂行政令對於加密貨幣市場自由和私營部門創新能力的鉗制。對外，一方面，美聯儲一直未能實質性推進CBDC，行政令試圖推進CBDC部署的倡議效果有待觀察。另一方面，行政令將加大利用加密貨幣逃避美國金融制裁的難度。