研究 | 李來孺：印度為對付中國，做了哪些外資政策調整？_風聞

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內容提要

莫迪自執政後便積極建立一個更加開放的市場並創造良好的投資環境以吸引外國投資。新冠肺炎疫情發生以來，印度經濟遭遇重創，為緩解經濟增長壓力，印度也藉機出台了一系列為外資“鬆綁”的政策。但是，隨着各國對外資風險警惕性的提升，印度吸引外商直接投資的政策也面臨很大挑戰。為此，印度政府也相應地對外資政策做出了積極調整。但受中印關係影響，印度對來自中國的投資設定了更具有針對性與選擇性的限制條件。近年來，由於印度經濟發展呈現出更加明顯的民族主義與保護主義傾向，且印度政府推出了“自力更生”計劃，加之中印關係在低谷徘徊，致使中國對印度的投資面臨更大風險與挑戰。

關鍵詞：印度 外資政策 中國

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自1991年印度開啓市場化改革以來，開始不斷放寬投資領域並改善外商投資政策，以提振國際投資者的信心。2020年以來隨着中印關係的下行，莫迪政府多次修改了外資政策，矛頭指向中國，提出了針對“陸地接壤國家”的投資限制。在向其他國家進一步開放“自動路徑”審批通道的同時，將大部分來自中國的投資納入政府審批的範圍之內。

事實上，作為“資本輸入國”的印度，在全球貿易保護主義抬頭之後，其經濟政策已然顯現出自我衝突的跡象。在高調吸引外資的同時，又暗自設置重重障礙。莫迪政府的經濟政策因此也被形容為**“融合重商主義和新自由主義的經濟民族主義”**。

疫情暴發之後，為防止國內優質產業被外資併購，印度政府對待外資表現出更為審慎的態度。為遏制中國投資的“擴張主義”傾向，印度把對中資的封鎖與國家安全畫上了等號。然而，在疫情的衝擊下，面對本國經濟發展的巨大壓力，以及中國資本對印度市場不可替代的作用，印度政府的做法顯然是為疫情之後的經濟復甦埋下了制度風險的隱患。

一、新冠疫情以來印度吸引外資情況與政策

在印度學者的規劃中，印度將在不遠的將來，成為全球排名第三的外國投資目的地。但是，自2018年由美國發起的全球貿易保護主義開始抬頭，印度吸引外資和改革開放政策的涓滴效應並沒有在印度市場中發揮出來。莫迪的經濟策略基本延續其在2001-2013年間在古吉拉特邦任職期間的發展思路：通過改善基礎設施、建立園區、鼓勵投資和吸引外資來達到提速經濟發展的目的，具有明顯的親商和親市場的傾向。

這些措施有利於引進投資，但也是滋生裙帶資本主義的土壤。在保護投資者的同時，政府的措施普遍忽視了中小企業與廣大勞動者的利益。新冠疫情暴發以後，印度勞動力市場承擔了巨大的壓力。在連續二十年的高速增長之後，印度經濟改革的紅利釋放殆盡，其經濟和政治結構中的一系列痼疾則導致社會矛盾進一步激化。

（一）

新冠疫情以來印度刺激經濟舉措

首先，**莫迪政府推出了“自力更生計劃”。**為緩解疫情帶來的經濟發展壓力，印度政府在發佈第一輪封鎖禁令的同時，就發佈了第一輪經濟激勵計劃，以期幫助各個行業應對疫情的負面影響。事實上，印度政府還希望能夠將疫情的危機轉變成為經濟發展的契機。這一系列經濟激勵計劃不但着眼於維繫疫情下各個經濟行業的發展，也在釋放改革的信號，希望以此吸引外資進一步投入印度市場。

2020年5月，莫迪正式提出“自力更生”計劃，同時進一步推進**“印度製造”**這一國家戰略。根據該計劃，政府部門將在未來五年內提供4000億盧比的財政支持，用以刺激印度電子製造業的發展，並預計在五年內實現1530億美元的總產值。

此舉意在推動經濟復甦，振興本土製造業，在保護內需的基礎上，擴充產能，補齊印度供應鏈和產業鏈的短板，為經濟發展提供新動力。

**圍繞自力更生計劃，印度政府啓動了土地、勞動力、資金和農業等多個領域的改革行動：**消除地區之間的貿易壁壘，提供電子交易平台擴大農民出售農產品時的自由選擇權，並且引入了新的合同農業的模式；為中小微企業提供資金與政策支持，協助其拓寬市場渠道；同時，進一步推動國有企業私有化，許諾將向私營企業開放所有行業。

**其次，圍繞“自力更生”計劃出台了一系列配套激勵政策。**圍繞“自力更生”計劃，印度政府在2020年5月分五次推出了幾乎覆蓋印度全行業的經濟激勵政策。

第一批次的政策涉及中小企業、僱工福利基金、非銀行金融公司、配電公司、承包企業、房地產和税收等改革。涉及外資的政策有如下幾個方面：提供65億美元用於源頭税及免税。

截至2021年3月，在涉及合同、專業費用、利息、租金、股息、佣金的税收比例下降25%；立即處理所有慈善基金、非公司業務、合夥和合作組織的待辦退款；2019-2020財年的所有所得税申報可自2020年7月31日延期至2020年10月31日；所有中央部委將所有合同履行時限延長6個月（包括工期、公私合夥合同的特許期等合同義務）；政府相關部門還將提供部分的銀行擔保，以確保企業的現金流不受影響。

第二批次的激勵政策涉及外來務工人員的救助和福利、小型企業補助、小商販補助、中等收入羣體購房津貼、部落工人就業、農民金融補助。

第三批次主要涉及農業和特定行業部門。

第四批次的政策主要圍繞“印度製造”國家戰略展開，旨在提升本土製造能力和投資友好程度。重點圍繞金屬與礦業、民用航空、國防、能源、太空和原子能等行業，出台一系列 的解綁政策，併成立工作小組對於各個邦的投資友好程度進行排名。煤炭的開採則打破了以往政府壟斷的局面，向商業主體開放；外資通過“自動路徑”投入國防製造業的股份比例由原來的49%上調至74%。

第五批次的激勵政策主要圍繞就業促進、健康產業、教育科技化、公司法修改、營商環境改善、公共部門的開放政策和對地方政府的扶助等方面展開。涉及外資的政策主要有以下幾個方面：授權中央政府在可啓動破產程序的情形下，將因新冠產生的債從“違約”的概念下移除；公司破產程序的下限金額提高至1000萬盧比；將可以歸屬外國管轄的印度上市公司的證券形成直接清單。

（二）

印度吸引外資基本情況與總體政策

**首先，**從外資總體情況來看，2019年印度獲得510億美元外國投資，全球排名第九。為進一步刺激經濟發展，改善通貨膨脹和控制財政赤字，莫迪政府加大對外開放和經濟外交力度，印度營商環境得以大幅改善，外國投資不斷增加。

根據《2020年營商環境報告》，印度全球排名第63位，上升了14位，連續三年被評為十大進步最快國家。

新冠疫情暴發後，南亞經濟體產出萎縮，財政收入下降；同時，為應對疫情所投入的救助措施導致政府公共支出超常規增長, 財政赤字率和公共債務大幅攀升。根據2021年10月國際貨幣基金組織發佈的《世界經濟展望報告》顯示，新興市場和發展中經濟體經濟衰退率為3.3%，其中印度經濟將萎縮10.3%，印度的政府債務佔GDP的比重上升17個百分點至 89.6%。

根據聯合國貿易組織的統計，2021年印度外國直接投資同比下降 26%。同時，印度政府提供的統計數據也並不樂觀：2021財年，印度獲得外國直接投資數額為431億美元，較2020財年下降16個百分點。

**其次，**從總體外資政策來看，整體特徵趨向外資友好，並在外資政策、土地法、勞動法和税收政策等方面進行了改革。

第一，印度外資准入政策改革。2014年莫迪出任總理後，大力推行投資准入制度改革，廢除外商投資許可，實施負面清單制度。除部分國家戰略性部門的“負面清單”以外，其他行業均採取“自動路徑”審批制度。在自動審批渠道下，外商投資進入印度市場無需政府審批，極大簡化了投資辦事程序和外資引進效率。

與此同時，放寬外資企業在本國投資建廠的經營許可，允許外商資本更大規模地進入本國市場。歸屬於自動審批類別的外資項目直接報備印度儲備銀行；不屬於“自動路徑”程序審批的外資項目，或超出印度政府有關規定的外資項目的審批由相關產業部門負責。對超過500億盧比的提案，則由內閣經濟事務委員會審核批准。

第二，土地政策的改革。作為吸引外資和發展工業的重要生產資料，印度的土地利用一直是制約工業發展的因素之一。2013年印度出台《土地徵收補償與安置法》, 對於土地的徵收和補償進行了重要的修訂，極大地提高了土地補償的價格，也從程序上增加了政府徵收土地的難度。因此，自莫迪第一屆任期開始，就着手對土地法進行了一系列的修訂。

新近法律條文的變化主要體現在以下幾個方面：

首先，根據2015年第二次令第二條，原先2014年土地徵收法第二條“適用範圍”中所表述的“私有性質的公司（Private Company）”修改為“私有性質主體（Private Entity） ”。所謂“私有性質主體”顯然相較於前者是一個外延更為寬泛的概念。只要是區別於“公有性質主體”，包括合夥、公司、非營利機構等都可以容納到這個範圍，因此從根本上擴大了土地徵收的範圍。

其次，2015年第二次令第10A條針對2014年土地徵收法第二章和第三章的內容，明確增加了五種排除適用的情形，即國防、農業基礎設施、安居房、工業走廊和基建項目。也就是説，在涉及以上五類土地使用的情況下，徵地不再受到社會影響評價和符合公共目的這兩個條件的約束。

自2014年莫迪政府提出了“印度製造”戰略以來，一直致力於為約束工業發展的土地政策鬆綁。2015年第二次令進行這些內容的修改，體現了向市場主體的傾斜，顯然是針對大規模的工業建設和城市發展所做的政策準備，不外乎也可以視為是向外資友好政策的轉變。

第三，勞動法律與政策的改革。印度的勞動法律法規及政策極為龐大冗雜。在莫迪第一個任期時，印度共有多達44部全國性勞動法律法規。對於勞動制度的改革，一直以來是莫迪政府的心願。自2019年印度議會通過了新修訂的《工資法典》開 始，到2020年的《職業安全、健康和工作條件法典》《勞資關係法典》和《社會保障法典》，印度以四項法典的頒佈替代了之前分散的29部中央層面的勞動立法。這幾部法律將成為優化印度外資營商環境的重要舉措。

一方面，新的勞動制度簡化企業註冊和審批程序，對於合同僱工進行更為清晰的界定，也解決了原先部分法律規則的適用範圍不明確的問題；另一方面，也對於工人的工作 時間、勞動保障、勞工組織和就業保障進行了規定。

第四，通過税收制度改革實現對市場的激勵。在商業領域，印度現行的税種主要有十二個類別。在本輪外資友好政策改革的背景下，印度重點對公司税進行了改革。在2019 -2020財年，印度公司所得税下調至22%。因此，公司的實際税率基本保持在25.17%（包括附加税費），並且不需要再上繳最低替代税（MAT）。

對製造業領域的公司則有更為優惠的税率措施：對於在2019年10月1日之後在印成立的製造行業公司，如果未享受其他優惠或豁免條件，且可在2023年3月31日之前開始生產， 則可以享受15%的所得税税率。因此，這類公司的實際税率為17.01%，並且不 需要再上繳最低替代税（MAT）。與此同時，最低替代税的徵税標準也從原先的18.5%下調至15%。

第五，外資管理機制的改革。從機構改革方面來看，莫迪在簡政放權，精簡機構，減少投資審批環節的決心也十分明顯。

2015年1月，莫迪政府宣佈正式撤銷“計劃委員會”，改設“全國改革印度學會”。原先的計劃委員會是決策機構，掌控印度經濟決策長達65年之久；而學會則更類似於決策研究機構，在職能上並不干預資源分配。

2017年5月，印度政府廢除了外國投資促進委員會（Foreign Investment Promotion Board， FIPB）。該機構成立於1991年，是審核外資申請的單一窗口部門。所有不能通過自動路徑投資的外資, 都需要經過該部門審批。該委員會主要由財政部經濟事務局、工商業部工業政策促進局、工商業部商務局，以及外事部的經濟關係局等多個單位共同組建，因此審批過程常常受限於冗長的程序與部門之間的協調之中。

2017年6月之後，這部分外國投資申請將由工商部工業與內貿促進司統一受理，按照十一個領域的業務分別送對口的部委直接審批，從而大大簡化了外資審批的程序。

二、印度外資政策調整的環境分析

如果與2008年的經濟危機做對比，可以發現應對新冠疫情，各國的外資政策調整基本上都採取了與以往截然不同的兩種危機應對思路。包括發達國家在內的各國政府，並沒有採取進一步向外資開放的策略以消解危機，而是不約而同的採取了不同程度的收緊策略。**事實上，在保護主義的背景下，各國政府在新冠疫情暴發之前，已經明顯地出現了對外資審查逐步趨於嚴格的傾向性。**因此，新冠疫情這個時間節點之後，外資審查逐步趨嚴的局勢，不過是過去數十年趨勢的延續。

（一）

外部環境

**首先，**2016年以來世界各國外資審查制度日趨嚴格。

為外資提供友好的政策制度環境是各國普遍接受的經濟發展策略之一。通過吸收外國投資，目的國可以獲得資金、技術，渠道和發展的創新動力。但與此同時，外國投資也在不同的領域對目的國帶來了不同程度的風險。

在新冠疫情暴發前的五年之間，世界多個國家的政府對於外國投資風險的重視程度越來越高，因此隨之也帶來了各國對於外國投資審查制度的調整。

自2016年以來，經合組織內有一半的成員國家調整了涉及多個領域的外資審查機制。

事實上，在疫情暴發的2020年之前，外資審查一直在向更加嚴格和覆蓋更多領域的趨勢發展。並且，已經逐漸在一些國家和行業成為例行的工作程序。**疫情的暴發無非是加快了這一程序。**除了出台臨時性的應對措施，例如法國、德國、日本和西班牙則出台了應對疫情的永久性措施。印度作為發展中國家，則表現更為敏鋭且審慎，立即在外資政策上做出了反應。

**其次，**疫情下健康相關產業審查趨嚴。

疫情開始後，為增加各國政府對相關產業的控制力，各國與健康相關產業及其供應鏈的審查更加趨於嚴格。對疫情的控制能力很大程度上體現在各國的醫療物資生產、運輸及儲備能力之上。在疫情的背景下，與健康相關產業的重要性已經超越了經濟的範疇，而與國家安全產生了直接聯繫。

這一點對於發展中國家來説尤為重要。

發達國家在過去若干年內，已經積聚了充足的生產能力和物資儲備，在醫療物資的供給、倉儲與運輸方面具備了對抗疫情衝擊的能力，而發展中國家則不然。由此也可推知，不具備以上條件的國家，必然會在健康及相關行業設置更為嚴格的准入條件。

**最後，**加強針對因疫情遭遇短期經濟性困難的產業的收購審查。

對於由於疫情導致經營困難，或者是如果未遭遇疫情則不會陷入經營困難的產業，對於市場來説應該屬於優質資產，能夠在疫情後繼續成為經濟發展的有效組成部分。當這些產業陷入短期的困境之時，正是包括外資在內的外來資本介入的良好時機，如果政府不干預、不保護，那麼很可能使外資藉機佔有和利用這些產業，並從而影響這些行業在疫情之後的發展。這一點看來是許多國家的共識，不單單是發展中國家，包括澳大利亞、法國、意大利在內的發達經濟體也在疫情期間出台了較為嚴格的臨時性限制措施。

（二）

內部環境

首先，莫迪政府改革陣痛以及政府與底層民眾之間的衝突。

莫迪經濟學裏的經濟發展並不是包容性增長的概念。近年來莫迪的改革呈現越來越多的“集權化”的特徵，希望通過打破“中間人”的制度，實現對市場進行垂直化的管理，從而使印度走向達到高效率的現代化和市場化的發展軌道。經濟改革和社會不平等不存在先驗的聯繫。

“市場改革對社會不平等的影響很大程度上取決於這些改革的具體內容。”

**如果改革表現為取消控制而讓市場決定，那麼不平等也許會從收入和分配等各個方面體現出來。**所以，只有使弱勢羣體能夠參與經濟發展進程，改革在減少貧困和實現平等方面才能建立因果關係。

2020年9月，莫迪推出了意在推動農業市場化改革的“農改三法”，通過廢除中間人，允許農民將農產品自由出售和由市場決定農產品價格等措施向農民階層賦權。但由於持續一年的農民抗議活動“農改三法”最終於2021年11月宣告失敗。

有學者分析莫迪撤銷這三部法律的原因在於擔憂北方邦和旁遮普邦的大選。但為何旨在改革農業並使農民受益的法律，最終會失敗於農民羣體的抗議？

事實上，印度的“三農問題”一直是制約印度發展的重要因素。**一方面, 源於印度社會內部結構的複雜性。**所謂的“大腦指揮不動四肢”，在中央決策層面到社會的神經末梢之間，存在許多的中間階層。中間階層的存在必然會導致腐敗與層層分利，最終使改革的紅利消失殆盡；另一方面，印度涉及“三農問題”的社會改革一直是失敗的。

以土地改革為例，每一次的改革，不論內容多麼的先進與合理，最終都會在印度的社會運轉機制下與小農階層和最貧困的羣體擦肩而過。然而，這種失衡的改革，最終會讓印度的經濟發展付出代價。當然，也會讓印度最貧困的人羣失去對於改革的耐心與信心。

其次，政府經濟政策存在內在矛盾。

不難發現，莫迪政府的外資政策表現出明顯的矛盾性。一方面出台一系列吸引外資的政策，並圍繞外資進行了國內的制度改革；另一方面，在吸引外資的環節中又設置了重重障礙。總體而言，莫迪政府走的是一條“將重商主義和新自由主義結合起來的經濟民族主義”道路。

為什麼莫迪政府不能將在古吉拉特邦的經濟發展成功經驗迅速複製到印度全境？其背後主要的原因來自印人黨與國民志願服務團（RSS）在治理理念方面的本質上分歧。

國民志願服務團是印人黨的母體，但前者及其經濟分支“覺醒陣線”與印人黨在對於開放、市場化、發展的定義以及對待外資的態度上存在實質性的差異。國民志願服務團的主要贊助者是孟買一古吉拉特地區的小農、小工商階層利益集團。他們恐懼市場開放和規模化工業對自身利益的侵害，並以保護民族文化與“整體人本主義”作為外衣。

而作為一個公開的政黨，印人黨在國民志願服務團的政治基礎上必須不斷謀求擴大民眾基礎。

因此，在20世紀90年代之後，印人黨尋求了一大批工商業人士和新中產階層的支持。他們不贊同自給自足和自我封閉的經濟政策，希望放鬆對貿易的限制，開放市場以及吸引外資。在選票政治的壓力下，國民志願服務團也不得不認識到快速增長與強國之路是現階段吸引新中產階層支持的重要理念。但新自由主義經濟的發展路徑對印人黨來説是其治理目標的組成部分；而對國民志願服務團來説則只能是最終保全其政治利益的“必要之惡”。

由此可見，莫迪政府經濟政策的搖擺性源自於印人黨內部的理念衝突。如今的莫迪走的還是一條“曲線救國”的道路，必須在不斷地尋找與國民志願服務團的平衡關係中實現自己的執政理念和經濟發展方略。

最後，新冠疫情導致的經濟危機具有明顯的“臨時性”。

危機的根源並不在於行業和企業內部的不良運營，也並非市場本身喪失調節功能，而是由於外來的“不可抗力”導致的短暫困難，因此，臨時性的“中止”“阻攔”，或是説“延緩”交易即可以“對症下藥”。

相較於2008年的經濟危機，新冠疫情導致的危機並不來源於市場失靈。

作為世界上疫情最為嚴重的國家之一，印度大量的產業因為封鎖和禁運不能正常運轉，疫情的第一年就有近2000萬固定薪酬人員失業。可以説，現下的困難處境，與疫情及其次生災害具有直接的因果關係。

相較於“更大規模的開放”，印度在疫情的衝擊下，會更加關注本土優質企業和產業的保護。資本的本質是利己的。外國投資必然首先選擇最優質、潛力最大、未來利潤最為豐厚的產業作為投資和兼併的對象。雖然迅速地注入外資，可以在短時間內挽救這些產業於水火，但此舉無異於“飲鴆止渴”。

如果過度地引進外資反而導致優質產業被外資“鑽了空子”而據為己有，這也是和印度引進外資從而振興經濟的初衷背道而馳。

三、印度對華外資政策調整的原因與內容

雖然莫迪政府通過經濟自由化改革和大力吸引外資，為印度經濟注入了發展動力。但是，由於全球貿易保護主義抬頭，印度國內產業結構失衡，產需矛盾不斷加劇，印度經濟出現了明顯的內生增長動力不足的態勢。鑑於印度經濟增長的持續滑坡，莫迪政府逐漸改變主打經濟牌的執政理念，轉而通過渲染印度教民族主義，煽動所謂的“外部威脅論”，意圖激發印度國內的民族主義情緒，從而達到鞏固執政的基本盤的目的。

（一）

印度對華外資政策調整主要原因

首先，源於對外資風險的認識提升。

開放與合作是世界經貿關係的趨勢。作為投資來説，對參與雙方都同時意味着機遇與風險。近年來，包括髮達經濟體在內的國家對於外資中的風險更加重視，由此也使得各國加大了對於外資的審查力度。2020年印度對中國投資採取了更加審慎的態度，一部分系源於這種趨勢的延續。

事實上，在2021年世貿組織對印度的外貿政策審查中，美國與歐盟也對印度高昂且不穩定的進口税提出了質疑。印度的貿易壁壘對於其它國家也是存在的事實。

**其次，**源於國民志願服務團影響下印度對華態度的變化。

“印度人民黨是印度教徒所有、所治和所享的政黨。國民志願服務團和印人黨是印度教國家硬幣的兩面。”近年來，國民志願服務團對印人黨的政治決策影響頗深。印度媒體甚至表示，在莫迪政府內存在着兩個權力中心，一個是總理辦公室，另一個是那格浦爾的國民志願服務團總部。

2021年，在印度總理莫迪將中國的國際化策略形容為“擴張主義”的同時，國民志願服務團主席巴格瓦特(Mohan Bhagwat)則論斷：“如果對中國的依賴增加，那麼印度將不得不向中國屈服。”

2017年，國民志願服務團就發起過抵制中國產品的活動，並在2019年要求印度政府剝奪中國的最惠國待遇。

**事實上，國民志願服務團一直都反對“外資優先”的政策，認為這是後殖民新自由主義民族主義。**不單針對中國，該組織也曾經公開反對印度與美國之間簽訂印美貿易協議，並且在印度退出《區域全面經濟夥伴關係協定》（下稱：RCEP）的談判中發揮了重要的作用。

近年來，隨着中國對印度投資增加，印度右翼勢力轉而認為中國資本的威脅已經超過了美國。國民志願服務團的經濟分支“覺醒陣線”多次組織了“反華”和“抵制中國商品”的活動，認為中國商品在印度的“傾銷”和中國企業在印度的擴張，必然會摧毀印度的經濟基礎。

最後，源於印度希望從中美爭端中“兩頭”受益。

作為主權國家，印度的政策選擇應是符合國家利益且是相對理性的。中美爭端在不同的場合被印度定義為其“契機”。

**一方面，**印度想借力美國完成與中國“脱鈎”的心願，降低對於中國製造的依賴性，並且最好能夠在某種程度上取代中國在全球產業鏈中的位置，加強“印度製造”的存在感；**另一方面，**印度也有藉機取代美國，拓寬進入中國市場口徑的想法。

例如，在印度國會報告中，詳細闡述了應該利用中國針對美國的懲罰性關税，時刻保持信息敏感，由印度駐華使館進行及時的甄斷，尋找契機替代美國向中國出口商品，從而提高印度對華貿易比例。因此，不論印度的傾向性如何，其初衷必然是希望能夠利用國際局勢的變局，將自身利益最大化。

（二）

印度對華外資政策調整主要內容

首先，針對陸地接壤國家的特別限制。

**第一，**2020年印度工商部發布“3號短評”(Press Note 3)，以打擊疫情期間的“機會主義”為由修改了 FDI政策中的第3.3.1條款，將直接或間接來自印度陸地接壤國家的投資從之前大部分行業適用的“自動路徑”審批改為"政府路徑”審批。“陸地接壤國”從2017年的孟加拉國和巴基斯坦兩國擴大至包括中國在內的七個國家，明確釋放了對於中國投資的不利信號；

**第二，**2020年印度工業和內貿促進局發佈《修改外商投資政策以限制COVID-19疫情期間的投機性收購行為》公告，來自與印度接壤國家的投資主體或實際控制人在印度所有投資均需通過政府審批，直接或間接轉移現有及未來在印度的外商直接投資份額也需獲得政府審批。由此，對於現下以及將來的接壤國家的投資進行了完全的限制。這些限制範圍廣泛，並且具備回溯性效力；

**第三，**2020年7月印度修改2017年《財政通用規則》，無論是貨物、服務或工程方面的任何採購，要求來自與印度接壤國家的投標人只有在主管當局註冊登記後才有資格投標。該命令的覆蓋範圍包括接受政府或其事業資助的公共部門銀行和金融機構、自治機構、中央公共部門企業和PPP項目；

**第四，**2021年10月6日，印度政府對外資通過“自動路徑”投資電信行業的持股比例進行上調時，特別註明並不適用於接壤國家，接壤國家在該領域的投資依然需要通過政府批准。

其次，針對中國的一系列限制政策。

莫迪政府對中國主要實施經濟“軟制衡”策略，對華經濟政策採取雙重標準，既希望加強與中國在貿易、投資及多邊經濟領域合作，又因兩國間存在的歷史及現實問題對中國的技術和投資採取保守的防禦性姿態。

2020年邊境地區爆發衝突後，莫迪政府開始對中國進行全面抵制甚至強硬反擊，經濟上與中國全面脱鈎，發起一系列所謂的“對華反制”行動，從引導民眾抵制中國商品、惡意延長中國商品清關時間、封禁中國APP，到推出一系列打壓在印中企及其產品的舉措。

根據印度政府的統計數據，從2020年4月開始，印度政府共收到120項中國直接投資的申請，總額共計16.3億美元，大部分都屬於跨國併購的類型。但截至2021年上旬，未有一項通過印度政府審批。

2021年2月起，印度政府組織了由內政部、外交部、工商部和國家轉型委員會組成的委員會，對於來自中國的投資申請進行專項審查。次月，印媒體稱，在確保國家安全的前提下，印度政府將逐步放鬆對於中資的限制。

對中國投資的審查將從以下三個方面進行考量：一是在印度本土企業缺乏生產能力的前提下，中國企業在關鍵行業的大型投資才能獲得批准；二是除了在中國，在其他國家也設有總部的公司的投資申請，可以考慮獲得批准；三是中國投資者的小型投資可以獲得批准。然而，這似乎也並沒有對來自中國的投資產生實質性的改觀。

2020年4月，長城汽車在新外資政策頒佈之後，依然宣佈了向印度市場注資50億美元，以收購通用的印度公司。印度國家安全顧問委員會前主席薩蘭（Shyam Saran）分析，長城汽車投資如果能夠獲批，將可以視為中印雙方經貿關係有所緩和的信號。

但截止2021年下半年，該項目仍然沒有獲得政府批准的跡象。2021年8月，長城汽車宣佈將其中10億美元轉而投向巴西。

**“安全”似乎是印度政府最大的顧慮之一。**印度政府表示對中國投資的開口可能出現在幾種情況之下：一是不涉及國家安全的綠地投資；二是不涉及國家安全的跨境併購投資（在完成第一輪的綠地投資申請審批之後）；三是在不涉及敏感領域的行業（例如重型機械、自動化設備、服務和科技），25%以下的投資可以轉為“自動路徑”審批。

最後，國際條約方面的變化。

印度是WTO最早的成員國，積極利用WTO的機制解決國際貿易爭端，在外資領域一直以來採取“半開放、半管制”的態度。在經濟快速發展的時期，印度以新興經濟體和發展中國家代表為自我定位，在國際交易規則體系中表現積極主動。但自改革開放的紅利逐漸式微，加之持續的疫情影響使印度經濟發展承受巨大壓力，印度在國際條約中的表現也開始發生變化。

**第一，雙邊條約方面的變更情況。**根據印度外交部網站的統計結果，中印雙方共同簽署雙邊條約共達149項，其中，經貿類的雙邊條約共4項。

依照簽約時間先後的順序分別為：

1954年的《中印貿易協定》、1994年的《中印避免雙重徵税及防止避税協定》、2006年《中印促進和保護投資協定》，以及2015年《中印經貿合作協商機制備忘錄》。2014年，莫迪執政以後，針對印度在國際投資與仲裁中的被動表現，着手進行了一系列改革，其中，2016年《印度雙邊投資協定示範文本》是重要的標誌。自此以後，印度在國際投資規則中的保護主義色彩更加濃重，着重強調東道國的絕對主權與管制權。

究其原因，一是由於近年來外資協議中的“公平公正待遇條款”在投資仲裁中被濫用。印度作為發展中國家往往是資本輸入國，因此在此條款下常處於劣勢。

二是懷特工業公司案促成了印度政府態度的轉變。2011年，印度政府在澳大利亞懷特工業公司案敗訴後，在之後的幾年內陸續遭遇了沃達豐、德國電信和日產汽車等企業發起的一系列國際仲裁起訴。國際仲裁中的巨大壓力導致印度在外資領域轉為更加 保守的態度。

三是外資協定價值取向的變化。2020年《巴西一印度投資合作與便利化協定》被認為是發展中國家打破歐美主導的投資格局的重要嘗試。締約雙方都是發展中國家，也同為新興經濟體，彼此勢均力敵，處於較為平等的地位。但該協定在多個方面體現了棄用現下主流原則而回歸傳統的傾向。

例如，協定沒有將延續保護和促進投資作為價值取向，而是轉向了便利投資。仲裁爭議的設計也棄用現今主流的“投資者一國家”仲裁機制，迴歸到傳統的國家間仲裁、雙方建立索賠委員會或外交途徑等方式。在徵收條款方面，也棄用了近年來國際投資法主要使用的“間接徵收”原則，而規定了直接徵收。

總體來説，近年來印度在雙邊協定中傾向於更加謹慎和保守的，以維護東道國利益為價值取向的立場。自2016年投資範本後，印度大規模地終止和廢除雙邊投資協定，對所有到期的雙邊投資協定不再續期，並要求對雙邊投資協定的條款以2016年投資範本為基礎，對新的文本進行重新協商、解釋、補充和修訂。

其中，就包括2006年中印雙方的雙邊投資保護協定。該協定於2018年10月終止，且至今仍然沒有續簽。

一般來説，雙邊投資協定的立法宗旨之一是需要在投資者與東道國之間形成利益的平衡。但2016年投資範本並沒有體現出對這一原則的價值追求，反而在保護主義和國家中心主義的原則上有明顯的特徵。該範本對“投資”進行狹義解釋，並對“國家安全”和“公共利益”進行廣義解釋。由此可以推知，投資者可以利用雙邊協議進行權利救濟的可能性在降低；而東道國利用“國家安全”和“公共利益”予以免責的可能性在增加。

**第二，加入與中國相關的國際公約方面的情況。**2020年11月15日，RCEP由15國簽署，涵蓋了全球近1/3的人口、GDP和經濟總量。該協定是全球最大的自由貿易協定，也是由發展中國家倡導的投資便利化規則架構逐漸成熟的標誌。自貿區內成員國之間未來90%以上的税目產品將施行零關税。印度作為談判國自2013年開始加入談判，但最終於2020年7月宣佈退出RCEP。莫迪發言稱，印度將不加入任何由中國主導的投資協定。

**事實上，印度的退出還存在更多的原因。****一方面，**印度希望通過參與RCEP提升自身在東盟地區的影響力和貿易量，平衡中國在該地區的影響。作為能源淨進口國，印度也可藉助區域經濟合作穩定能源安全，並有利於穩定東北邦的局勢和區域傳統安全。**另一方面，**印度忌憚於自由貿易協定會加劇貿易逆差，對本國產業形成的巨大沖擊。印度希望RCEP成員國開放勞動力市場，並以此作為開放投資和貨物貿易的條件，但最終沒有能夠在談判中與其他國家達成一致意見。

雖然至今為止，RCEP仍然為印度保留了加入的機會，但據印度外長蘇傑生表示，RCEP不是印度的利益所在，希望與歐盟締結公正且平等的自由貿易協定。

四、中國的應對策略與發展前景

囿於國內複雜的權力結構，莫迪政府似乎並未能夠將疫情帶來的變局轉變成為改革的契機。不論是中印關係，還是美印關係，現下都存在着許多不確定性。對於外資來説，疫情壓力下保護主義的繼續蔓延，使所有的外資在印度都面臨不容樂觀的處境。

（一）

中國的應對策略

中國和印度都是彼此在發展道路上不可忽視的對象。中印是彼此最好的參照指標，雙方可以“以鏡正身”，借鑑對方的優點，也從雙方差異對比中確認自己的優勢。對待印度針對中資的策略，不妨從以下幾個方面考慮：

**首先，合作與制衡是中印經貿關係永恆的主旋律。**事實上，不論國際環境如何變化，中印之間的博弈勢必長期存在。按照美國全球霸權的佈局計劃，美國不能夠放任中國的影響力向西突破太平洋。因此，在現下的中美爭端中，印度和美國必然要互相利用，以達到制衡中國峯值力量的目的。

**其次，降低中印經貿關係影響力評價的權重。**事實上，從經貿關係方面來説，雖然中國是印度最大的貿易伙伴, 但中印貿易額僅佔中國出口貿易額2%。印度針對中國外資的特殊限制，其實是政治隱喻大於經濟意義的。中資對於印度的保護姿態也大可不必十分緊張, 因為中印經貿關係對於中國來説，僅僅能達到“錦上添花”的地位。中國的海外投資仍然有許多其他選擇。

**最後，中國投資不妨“以靜制動”。****一方面，**印度如果要以開放促進經濟發展，必然不能夠放棄中國、美國和歐盟三個市場；**另一方面，**2020年印度對華貿易逆差達400億美元。雖然這讓印度對中國頗存戒備之心，但也證明了在短時期內印度無法忽視中國製造和中國投資對印度經濟的重要助力作用。

**同時，**相對於美國投資多走向獨角獸公司和大型企業，中國的投資多走向小型初創企業，這同樣也是印度政府不得不考慮的因素。

（二）

合作前景

首先，在現有合作機制中尋找機遇。

如果法律不符合社會現實，在實施的過程中即會遭遇重大阻力。印度對於中國的恐慌來自貿易逆差，但是貿易逆差本身也表明了印度市場對於中國的需求與依賴。雖然現行法律和政策體現了許多針對中國投資的負面信號，但“惡法非法”，如果法律有悖於實踐的需求與發展規律，必定是會被無視，或是規避的。

例如，由於當時的土地徵收法律並不符合現實需求，2009年金奈科揚別都市場案即超越了當時的法律，在參與各方的協商之下，為平衡投資與救濟提供了合理的解決方案。只要是符合現實需求，一個合理的、兼顧各方利益的方案可以被實踐所認可。該案也為外國投資者形成了示範，詮釋瞭如何在印度通過與本土社區的協商形成可行的問題解決方案。

其次，在現行外資規則中尋找機遇。

印度外資政策保護主義與開放並存的特徵是普適性的，並不僅僅針對中國。因此，不單單是中國，所有的外國投資者都需要對印度外資政策在近年來的消極變化做出調整。從上文的分析來看, 雖然莫迪政府需要應對國內的複雜局面，但是新自由主義的發展思路是主張開放與市場化的。結合莫迪第二屆任期的經濟發展策略來看，外資政策的調整內容也大致符合印度的整體規劃。

由此可以看出，印度更希望外資進行重資產的投入，為印度注入資金，也解決印度就業的壓力。

因此，對於包括中國在內的外資，並非一併打壓，對於符合其投資導向的產業，印度理應為其保留充分的發展空間。海外投資的對象是具有主權的東道國。因此，要默認該國在制定其外資規則時是具備適時的理性的。作為市場的參與者，相較於評價這些規則孰優孰劣，更重要的則在於對規則的分析與研判，並從中尋找自身的發展空間。

最後，在發展趨勢中尋找機遇。

雖然疫情進一步激化了印度貿易保護主義的情緒，但是對外開放與尊重市場對印度也同樣重要。在全球化的背景下，印度的對外開放是怎麼開放和開放多少的問題。受制於其複雜的國內環境，印度內部的制度改革常常舉步維艱。但是，對於原先制約印度經濟發展的法律法規與政策，印度從中央到地方都有清晰的認知。從整個外資規則體系的發展進程來看，雖然困難重重，印度仍是朝着更加市場化和法治化的方向發展。同時，印度也將面對疫情後經濟發展的巨大壓力。

然而，除了中國，目前還沒有任何經濟體能夠真正滿足印度經濟復甦的巨大需求，因此印度經濟無法“脱鈎”中國。隨着疫情在全球範圍的逐步緩解，如果想要同時算好“政治賬”和“經濟賬”，印度顯然需要對現有針對中國的投資規則進行調整。

本文選自《印度洋經濟體研究》2022年第2期文章

原標題為《印度對華外資政策調整及中國的應對策略》

作者李來孺，為法學博士，雲南財經大學海外學院副教授，主要研究方向為南亞經貿法律制度

本期編輯：葉維傑 陳安瀾