從美國海關最新執法研討會看《維吾爾強迫勞動預防法案》執法機制_風聞

走出去智庫觀察

近日，美國海關和邊境保護局（CBP）召開《維吾爾強迫勞動預防法案》（UFLPA）實施方案研討會。此前，美國跨部門強迫勞動專項執法組（FLETF）召開執法事項線上公開聽證會，就實施UFLPA徵詢各方意見。UFLPA由拜登於2021年12月23日正式簽署。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家王克友律師及其團隊全程出席旁聽了此次研討會。通過CBP在UFLPA頒佈後首次以官方口徑講解與UFLPA執法相關的信息，結合UFLPA的立法意圖，其團隊傾向於認為美國政府不會給予太多進口商所要求的“優惠”，更大的可能性是，CBP將一定程度上蓄意模糊化自身的執法標準。

CBP針對強迫勞動商品的執法機制有哪些關注重點？今天，走出去智庫(CGGT)刊發王克友及其團隊的文章，供關注美國製裁的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、CBP敦促進口商積極、主動、密切地審查自身供應鏈，確保進口的任何貨物或材料都不來自新疆地區；進口商有責任開展盡職調查、執行有效的供應鏈追蹤和供應鏈管理措施，確保自身不進口來自中國（尤其是新疆）的強迫勞動商品。

2、UFLPA可反駁推定於2022年6月21日開始施行後，全部或部分產自新疆的商品將適用UFLPA下的執法機制，而非WRO（暫扣令）。

****3、針對依據UFLPA被扣留的商品，進口商有兩種選擇：提交證據證明商品不涉及強迫勞動，或者將商品再出口至原產國（Country of Origin）。推翻推定的標準將與推翻《以制裁反擊美國敵人法》（CAATSA）中對全部或部分由朝鮮勞工生產的商品涉及強迫勞動的標準非常相似。

4、UFLPA下的執法機制體現了執法節點前移和執法時間緊湊等特點。根據UFLPA執法流程，海關對商品進行檢查後的5個工作日內就需要決定是否放行或者進行扣留。由於UFLPA對涉疆商品實行強迫勞動推定，該類商品很有可能會在這5天內被扣留。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

一、背景

美東時間2022年6月1日上午10點，美國海關和邊境保護局（CBP）召開了所謂《維吾爾強迫勞動預防法案》（UFLPA）實施方案研討會，簡要説明了UFLPA將會採用何種執法機制。我們全程參加了本次研討會。這是CBP在UFLPA頒佈後首次以官方口徑講解與UFLPA執法相關的信息。

此外，2022年4月15日，CBP還在其官網上宣佈將向曾經進口今後將被禁止的商品的進口商提前發出“已知進口商信函”，敦促該些進口商及時解決供應鏈中的強迫勞動問題。CBP同時強調，未收到該信函並不代表進口商沒有UFLPA相關的風險****。日前，CBP也正式公佈了“已知進口商信函”的文本。

本文中，我們對該信函內容以及CBP在2022年6月1日的研討會上披露的UFLPA執法機制進行簡要介紹和分析。

二、已知進口商信函內容及分析

（一）信函內容概述CBP實際上公佈了兩個版本的信函，其中一封特別針對旨在打擊恐怖主義的“海關-商貿反恐聯盟 ”(CTPAT) 成員，另一封則針對其他美國進口商。兩個版本的信函僅有細微的不同，因此我們在此統稱為已知進口商信函。

在給這些進口商的信函中，CBP介紹了UFLPA的頒佈，並強調根據UFLPA將對全部或部分產自新疆的商品以及UFLPA實施戰略中（注：美國政府尚未發佈UFLPA實施戰略）的一系列清單中的實體生產或製造的商品實施可反駁的強迫勞動推定。按照《1930年關税法》第307條，強迫勞動商品將無法入境美國。CBP表示，法案不但要求進口商通過盡職調查評估自身供應鏈，還要求進口商對 CBP 的審查要求做出全面和實質性的回應。

CBP表示，由於收信人之前曾從特定地區或實體進口商品，故通知收信人此類商品在6月21日之後可能面臨CBP的執法行動，包括貨物扣留、沒收和罰款等（注：在CTPAT版本的信函中，還包含暫停CTPAT會員資格或直接除名）。CBP表示，未來將在決定針對收信人的執法措施時考慮收信人早先已經收到通知的事實。

信函中還提到，政府將在6月21日可反駁推定正式生效前依據法案要求發佈包含進口商指南的UFLPA實施戰略。CBP敦促進口商積極、主動、密切地審查自身供應鏈，確保進口的任何貨物或材料都不來自新疆地區；進口商有責任開展盡職調查、執行有效的供應鏈追蹤和供應鏈管理措施，確保自身不進口來自中國（尤其是新疆）的強迫勞動商品。

（二）信函內容分析在此前的“UFLPA實施方案聽證會速報”一文中，我們提到整場聽證會值得注意的一點是代表美國進口商利益的各大行業協會與社會人士、專家學者、民間社會組織等的觀點對立。

前者提出的請求包括最大化澄清什麼是清晰和有説服力（clear and convincing）的證據；允許含有微量程度（de minimis）涉疆成分的商品入境，也就是僅對涉疆成分超過一定百分比的商品進行執法；以及延遲開始執法的日期，給予進口商合理的時間審視自身供應鏈。後者則提出，CBP不應在2022年6月21日前告知進口商證據標準，且CBP應最大化提高推翻強迫勞動推定的證明標準，至少要求進口商提供完整的供應鏈分佈繪圖、各個供應商的實地照片證據、供應商合同的副本等。

本次已知進口商信函或許可以反映CBP將採納何方立場。在信函中，CBP始終強調進口商自身需要積極主動地採取措施確保UFLPA合規，且明確表示收到信函的進口商如若依然違反UFLPA，將從嚴執法。另一方面，截至目前，CBP並未提及何時發佈包含進口商指南的UFLPA實施戰略，也未對指南的詳盡程度作出承諾。結合UFLPA的立法意圖，我們傾向於認為美國政府不會給予太多進口商所要求的“優惠”，更大的可能性是，CBP將一定程度上蓄意模糊化自身的執法標準。

三、CBP UFLPA實施方案研討會內容及UFLPA執法機制分析

（一）會議內容簡述本次會議由CBP副執行主任Valarie Neuhart主持，美國國土安全部（DHS）及UFLPA跨部門執法小組（FLETF）亦派代表參加。

DHS代表John Pickel強調美國政府眾多部門均積極參與了UFLPA執法機制的商討，政府層面對本部法案的執行高度重視。CBP強迫勞動處（Forced Labor Division）主任Therese Randazzo則表示，其所在的機構專為整治強迫勞動而設立，CBP在近些年來針對強迫勞動的執法行為越來越頻繁，未來也將繼續加強此方面的執法力度。

CBP介紹了FLETF的組織架構——該小組的主席為DHS部長，每季度定期召開高層會議，並不定期召開常規會議。FLETF對有關事項採取行動前需達成全員合意，若未能達成一致也可以採納多數投票意見。有投票權的成員包括來自美國勞工部（DOL）、美國國務院（DOS）、美國司法部（DOJ）、美國財政部（DOT）、美國商務部（DOC）和美國貿易代表處（USTR）的代表。CBP沒有投票權，但同眾多其他部門一樣作為觀察者（observer）積極參會並發表意見。由此可見，美國政府已經對強迫勞動執法採取了“全政府”（whole of government）的態度。

在關於UFLPA執法的具體內容方面，我們認為有下面幾點值得關注：

第一，可反駁推定於2022年6月21日開始施行後，全部或部分產自新疆的商品將適用UFLPA下的執法機制，而非WRO（暫扣令）。

第二，UFLPA下的執法流程依據的是19 CFR § 151.16（下文將詳細介紹），與CBP現行的WRO執法採用的19 CFR § 12.42流程具有顯著不同。

第三，針對依據UFLPA被扣留的商品，進口商有兩種選擇：提交證據證明商品不涉及強迫勞動，或者將商品再出口至原產國（Country of Origin）。

第四，UFLPA下的執法機制對於證明商品並非由強迫勞動商品生產的證明標準將會顯著高於現行的WRO機制。

第五，從多個發言人的口風來看，UFLPA實施戰略（其中包括進口商指南、指定實體清單、執法優先產業清單）將可能於2022年6月21日可反駁推定生效時才發佈。

第六，CBP重申推翻強迫勞動推定所需的要素：首先，進口商必須完全遵守UFLPA實施戰略中進口商指南中的相關要求；其次，進口商必須完全配合CBP的問詢和調查；最後，進口商必須提供清晰且有説服力（clear and convincing）的證據證明商品並非由強迫勞動生產。值得注意的是，DHS代表John Pickel表示現在雖不能提供詳細指南，但推翻推定的標準將與推翻《以制裁反擊美國敵人法》（CAATSA）中對全部或部分由朝鮮勞工生產的商品涉及強迫勞動的標準非常相似。

第七，可反駁推定將於2022年6月21日準時生效，CBP不會給予延遲執法的寬限期，並且明確僅含微量涉疆元素的商品也會依據法案被扣留。

****（二）UFLPA執法機制如上所述，UFLPA下的執法將運用19 CFR § 151.16中規定的流程。在本部分中，我們將介紹該法規規定的執法流程。

1****.海關決定是否扣留（****detention）或放行商品海關應當在檢查商品後****5個工作日內（不包括週末和節假日）決定是否放行或者扣留商品。在5個工作日內未放行的商品將被視為被扣留商品。****當商品處於可由海關人員查看和檢查的狀態時，應視為提交海關檢查。但是，僅向海關出示裝有待檢商品的貨車、集裝箱或國際運輸工具（即貨品的包裝、運輸工具）不應視為提交海關檢查。除在公共倉庫檢驗商品外，進口商應支付與檢查商品的準備和運輸有關的所有費用。

2****.********扣留通知的時間和內容****若海關作出扣留商品的決定，或者在檢查商品5個工作日後仍未放行商品，則海關應當在5個工作日內向進口商及其他利害關係人發出扣留通知。該通知並非最終決定（final determination），通知內容包括：(1) 扣留開始的日期、商品受檢的日期；（2）扣留的具體原因；(3) 預計扣留期限；(4) 將進行何種進一步檢查或問詢；(5) 任何可以提供給海關、可能加快海關處理速度的信息。

3****.最終決定（****finaldetermination）的時間線****海關將在檢查商品後30個自然日內就被扣留商品的可接受性（admissibility）做出最終決定。最終決定的結果可能為放行或者排除（exclusion）。所謂排除即是禁止相關商品進入美國境內（“exclusion of merchandise from entry”，19 U.S. Code § 1514a (4) ）。扣留與排除的區別是，扣留是一箇中間狀態，商品的可接受性並未塵埃落定，只是暫時無法確認可否入關。而排除則是一個最終狀態，代表CBP已經決定拒絕相關商品入關。

若海關未在貨物受檢後30個自然日內（或法律特許的更長期限）對被扣留貨物作出最終決定，則視為海關決定不予接受並排除商品（deemed exclusion），即視為排除。針對排除決定或者視為排除，進口商均有權申請行政複議。

4.********行政複議的時間線根據19 USC 1514，在關於排除決定的行政複議（protest）中，申請人必須説明申請複議的海關決定、該海關決定涉及的商品的分類、反對該海關決定的理由等。除非一次報關涉及不同類別的商品，否則針對每次報關只能提交一份行政複議。根據本條規定，下列人士均可作為行政複議的申請人：入境文件上記載的進口商或收貨人（或他們的擔保人）；負責為相關商品報關或交付相關商品的人；提出退税申請的人。該類行政複議必須在相關決定作出起180個自然日內提出。如果在提出複議之日起第30個自然日，海關仍未全部或部分支持或拒絕複議，則應視為複議已被拒絕。

（三）WRO及UFLPA執法機制比較分析從CBP公佈的執法機制來看，UFLPA項下的執法與WRO（暫扣令）執法有顯著差異。

WRO的調查週期相對較長。在該模式下，CBP的調查分為依投訴啓動和依職權啓動兩種模式。在第一種模式下，CBP在收到相關投訴和調查申請後有30天的時間決定是否進行調查。一旦依投訴或依職權啓動的調查開始，第一階段的調查通常耗時90到180天左右。只要CBP經調查認為有合理理由（reasonably but not conclusively）相信商品由強迫勞動製造，就可以通過WRO扣留（detain）相關商品。隨後CBP還會開始第二階段的調查，通常耗時180天到365天左右。在第二階段調查開始的90天內，進口商可以向CBP提供證據證明商品不含強迫勞動成分，供CBP對扣留的商品進行可接受性裁定（admissibility determination）時參考。在第二階段調查開始的90天內，且商品未被沒收（seizure）前，進口商也可以選擇將問題商品重新出口至美國以外的國家。如果CBP經調查認定有相當理由（probable cause）認為商品由強迫勞動製造，則會出具正式的認定（finding），並對認定的商品作沒收處理。沒收（seizure）與扣留（detention）的區別是，在扣留狀態下，商品只是等待進一步檢驗，所有權並未發生改變；而沒收意味着海關已經裁定商品違法，所有權也將移交至海關，此時海關可作拍賣、銷燬等處理。

UFLPA下的執法機制體現了執法節點前移和執法時間緊湊等特點。根據UFLPA執法流程（19 CFR § 151.16），海關對商品進行檢查後的5個工作日內就需要決定是否放行或者進行扣留（detention）。由於UFLPA對涉疆商品實行強迫勞動推定，該類商品很有可能會在這****5天內被扣留。****接下來，CBP將在商品提交海關檢查之日起 30個自然日內就被扣留商品的可接受性做出最終決定，即決定放行或排除。如相關商品被CBP最終決定排除，進口商還可以申請行政複議（protest）。根據19 USC 1514，在關於排除的行政複議中，申請人必須説明申請複議的裁定、裁定涉及的商品的分類、反對該裁定的原因等。行政複議必須在相關裁定作出180個自然日內提出，且CBP將在30個自然日內回覆結果。綜合來看，從商品抵達口岸供海關查驗到行政複議結果，整個過程可能不超過兩個月就能夠完成，甚至更短。如果經歷行政複議還無法成功説服CBP放行商品，進口商可考慮向法院提起司法審查。國際貿易法院（Court of International Trade）對CBP的排除裁決具有管轄權。但需要説明的是，美國法院的司法審查主要依據程序上的重大瑕疵推翻行政決定。除非CBP的裁決理由存在重大缺陷，法庭原則上不會“越俎代庖”替CBP重新進行説理並推翻裁定。

為便於讀者更加直觀地對照UFLPA和WRO執法機制，我們根據現有信息，將兩者流程梳理總結如下：

階段

WRO

UFLPA

受理投訴（非必要前置步驟）

受理投訴後30自然日左右：

•CBP決定是否開展調查

/

扣留決定

開展調查後90~180自然日左右：

•CBP決定是否出於合理懷疑（reasonable suspicion）印發WRO扣留商品

商品提交檢查後********5工作日內：

•CBP必須決定放行或扣留

•如未放行，視為扣留

可接受性舉證或再出口

印發WRO後3個月內：

•進口商可提交證據證明商品不涉及強迫勞動

•進口商可將問題商品再出口至其他國家

商品受檢後********30自然日內：

****•****進口商可提交證據推翻強迫勞動推定

•進口商可將問題商品再出口至原產國（Country of Origin）

排除決定

印發WRO後3個月或更長時間後：

•CBP可決定排除商品。注：CBP並未明確説明此時間線，但在HQ H318182號行政複議裁決中，商品1月5日依WRO被扣留，CBP於4月9日作出排除決定，複議庭認為為時過早（premature）

商品受檢後********30自然日內：

•CBP對商品的可接受性作出終裁

•如未作任何裁定，視為排除

進口商對排除提出複議

CBP終裁/視為排除後180自然日內：

•進口商可提出行政複議

CBP終裁/視為排除後180自然日內：

•進口商可提出行政複議

CBP********決定複議結果

行政複議提出後********30自然日內：

•CBP決定是否支持或駁回複議

•如CBP對複議未做任何裁定，視為駁回

行政複議提出後********30自然日內：

•CBP決定是否支持或駁回複議

•如CBP對複議未作任何裁定，視為駁回

四、結語

UFLPA項下所需的多項重要解釋性文件仍未發佈，以上僅為我們根據目前的理解對CBP公佈的有限信息的初步分析。由於UFLPA生效在即，我們建議可能受影響的中國企業一方面仍應對相關信息保持關注，另一方面也應加強對自身供應鏈的瞭解和管理。