徐勇 楊雪冬｜重建基層秩序的關鍵：社會需要日常生活“防震圈”（兩篇）_風聞

編者按

6月10日，唐山某燒烤店發生了一起惡性傷人案件，引發全網震動。正如光明日報時評所指出：“圍毆女性、種地道歉、鐵絲鎖門，這三起於一個多月內發生在唐山的社會事件，都是社會治理的失效，都隱喻着‘法’的威信在一個地域間的流失，彼此之間已經形成了一個耐人尋味的邏輯鏈條。”這樣的極端事件具有偶然性，但其並非簡單尋釁滋事，而是與社會的基層治理和法治環境密切相關，更是在社會不斷文明進步的過程中對公眾安全感的挑釁，從而引發了人們對基層秩序的擔憂。早在2011年，《探索與爭鳴》就曾組織專題“基層重建：中國社會穩定的長久之計”，思考中國社會的基層治理重建問題。今天我們重新推出部分文章。文章指出，重建基層治理，需要重視基層社會的建設和自主性，為穩定的日常生活秩序打造“防震圈”。雖然時間情境有所不同，但仍具一定參考價值。專題標題系編者所加。為閲讀方便，原文有刪改。

“防震圈”、自治秩序與基層重建

徐勇｜華中師範大學政治學研究院院長、教授

原載《探索與爭鳴》2011年第7期

非經註明，文中圖片來自網絡

強固基礎，着力基層是我國現階段要高度重視的基層重建的重要內容。在傳統中國，“皇權不下縣”的重要基礎就是在政府與農民之間有一個“鄉紳階層”。在美國著名學者費正清看來，這一階層在政府與農民之間扮演着“中間人”的角色。這一植根於基層的階層，實際上是國家統治的緩衝地帶。政府通過他們，可以更有效地達到有效治理社會的目的。大量的社會管理依靠的是以鄉紳階層為主導的社會自我管理，並由此建構起一套自治秩序。近代以來的革命和鄉村改造的一個重要後果是鄉紳階層的消失，國家權力直接延伸到基層社會，甚至“進村入户”。人民公社時期達到極致。人民公社體制廢除後，實行“鄉政村治”，鄉鎮以下的村民委員會屬於羣眾自治組織。但是，中國的經濟社會變遷具有鮮明的政府推動性，國家權力仍然頑強地向下延伸和無處不在地滲透，即使基層羣眾自治組織也具有突出的行政主導色彩。

現代化就是國家權力不斷向下延伸的過程。這是不可避免的過程。但在這一過程中，有兩種方式：一是國家權力的全覆蓋和強控制，社會自治的空間極小，社會秩序和人的行為取決於政府；一是在國家權力延伸的過程中使社會保留相當的自治空間，除了服從政府意志外，人的日常生活更多的是服從內生和內在的自治秩序。我國是通過革命和改造建構起一個新社會的，國家權力的延伸更多的是前者。這種方式的好處是能夠迅速建構起一個新社會，但其不可避免的結果是政府與民眾的關係是“面對面”的直接權力關係。政府面對民眾直接施政，民眾面對政府直接受治。在這種格局下，政府需要不斷地給民眾以“好處”，才能獲得治理的合法性基礎。“發展是硬道理”和高度重視改善民生，不僅具有經濟意義，更重要的政治意義是鞏固執政基礎。這正是學界談論較多的“政績合法性”。但是，我國30多年的迅速發展併成為世界第二大經濟體的事實，並沒有使社會獲得理想中的平穩。我國現階段既是發展的黃金機遇期，又是矛盾的凸顯期。除了發展不平衡的基本原因以外，我國政府與民眾“面對面”的直接權力關係也是重要原因。許多矛盾正是由於政府的直接干預造成的。與此同時，大量的社會矛盾缺乏一個過渡層或者中間層加以消化，而直接訴諸於政府，基層自治組織幾乎沒有發生任何緩衝作用。

經過數十年的經濟建設，特別是市場經濟體制建立後，我國經濟可以無需政府介入而自運行。政府的重要職能除了經濟規劃以外，就是加強社會建設，使社會成為一個有序管理的社會。這種社會不是以往政府強力主導甚至直接控制的社會，而應該是一個政府主導下高度自治的社會，是一個需要重建的社會。

重建社會需要從基層着力。這是因為，基層是民眾的生活領域和世界，與民眾的利益和幸福生活密切相關。政府主導下的市場經濟，使經濟得以迅速發展，但其後果是民眾的生活改善與國家經濟實力增長不同步，大量的經濟資源和社會財富為政府所掌控。政府層級越高，掌握的資源和財富愈多。這正是人們紛紛向首都和省城集中的重要原因。相比較而言，愈是層級低的地方，特別是基層，其掌握的資源和財富愈少。這種資源和財富層級不均和過分集中的格局，使得地方和基層政府愈加看重經濟發展而不是改善民生，甚至以犧牲民生為代價發展經濟。所以，從基層着力重建社會，首先需要在資源和財富分配上更多向基層供給。基層財力不足，必然造成執政基礎不牢。國家已將改善國民收入分配作為一項重要任務，但在收入分配問題上也有一個“調結構”的問題。這就是改革現行的財政税收結構，讓更多的財力留在基層、流向基層，以惠及民生、恩及民眾。如果基層組織連一個辦公的地方都沒有，連日常開支都無法保障，怎麼可能去做羣眾工作，化解社會矛盾，形成政府與民眾之間的“緩衝地帶”呢？

基層重建，要着力推動基層羣眾自治組織的性質復歸和功能復位。在政府強力主導下，大量基層羣眾自治組織實際上是政府的“一條腿”，其主要功能是完成自上而下的政府任務。隨着税費改革，基層羣眾自治組織的任務壓力有所減輕。但是，歷史上長期形成的“大政府”理念並沒有消失。在新農村建設和社區建設的進程中，政府再次成為基層社會的主導力量。新農村建設只見“政府主導”，未見“農民主體”。農村社區建設成為政府建設社區。基層羣眾自治組織的功能被替代，甚至被取代。政府雖然將公共服務延伸到基層，但如果由政府包辦，就有可能進一步弱化基層羣眾自治能力。事實上，政府包辦不了，也包辦不好基層社會的所有事務。一旦政府在某一事上未滿足民眾的期待，就很容易發生因為信任和信用而引起的“危機”。

強化基層羣眾自治組織的功能，還需要制度創新。與民眾生活密切相關的基層羣眾自治制度，是我國四大政治制度的重要組成部分。但這一制度原有的基礎是社會不流動，不同的人羣在各自的村落區域裏自我管理。而現在的制度基礎卻是一個流動性社會。大量的農村人口外出務工，村民自治的主體“消失”了。以往少數民族羣體居住生活在自己的區域，與其他民族人羣是“背靠背”，相安無事。如今隨着人口的流動，不同民族羣體之間處於“面對面”的直接交往之中，發生衝突的概率增大了。而流入地的自治組織對流動人口的管理卻處於制度“真空”之中。流動性帶來的是“秩序空間”的轉換。當流動人口缺乏自治組織的依託和歸屬時，就會陷於無序之中。現階段社會治安問題突出的重要原因就在於此。因此，如何建構一個適應流動性社會的基層羣眾自治組織，是基層制度創新的重要任務。

在基層重建中，還需要推動社會組織的發育。我國的基層羣眾自治組織畢竟具有公共管理功能，其自治作用相對有限。改革以來，中國的一個重要變化就是人的利益性愈來愈強，而組織化程度愈來愈低。大量的利益訴求和表達，是以個體而不是組織的名義出現的。政府面對的是一個個分散的個體。除了“交易成本”高昂以外，還藴含着相當大的社會風險。無組織的個體是極其軟弱的；無組織的個體同時又是極其危險的，他們很可能以生命為代價表達其訴求。當今要建構和諧社會，必須重視社會組織建設，重構政府與民眾的組織關係。政府依法管理社會組織，讓民眾安心；社會組織依法組織民眾和自我管理，讓政府放心。在社會組織建設中，要注意發揮組織精英的作用。他們生活於基層或者民間，有廣泛的社會基礎。同時要引導他們在自治活動中服務於法治秩序。這些人有可能成為現代化進程中的“新型鄉紳”，在政府與民眾之間扮演起“中間人”的緩衝作用。

基層再造中的治理空間重構

楊雪冬｜清華大學政治學系長聘教授

原載原載《探索與爭鳴》2011年第7期

非經註明，文中圖片來自網絡

隨着人們對日常生活安全與自身發展權利的關注，基層的地位和作用越來越引起社會的關注。“基層是一切工作的落腳點”，許多重要決策的制訂和執行，都應該從基層出發，滿足基層的需要。固然，基層是一個模糊的概念，但是我傾向於將其定義為日常生產生活的組織單位和組織方式。因此，基層問題實質上是社會如何進行有效組織和良好治理。良好社會秩序的形成和維持，不是來自外部力量的強制，而是基層社會的合理組織與有效互動的結果。

基層社會的組織與治理，是在一定的空間中進行的，也在不斷地創造出新的空間。空間是基層社會組織和活動的場所載體、物質約束以及行為的結果。基層社會的組織化過程也是空間的劃分、塑造和再生產過程。

在這個人化自然的時代，所有的自然空間都已經不同程度地被人為力量所改變或重塑。而國家又是現代社會的基本存在空間，或者治理空間，因此基層社會所在空間的形成是各種人為力量共同作用的結果。國家、資本和技術無疑是其中的主導力量，其主導作用集中體現在其對空間的改變是主動、成規模和影響深遠的。國家將空間作為治理的基礎單位來加以劃分、組織、規範和滲透；資本則將空間作為獲得最大利潤的對象加以開發、規劃和消費；技術既為國家和資本改造空間提供了手段和支持，也為社會自身創造新的空間提供了條件。

儘管對於基層社會來説，空間是人們聚集的場所、交往的產物和行為的外部約束，但是在許多情況下，基層社會和空間一樣是被改變或塑造的對象，而非參與這個過程的主體和能動者。因此，在這些力量改變空間的過程中，基層社會的組織形態和組織方式也受到了深刻影響，甚至被改變了。

改革開放之前，中國的治理空間是執政黨按照自己的理念構建出來的，基層社會的結構不過是執政黨組織和管理國家方式的實現形式。進而言之，治理空間的構建與組織單位的設立是同步進行、相互契合的。單位制和户籍制是實現二者一致的兩大支柱，其實質就是將個人的活動限定在固定的地點或場所，不遺漏在公共權威的燈光之外。執政黨通過治理空間劃分、基層組織建設，將鬆散冷漠的基層社會有效地組織和動員起來，既貫徹了政治意圖，也實現了公共權威在基層社會中的無縫隙運行。

但是，改革開放以來，工業化、信息化、城鎮化、市場化、全球化進程快速推進，不僅影響和改變着人們的日常生產生活，而且從根本上改變了公共權威作為唯一的治理空間塑造力量的局面，基層社會既有的組織形態和組織方式遭遇嚴重挑戰。在基層社會，治理空間的重構與基層的組織化之間出現了不同形式的錯位或者不對稱，導致了治理的真空或者組織的缺失。

這種錯位或不對稱主要有以下幾種體現形式

第一，空間構建的利潤推動壓倒了基層治理的穩定優先。改革開放之前，政權是空間構建的唯一主體，它根據自己的治理理念和能力決定着行政區劃、土地用途、建築標準等物質空間的基本內容，用單位制和户籍制劃定了人活動的空間單元和流動邊界。在基層社會中，政權作為唯一的力量，通過各種正式的組織形式，將人們組織到不同的空間單元之中，並通過一系列符號系統，塑造着人們對這些空間單元的認同。但是，改革開放之後，隨着資本力量的逐漸強大，其日益加入到空間構建的過程之中。依靠利潤的誘惑，資本與公共權威形成合作互利關係，甚至主導了後者的選擇和判斷。在資本推動下，城市規劃中的土地使用、大型居住區的建設，以及建築高度和內部空間的設計等重構空間的行為，都和利潤最大化緊密聯繫在一起。但是利潤最大化不是基層治理的首要原則，儘管經濟活動已經成為人們日常生活的重要組成部分。基層治理優先考慮的是穩定的秩序。穩定秩序是多種因素共同作用的結果，其中最重要的是人們的日常生活有相對固定的空間、交流互動的場所，在此基礎上才能夠對其所在空間形成可持續的認同。顯然，在快速的空間重構過程中，這種穩定性無法得到有效的滿足。頻繁發生在城市和鄉村中因為政府徵用土地而產生的各類衝突，都充分説明了這一點。

第二，治理對象的流動性與治理單位的屬地化之間的不協調。人的大範圍流動是中國改革開放後最重要的社會現實之一。人的流動，加快了生產要素在國內乃至國際範圍的有效配置，也打破了公共權威構建出的各種治理單位的邊界，既包括地理空間，也包括組織空間的邊界。許多活動不僅是跨雙邊界的，而且是跨多邊界的，這也導致了各類社會問題的流動性和擴散性。由於基層治理採取的是屬地化原則，所以對一些流動性問題的治理就出現了脱節、遺漏，各種形式的司法保護主義、信訪事件的處置、城中村的出現，以及最近頻發的食品安全事件等，都説明了依據行政區劃劃定管轄邊界的治理權威面對流動性問題的尷尬。

第三，私人空間的擴展對公共權威的壓縮。在公共權威構建的治理空間中，每個治理單位也是一個公共空間，便於公共權威的滲透和調控，也為分屬其中的人們設定了行為和認同的邊界。私人空間的擴展在物質形式上集中表現為大量商用小區的出現。對於居民來説，小區是其購買獲得的，擁有私人所有權；而對於管理小區的物業公司來説，小區又是其經營謀利的對象。作為治理權威的代表，居委會通常無法進入到商用小區內，小區居民由於來源和訴求的多樣化等原因又難以進行有效的自治，因此這些不斷增多的私人空間在功能上蜕化為居住區、消費區，而非公共治理單位，其公共性也隨之被嚴重削弱。私人空間的擴展過程也是私人權力的強化過程。後者通過擴張新的空間、圍繞空間所有權的衝突等新的方式，挑戰着基層治理中的公共權威，也影響着公共空間的形成。如果説在改革開放之前，公共權威通過單位制和户籍制將基層社會分隔化，那麼現在則是居住小區、產業分佈將基層社會重新進行了分隔，只不過新出現的分隔空間是異質而非同質的。

第四，虛擬空間的產生對物質化基層治理手段的挑戰。虛擬空間就是人們的看法、觀點、情感、價值、思想等藉助網絡進行交流互動的過程。之所以説是虛擬，是因為這樣的空間沒有物質化的形態，也不需要所有參與者面對面的在場。網絡技術的發展，超越了交通、印刷、電信等壓縮了空間的技術，成為了創造空間和分割空間的技術。藉助網絡，虛擬空間內部不斷多元化，既將現實社會關係投射到虛擬空間中，也在不斷生產新的私人和公共空間，從而拓展了基層社會的交往範圍。影像化、即時性、共時性和議題驅動成為虛擬空間的基本特徵。對於虛擬空間來説，輿論引導、羣眾工作以及行為干預等現有的基層治理手段顯然過於物質化、單一化，難以真正影響或者改變虛擬空間的再生產。更值得關注的是，虛擬空間正在形成自己的概念、詞彙和敍事方式，在其中形成的集體行動具有匿名化、擴散性和娛樂化的趨勢，這些變化都對宏大政治敍事、儀式化的政治行為以及物質化的治理手段提出了嚴峻挑戰。

第五，空間的縱向發展與治理的平面化之間的矛盾。最大化地利用空間，必然會導致空間的縱向發展。建築材料和技術的發展為這種思路提供了有力的物質支持。城市中摩天大樓的出現，農村中的農民“上樓”工程，都在不斷地產生着大面積的縱向空間。在縱向空間裏，個人和羣體之間的交流互動被單一化、定時化，並趨向減少。公共權威很容易被隔離在縱向空間之外，難以對縱向空間內的個人和組織產生直接的影響，更不用説干預。日常生活本來是基層治理的主要內容和渠道，但是在縱向空間中，它被高度私有化了，日常公共生活難以達成。此外，在城市中，大部分縱向空間中的個人和組織，都是外來的，與負責縱向空間所在區域治理的公共權威存在着先天的脱離傾向，很容易成為基層治理中的“孤島”。

第六，治理空間單位尺度的拉大，對公共權威的治理能力提出了新的挑戰。對於公共權威來説，治理空間單位尺度的拉大主要來自於行政區劃的合併和調整。儘管交通通訊技術和設施的發展，有助於公共權威將影響力延伸到更大的範圍，但是人員數量和能力的限制，使得基層權威無法應對更大空間內更加多樣化的關係、更為具體的問題。更為重要的是，治理空間單位尺度的拉大，對於各種公共品的提供有了更高的要求，否則人們的生活成本和交往成本就會不斷提高。每一個在大城市裏生活工作的人，近年來都切身感受到了距離拉大和交通擁擠帶來的各種不便、壓力和無助感，這也直接影響到高質量的公共生活的達成。

對於治理空間的上述變化，公共權威也在努力進行着回應，從組織、機制、手段和工具等多個方面進行着探索，力圖將影響力儘可能地擴散到各種形式的治理空間之中，影響到個人的日常生活、組織的日常運行。由於篇幅所限，我在這裏不詳細總結和分析這些探索的內容和功效。這裏要強調的是，要應對治理空間的變化，即便這些變化是公共權威有意推動或設計的，公共權威也應該首先調整自身，在適應這些變化中更好地發揮積極的作用。

對於公共權威來説，真正有效的基層治理是通過對日常生活和生產的有序組織完成的，因此，無論治理空間發生怎樣的變化，優先保證的是人們的日常生活生產的穩定和有序，然後才是通過各種形式的治理來將基層社會與政治權力有效地銜接起來，實現國家與社會的有效互動。就目前的情況而言，確保人們的日常生活生產的穩定有序，公共權威不僅要重點解決基層社會面臨的最緊迫問題，提供更有針對性和精細化的公共品和公共服務，還應該通過組織豐富的公共生活，構建可接近的公共空間，為人們的參與、表達和自組織提供有效的渠道和必要的支持。沒有真正的公共生活的基層治理，只能是單向度的管制；沒有交往互動的治理空間，只能生產出漠視和敵意。