李伏安：如何圍繞三大支柱去完善和健全我國的金融穩定機制_風聞

中國金融正處於巨大變革之中，各方力量不斷積聚，給金融穩定帶來深刻而又複雜的影響。《宏觀審慎政策指引》、《地方金融監督管理條例》、《金融穩定法》的陸續出台、起草，標誌着我國金融穩定常態化機制的框架的日臻完善。未來儘管包括科技化在內的市場脱媒是基本趨勢，但上述重要支柱將始終支撐起中國的金融穩定。而《金融穩定法》的制定，將為法治條件下進一步完善和健全金融穩定體系和機制奠定基礎。

——李伏安 中國金融四十人論壇（CF40）成員、渤海銀行股份有限公司董事長

*文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機構立場

”

加強金融穩定體系的支柱建設

文 | 李伏安

何為金融穩定？金融穩定是一個具有豐富內涵的動態概念，反映了一國金融正常運行發揮關鍵功能的狀態。西方學界認為，適宜的宏觀經濟環境、有效的監督和管理體制與健全的金融市場基礎設施構成了一國金融穩定的“三根主要支柱”。

而從中國現實情況來看，金融穩定至少包括兩層重要涵義：一方面，宏觀經濟大盤穩定，財政政策、貨幣政策穩健有效；另一方面，金融成為有效調節宏觀經濟的重要槓桿，充分發揮對資源配置的引導作用。其往往具體體現在三個層面：金融機構的穩定、金融市場的穩定以及金融基礎設施與各種金融傳導機制的穩定。

人民銀行近期發佈了《中華人民共和國金融穩定法(草案徵求意見稿)》（下稱“《金融穩定法》”），總體來看，《金融穩定法》從制度上進一步健全了通過各部門合力協作來防範、化解、處置金融風險的重要體系，旨在建立起以金融穩定為目標的系統性金融運行與監管體系的制度安排，持續完善我國宏觀審慎政策框架的關鍵“拼圖”。

本文結合中國國情，認為當前中國金融穩定的“三根主要支柱”主要體現在穩定的宏觀體系、有效的風險管理機制和完善的金融市場基礎設施，並論述瞭如何圍繞三大支柱去完善和健全我國的金融穩定機制。

以宏觀穩定為綱

自2008年金融危機發生以來，世界經濟面臨的形勢日益嚴峻複雜。危機發生後，西方國家和國際社會都更加關注和重視金融穩定的監測、構建和維護，一國之內立法、執法、政策的統籌，國際之間溝通、互商、有序的協調，動力和動作較危機前都有了很大的增強；尤其宏觀管理部門和綜合協調機構在理念與手段上都有了很大的變化。譬如，歐盟成員國於2010年9月2日達成一致，從宏觀和微觀兩個層面着手建立泛歐金融監管體系，在宏觀層面成立了歐洲系統性風險委員會，負責制定一套統一標準，對跨國金融機構面臨的風險進行統一評估，並對存在風險的金融機構提出建議或發出警告。微觀審慎層面上則成立了歐洲銀行管理局、歐洲證券與市場管理局、歐洲保險與職業養老金管理局這三個審慎管理局，對相應行業進行監管。

在2017年全國金融工作會議之前，我國宏觀層面金融穩定的問題之一在於槓桿率太高，由於金融行業整體利潤率高，導致全國的實體經濟出現“脱實向虛”的問題，一些實體企業紛紛開始涉足金融行業。出現這些現象主要在於，沒有把握好實體經濟與所謂的虛擬經濟的平衡問題，或者説沒有處理好實體經濟與金融的內在關係。

2017年7月召開的全國金融工作會議提出，在金融改革發展取得重大成就的同時，金融領域在週期性、結構性、體制性矛盾疊加影響下，風險點多面廣，亂象叢生，結構失衡問題突出，各類風險隱患較多，脆弱性明顯上升。並明確提出更好服務實體經濟、有效防控金融風險、深化金融改革開放三項任務。

2017年至今，我們持續降槓桿、降成本，縮短金融鏈條、壓縮影子銀行，要求金融機構都要被納入監管，金融業務必須持牌經營，這是從宏觀層面來解決問題。從宏觀層次上對系統性風險進行有效引導、識別，主動防控、化解和處置風險也是《金融穩定法》着墨頗多之處。

由此看來，金融穩定是一個複雜、困難的系統工程，既受國際層次的影響，也受國內宏觀和微觀層次的影響；既要多維度、多層次地研究思考與策略安排，更要明確促進宏觀穩定的長期政策導向和政策目標。從整個經濟體系去認識問題，對宏微觀經濟的層次和主次進行界定，應成為《金融穩定法》的重要內容。具體來看，影響宏觀金融穩定的風險有系統性、結構性、區域性和國際性的，而單個機構則是微觀金融穩定的有機構成。

第一，我國金融體系的系統性風險主要有以下三個來源。第一個來源是宏觀經濟週期變化對金融體系帶來的系統性衝擊。隨着經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，結構性調整顯著增加，金融風險逐步或加速顯現。第二個來源是金融體系內部自身演化而逐步累積的風險。過去十餘年，金融機構混業經營不斷強化，金控公司逐漸增多，金融機構之間的關聯性愈加緊密而又日益複雜，涉及的金融機構經營多元且數量龐大，金融風險在我國金融體系內部的不同機構、不同市場、不同行業以及不同地區之間傳染、聯動甚至共振，甚至存在內外部金融風險相互反饋的情況，導致金融風險積聚，出現跨市場的系統性風險傳染。第三個來源主要來自於外部風險溢出。在以產業鏈為基礎的全球化時代，我國金融市場和國際金融市場相互關聯組成一個有機體系。在一體化進程中，金融市場不可避免受到國際金融貨幣體系的影響，客觀上增加了我國金融市場遭受外部衝擊的可能性和嚴重性，外部溢出效應顯著上升。

第二，結構性風險則與金融功能、金融業態的變化以及金融資產結構的變化有着密切的內在關係。金融機構作為中介媒介推動形成完整的金融活動閉環。早期的金融風險主要是機構風險，監管把重點放在對金融機構的監管上。巴塞爾協議的核心是通過內在資本重組去對沖潛在風險，使外在風險不至於影響整個金融體系。但隨着功能的變化，中國的金融風險結構悄然發生了變化，金融風險日益變得多元。間接融資的作用和地位日益增強，使得證券化的金融資產成為財富管理的底層基礎資產，同時市場對透明度的要求、對信息披露的要求顯得特別重要，集中體現為金融市場風險。在中國金融由單一的融資功能走向融資、財富管理和風險管理兼顧的同時，金融風險也由原來主要是機構風險演變成機構風險和市場風險並重。而隨着金融國際化的程度不斷加深，也推動了立體交織式風險結構在中國形成。此時，在商業性金融之外，政策性金融作為中國特色現代金融體系的重要組成部分，有效發揮金融政策的逆週期調節作用，將制度優勢轉化為金融體系的治理效能，起到了穩定金融系統的作用。

第三，區域性風險是某個經濟區域內部金融業產生的風險。由於金融過程的網絡化和金融關係廣泛的滲透性，金融風險具有極強的聯動性和自我增強的傳播特性，一旦地方性金融秩序產生混亂，導致區域性風險突破可控邊界，形成跨越區域範圍的傳染途徑，就可能帶來全局性的金融動盪。例如，近年來，在來自國內外的多重因素影響之下，一些地區不斷累積金融風險，尤其是在民間借貸、非法集資、數字貨幣投機等多個方面暴露了很多問題，不斷向傳統金融體系傳遞風險。

第四，金融穩定中的國際性風險，主要來自國際貨幣體系相關的風險。二戰後，美國利用“黃金準備法”和對全球70%的黃金壟斷地位，形成“黃金官方交易”機制，構建了美元霸主地位。現存的美元體系從上到下涉及到美聯儲、聯邦基金市場、美元回購市場、離岸美元貨幣市場、美元資本市場等範圍。美元資本市場又會影響美國經濟增速和通脹，從而影響美聯儲的決策，最終引導全球美元流動形成閉環。次貸危機之後，美聯儲改變了利率調控方式，金融監管也得到加強，全球美元的流動與次貸危機前有所不同。但當前全球以美元體系為主導的大背景下，我國在擁有大量美國國債的同時，本國基礎貨幣發行也會受到影響。這在地域政治衝突日益凸顯的今天尤其值得重視，比如近期俄烏衝突帶給我們最大的啓示就是金融風險問題前置。所以，需要研究如何促進中國在國際上的宏觀穩定，包括經濟和金融的穩定。

第五，微觀金融企業的機構風險在中國特殊金融結構下顯得尤為突出。金融企業的資本槓桿高，風險隱蔽性和傳導性強，在以間接融資為主的金融結構下，這種特性更加突出。不同類型金融企業在金融市場中的同業及類同業交易，在活躍市場的同時，也一定程度上掩蓋和滋生了風險，成為宏觀金融中的薄弱環節。監管套利空間以及監管盲區的存在，加劇了風險土壤的生成。比如，過去影子銀行業務跨界經營和組合管理，並未受到傳統金融機構分業經營的管理限制，面臨的風險也從傳統金融機構的單一信用風險和市場風險，轉變為多市場、多類別的多風險因子混合的風險。

以風險管理為原

如何壓實各方金融風險防範化解和處置責任，是在當下基礎構成和外部結構均發生明顯變化的現實下，《金融穩定法》重點思考的問題。因此，風險管理的原則和措施需要進行系統化和統籌化，其中也包括宏觀審慎和微觀行為監管的合作與銜接，否則可能導致金融功能的實際衰減。

（一）原則

《金融穩定法》明確了金融風險的責任分工。根據該分工，金融機構的主要股東和實際控制人承擔風險防範、化解和處置的第一責任；存款保險基金實施早期糾正措施，並和行業保障基金一起發揮市場化、法治化處置作用；監管部門除了早期糾正和監管，還負責處置所監管行業、機構和市場風險。這樣的分工總體體現出三大原則：

1.市場法治、風險自擔

按照市場思維辦事，始終堅持法治化原則，儘可能不做或少做行政干預，有序打破剛性兑付，強化市場紀律，才能在中國逐步建立起市場化的風險防範處置機制。

而為了發揮市場在資源配置中的決定性作用，削弱市場對央行“最後貸款人”的過度依賴，《金融穩定法》明確了在國家層面設立金融穩定保障基金作為國家重大金融風險處置後備資金，其主要由金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金等組成，防止將金融風險處置的成本和損失轉嫁給公共資金。風險發生後，處置資金將按“被處置金融機構的主要股東和實際控制人→存款保險基金與行業保障基金→省級政府→金融穩定保障金”的順序出資。

設立金融穩定保障基金，也將推動“風險自擔，責任自負”成為金融風險處置的基本原則。即金融機構股東、中央和地方的監管者都應具備相應的風險承擔能力：金融機構的主要股東和實際控制人承擔風險處置的第一責任；監管機構則應在金融機構無法承擔風險前進行問題糾正和化解，而不能等金融機構製造了自身無法承擔的風險後將其甩給政府、國家。此外，作為金融產品和服務的購買方，企業和個人也要承擔相應風險，這也應被涵蓋在“風險自擔”這一大原則之內。

2.集中統籌、高效有序

通過合理配置資源，完善金融監管部門的職責分工，增強貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎監管的協調性，進一步賦予其必要的統籌協調手段，發揮宏觀審慎管理和系統性金融風險防範的牽頭抓總作用，提升金融監管及時性和有效性。

3.分業經營、分業監管

我國金融業實行的以分業經營、分業監管為主的架構，是在長期實踐中探索形成的，符合我國經濟金融發展現狀，需要予以堅持和完善。與此同時，要特別關注跨市場、跨產品、跨機構的風險傳染，金融監管體系也應根據行業發展趨勢不斷地進行升級和完善。

（二）應對

1.監測

金融穩定工作各責任主體應做好宏觀經濟運行研判，運用系統性壓力測試評估金融體系的穩健性。在對主要常規金融穩定指標監測的基礎上，還應探索構建適應時間和結構維度的系統性金融風險評估體系，切實提高系統性風險的預測和問題診斷能力，為加強風險監測和早期糾正提供科學支撐。

2.預警

風險預警和管控不斷智能化，強化系統性金融風險預警的制度安排和技術保證。一方面結合中國經濟特徵，搭建科學的金融風險綜合預警模型，推動過去的被動管理模式轉向依託新技術進行監測預警的主動式金融風險預警。另一方面，健全信息溝通機制，完善預警參與各主體自身信息網絡化建設，建立起金融數據、金融信息的集中與共享體系。

3.處置

按照“穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈”的基本方針，嚴格界定和評估宏觀系統穩定與微觀機構穩定，且對兩類風險採取不同的處置思路方法。

宏觀方面，主要關注影響金融穩定、潛在風險集中的跨境資本流動、中概股、房地產和金融控股公司等領域。一是中美利差持續收窄甚至倒掛，給跨境資本流動帶來壓力。可以採取限制金融機構向境外匯出資金，並要求被處置金融機構調回境外資產的措施，這在一定程度上能防止資本過度外流。二是中概股受海外監管、國內政策改革、企業信任危機、地緣政治衝突等多重因素影響承受較大沖擊。《金融穩定法》規定國務院金融管理部門按照對等、互利的原則，與境外監管部門開展信息共享和監管合作，及時、有效處置跨境金融風險，防範風險跨境傳染。三是房地產領域出現負反饋循環機制，導致企業陷入困境，出清風險進一步上升，應當防止風險蔓延帶來系統性金融風險。四是原來金融控股公司未被作為整體納入監管，存在不正當利益輸送、缺少整體資本約束、風險隔離機制缺失等風險。當前整改正在繼續，相應風險防範化解與處置將是重點問題。

微觀方面，主要強調作為市場主體的金融機構自身扛起責任。從風險處置的緊急程度來看，可從三方面展開：一是穩定支持貸款。當金融機構出現問題緊急需要流動性，且無法直接從市場獲得融資時，為問題機構提供財務支持和流動性幫助。二是參與金融機構重組。當金融機構經營出現嚴重問題，可能引發系統性風險時，為問題金融機構重組提供可持續的貸款支持，控制金融風險的蔓延。三是預防性金融救助。在危急情況下，向問題金融機構及時提供額度內的信貸支持，防止形成信用危機。

以基礎設施為本

近年來，我國金融立法工作穩步推進，形成了中國人民銀行法、商業銀行法、證券法、保險法等多個基礎法為統領的多層次金融法律體系。與上述基於部門和行業監管角度而制定的金融法律不同，《金融穩定法》作為維護金融穩定的基本法律，從頂層設計入手，統籌規劃，推動金融市場基礎設施向集中統一、安全有效、先進開放的方向發展，有助於強化金融監管，支撐金融體系運行。

（一）央地金融監管協調

在中國，經濟金融領域形成了由中央政府領導的統一市場，金融機構開展業務往往面向全國或較大的區域性市場，所以維護金融穩定的職責和權力主要集中在中央政府。當然，中央也可以賦予地方政府一些金融創新、金融風險穩定方面的管理職權。但這與美國和俄羅斯的聯邦制度不同，地方擁有相當的立法權和政策制定權。

中國地方金融監管的規則和上位法依據，具體體現在央行2021年底發佈的《地方金融監督管理條例（草案徵求意見稿）》裏。該條例從央地金融監管協調層面去構建金融穩定製度框架，統一了監管標準，對地方金融監管作出頂層設計。根據該條例，省級政府對“7+4”類地方金融機構負有監督管理和風險處置職責，承擔地方法人金融機構的風險處置屬地責任，對轄區內防範和處置非法集資工作負總責，維護屬地金融穩定，體現出“中央統一規則、地方實施監管，誰審批、誰監管、誰擔責”的金融風險監管原則。

在這方面，《金融穩定法》本着堅持金融管理主要是中央事權的原則，中央統一規則，加強業務指導和監督，賦予地方相關屬地金融監管職責，消除監管盲區，維護屬地金融穩定。其明確提出“壓實各方責任”，中央政府各部門和地方各級政府部門都擔負了相應職責：國家金融穩定發展統籌協調機制（金融委及成員單位）負有總領和統籌指揮的職責，地方政府負有防範、化解、處置本行政區域內金融風險的職責。

這樣一來，金融在堅持“中央事權”的同時，也要求地方政府履行相應職責，央、地之間在維護金融穩定方面的職責在法律層面初次進行了界定和劃清。

（二）金融穩定和金融創新共同發展

從理論上講，金融基礎設施是金融服務體系的“後台”，發揮着重要的基礎服務功能。然而由於其具有公共品的特性，通過非排他性、非競爭性使用，金融市場基礎設施所連接的機構數量日益增多，市場資源得以集聚，從而產生規模效應，市場成本隨之降低，運行效率適時提高。對此，金融創新功不可沒：一方面創新是市場變化的必然變量和自然反應。現代金融基礎設施硬件搭建在龐大、迅捷的計算機網絡之上，隨着大數據、雲計算、區塊鏈、人工智能等新興技術手段的蓬勃發展，實現“金融+科技”的完美契合。另一方面，金融基礎設施建設奠定了金融創新產品市場發展的重要基礎，可以保障金融市場安全穩健。

因此，監管體系要包容創新，在防控金融風險上不能過多微觀干預，而要充分激發市場的積極性、主動性。我們應該注意到，數字金融的發展實際上是一個市場、技術變化的自然反應，金融監管者要跟隨和適應這個趨勢。現代化的交易工具和技術手段會促進更多金融創新。

監管在包容金融創新的同時，也要夯實風險防範的底線。“監管沙盒”(Regulatory Sandbox)可為金融創新提供一個“安全空間”。英國金融行為監管局FCA認為，在這個安全空間內，金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，而不用在相關活動遇到問題時立即受到監管規則的約束。因此，未來“沙盒”作為重要的金融科技配套設施，將在其中作出重要貢獻：一方面平衡金融科技創新與市場穩定發展；另一方面對接金融科技技術與機構應用場景。

（三）進一步強化金融消費者保護

強化金融消費者權益保護有助於維護金融市場秩序，增強金融消費者信心，維護金融市場穩定。近年來，中國對金融消費者保護法律法規體系進行了一系列完善，如2020年央行發佈《金融消費者權益保護實施辦法》，旨在有效解決金融消費者權益保護領域違法違規成本較低的問題。

儘管《金融穩定法》未對金融消費者權益保護有所涉及，但從全局性、系統性考慮，將“金融消費者保護”明確納入《金融穩定法》中，將更加凸顯金融立法的普適性，彰顯法律尺度的彈性。

總體來看，金融穩定是一個具有豐富內涵的課題，大量內容需要深入的思考和研究。中國金融正處於巨大變革之中，各方力量不斷積聚，給金融穩定帶來深刻而又複雜的影響。《宏觀審慎政策指引》、《地方金融監督管理條例》、《金融穩定法》的陸續出台、起草，標誌着我國金融穩定常態化機制的框架的日臻完善。未來儘管包括科技化在內的市場脱媒是基本趨勢，但上述重要支柱將始終支撐起中國的金融穩定。而《金融穩定法》的制定，將為法治條件下進一步完善和健全金融穩定體系和機制奠定基礎。