米爾斯海默3年前的驚世預言，一語成讖? | 文化縱橫_風聞

約翰·米爾斯海默 | 芝加哥大學

 談行藏(編譯) | 文化縱橫新媒體

【導讀】2022年以來，新舊世界秩序的變動和轉換更為劇烈，不確定風險正在上升。在這篇2019年的文章中，美國政治學家、主張“進攻性現實主義”的約翰·米爾斯海默曾作出預判：美國主導的自由主義國際秩序存在天然缺陷，註定走向失敗。他認為，美國當初可以建立並推廣自由主義國際秩序，是因為冷戰結束後，產生了美國獨大的單極世界。只有在單極世界中，國際秩序才可能由意識形態主導。但美國在全球推行自由民主的意識形態，他認為，這個行為本身會造成一系列嚴重問題：

（1）自由主義的擴張慾望，導致對外動武、製造政權更迭的錯誤行為，反過來傷害自由主義的合法性；（2）各國讓渡部分權力國際組織，由其建立規則和作出決策，勢必與民族國家的主權產生衝突；（3）自由主義理念，與當前世界仍佔主導的民族主義意識形態，存在根本衝突；（4）超全球化的經濟體系，讓各國普通國民承擔大量成本，卻只讓少數上層階級更加富有。這些現實會導致自由主義內部和外部都有力量反對它，讓它必然走向失敗。而更穩定的秩序，是兩極或者多極的世界秩序，作為各極的大國組建自己的有界秩序，在競爭中協調。這樣的國際秩序一定是現實主義的，意識形態佔次要地位，各國都需要利益和權力的平衡。

米爾斯海默認為：未來世界會是一箇中、美雙方作為最大的兩極，俄羅斯、歐洲作為重要力量的多極世界。與冷戰不同的是：新的國際秩序將深度參與和管理全球的經濟合作。他強調：未來美國需要考慮的，不是保住現有自由主義國際秩序，而是在新的國際秩序中掌握主導權，讓新秩序繼續為美國服務。因此，爭取俄羅斯的結盟，對美國非常重要。

本文原發表於《國際安全》（International Security）第43輯（2019年）********，原題為《註定失敗：自由主義國際秩序的興衰》，由文化縱橫新媒體編譯發佈。需注意的是，本文僅代表米爾斯海默本人觀點，他在文中表達的一些看法（例如對中國崛起的認識）並不一定符合客觀事實，僅供讀者參考。

文化縱橫新媒體·國際觀察

2022年第23期  總第72期

註定失敗：

自由主義國際秩序的興衰

************▍************引言

2019年，自由主義國際秩序明顯深陷困境。支撐它的構造板塊正在移動，而我們幾乎沒有辦法修復它、挽救它。事實上，這一秩序從一開始就註定失敗，因為它天然帶着自我毀滅的種子。

西方精英們建立了自由國際秩序，從中受益良多，如今為它的崩潰而震驚。這些精英堅信，這一秩序過去是、現在仍是促進全球和平與繁榮的重要力量。他們中的許多人指責特朗普，認為是他導致了自由國際秩序的滅亡。畢竟，他在2016年競選總統時，就表達了對這一秩序的蔑視；上任以後，他又一直奉行旨在摧毀它的政策。

然而，僅僅把自由國際秩序的困境歸咎於特朗普的言論或政策，未免太過簡單。事實上，特朗普之所以能夠成功挑戰西方外交精英普遍支持的秩序，是因為還存在更為根本的問題。本文的目的，就是找準自由世界秩序陷入麻煩的原因，並找出即將取而代之的新秩序。

************▍************秩序及其重要性和分類

“秩序”是一系列有組織的國際機構，它幫助管理成員國之間的互動。國際機構燒製秩序“磚塊”，這些磚塊本質上是大國制定並同意遵守的有效規則。

秩序在現代國際體系中必不可少，原因有二：首先，現代國家在經濟、環境、健康等問題上高度相互依賴，在軍事上也需要合作；其次，大國需要以符合其自身利益的方式管理小國的行為。但構成秩序的國際機構不能強迫大國遵守規則，它們是大國的工具，而大國為了實現有效管理，在大多數時候都遵守規則。前美軍太平洋司令哈里·哈里斯就曾將自由國際秩序稱為“全球操作系統”。

國際體系中的秩序有三種分類方式。

**一是國際秩序和有界秩序。**國際秩序(International Order)主要促進國家間的合作。有界秩序(Bounded Order)主要是為了協助敵對大國進行安全競爭。領導有界秩序的大國努力促進成員國之間的合作，並在必要時脅迫它們。國際秩序是當代國際政治的永恆特徵，有界秩序則不是。只有現實主義的國際秩序會與有界秩序相伴相生。

**二是大國組織的國際秩序類型：**現實主義的、不可知論的或意識形態的（包括自由主義）。哪種秩序占主導地位，主要取決於大國之間的權力分配是兩極的、多極的還是單極的。如果是單極的，主導國家的政治意識形態也會影響國際秩序的塑造。

在兩極和多極中，大國的政治意識形態在很大程度上無關緊要。兩極和多極秩序中，意識形態考慮服從於安全考慮，大國各自組織的有界秩序可能產生合作，也可能有自由主義的意識形態，但最重要的是大國間的競爭關係，所以秩序必然是現實主義的。

**如果世界是單極的，國際秩序就不可能是現實主義的，而是不可知論的或意識形態的——取決於主導國家是否有一種普遍的政治意識形態。**自由主義包含一種強大的普遍主義傾向，這源於它對個人權利重要性的強調。自由主義的國際秩序需要主導國家和大量主要國家都是自由民主國家，這些國家的最終目標是在全球傳播民主，同時促進更大的經濟往來，建立日益強大和有效的國際機構。這種秩序有個潛在假設：可以基本避免戰爭，併為所有國家帶來繁榮。共產主義是另一種普遍的意識形態，它跟自由主義一樣致力於改造社會，普遍維度是“階級”概念。

**如果單極世界沒有普遍的意識形態，國際秩序就是不可知論的。**秩序的主導力量也會瞄準挑戰其權威的政權，並深度參與管理那些構成國際秩序的機構，塑造符合自身利益的世界經濟。**但它不會致力於塑造全球各地區的地方政治。在與其他國家打交道時，反而會更加寬容和務實。**俄羅斯和中國都是這樣的主導力量。在某些方面，共產主義對中國而言，仍有政治上的重要性；但北京並沒有表現出那種通常與共產主義相伴隨的、傳教士般的熱情。

**第三種分類，是厚秩序(Thick Order)和薄秩序(Thin Order)。**這一分類關注秩序在國家活動最重要領域的影響力的廣度以及深度。廣度，即秩序能否在經濟、軍事領域中，對成員國的關鍵活動施加影響；深度，即國際機構能否對成員國的活動產生關鍵影響。換言之，就是看某種秩序是否有強大、有效的國際機構。薄秩序或許只能影響經濟、軍事之中的一個領域，或者機構不夠強大，或者只在一個領域中有強大機構（最後一種情況可能性較低）。

沒有一種秩序是永恆的。權力分配和主導國家的政治意識形態，可以解釋現實主義和不可知論秩序的衰落，也有助於解釋意識形態秩序的解體。但民族主義和均勢政治，在意識形態秩序的崩潰中起着核心作用。

**現實主義秩序往往具有強大的持久力。**因為均勢的重大變化，通常是大國之間長期經濟增長差異的結果。當然，戰爭有可能導致大國均勢的迅速變化。當現實主義秩序發生變化時，通常會讓位給新達成的現實主義秩序，單極性很少見。

**不可知論秩序也有強大的持久力。**因為它的單極力量，接受政治和社會生活中固有的異質性，並不打算具體地干涉所有國家的政治。這種務實，有助於保持（即便不會增強）霸權的力量。

**相比之下，任何基於普遍意識形態的國際秩序都註定短命。這主要是因為扮演主導角色的單極力量，試圖按照自己的樣子重塑世界時，這在國內和國際上都會碰釘子。**在那些被選中的、出現政權更迭的國家，民族主義和均勢政治會破壞外來力量所推行的社會工程。民族主義反過來也會給主導性的單極力量及其意識形態盟友製造他們自己的國內問題。當問題出現時，主導性的單極霸權可能會放棄改造世界，放棄向國外輸出意識形態。當新的大國出現，破壞單極格局時，意識形態的秩序也將終結。

************▍************冷戰後的全球秩序演化

1945年至1989年，全球權力分配是兩極的。**蘇聯和美國各自建立厚實的有界秩序，互相開展安全競爭。當時的國際秩序是薄弱的，西方和共產主義世界只進行最低限度的經濟往來，聯合國對世界各國的行為幾乎沒有影響。**儘管蘇聯和美國在軍備控制等問題上達成了不錯的合作，加強了冷戰時期的國際秩序，它仍然是一個薄秩序。

其中，西方秩序由美國主導，雖然美國和其中許多成員國都是自由主義國家，但它仍然是一個自上而下的現實主義秩序，其主要使命是建立一個強大的西方，以遏制並最終擊敗蘇聯及其盟友。華盛頓支持和鼓勵該秩序成員間的自由貿易與投資政策，這些政策主要出於戰略考慮，艾森豪威爾政府認為自由貿易是創造經濟和軍事實力的最佳方式。當然，創造繁榮，本身就是該秩序中許多國家的重要目標，這種現實主義秩序的某些方面也與自由主義原則相容。

**冷戰結束、蘇聯解體後，美國是迄今為止世界上最強大的國家。美國為對付蘇聯而建立的西方秩序仍然完好無損，而蘇聯秩序卻迅速分崩離析。**喬治·布什決定將現實主義的國際秩序轉變為自由主義的國際秩序，並將其傳播到全球。構成冷戰時期國際秩序的機構——聯合國和各種軍備控制協議——將被納入所謂的“新世界秩序”中。這一雄心勃勃的努力得到東亞特別是西歐自由民主國家的熱情支持，儘管毫無疑問，依然是美國在掌權。正如布什在1990年所説，“美國的領導地位無可替代。”

創建自由主義國際秩序涉及三項主要任務：**首先，必須擴大組成西方秩序的範圍，並在必要時建立新機構；第二，必須創建開放和包容的國際經濟體系，最大限度地實現自由貿易，培育不受約束的資本市場；第三，在全世界大力傳播自由民主的重要性。**這三項任務，與自由主義和平理論（包括自由制度主義、經濟相互依存理論、民主和平理論）直接相關。**在其設計師的心目中，建設一個強大的、可持續的自由國際秩序，等同於創造一個和平的世界。**這一根深蒂固的信念，給了美國及其盟友強大的動力。他們重要目標之一，就是把中國和俄羅斯納入其中，讓他們加入儘可能多的機構，完全融入開放的國際經濟體系，使他們變成為自由民主國家。北約東擴就是美國及其盟友行動的一個例子。

**美國在後冷戰時期的對華政策，也是基於同樣的自由主義邏輯。**國務卿奧爾布賴特堅持認為，與正在崛起的中國保持和平關係的關鍵，是與它接觸，而不是像在冷戰期間對蘇聯那樣地遏制它。奧爾布賴特稱，接觸將使中國成為一些世界主要機構的積極成員，讓其融入美國領導的經濟秩序，這些都能促成中國的政治轉型。屆時，中國將成為國際體系中“負責任的利益相關者”。

20世紀90年代初，在許多觀察家看來，**美國有非常有利的條件，來構建自由主義國際秩序。**它有建立和管理西方秩序的豐富經驗，而且與它的潛在對手相比，它非常強大。同時，美國及其盟友在冷戰結束後的幾年裏擁有充分合法性，自由民主似乎是可預見未來的最佳政治秩序。當時，西方普遍認為，世界上幾乎每個國家最終都會成為自由民主國家——這一信念讓弗朗西斯·福山得出了“歷史終結”的結論。在冷戰期間幫助西方創造繁榮的眾多國際機構，似乎也非常適合將全球化推向下一步。總之，美國看上去已經做好了追求自由霸權的準備。

在20世紀90年代和21世紀初，美國及其親密盟友似乎都在建立全面的自由主義國際秩序。幾乎沒人預料到，它會在進入新千年的幾年後開始瓦解。在21世紀頭十年的中期，自由主義國際秩序開始出現嚴重裂隙，並不斷擴大。

在大中東地區：到2005年，伊拉克戰爭變成一場災難，美國沒有停止戰爭的策略，更不用説將伊拉克變成一個自由民主國家；同時，阿富汗局勢開始惡化，塔利班起死回生，瞄準美國扶植的喀布爾政府，這是美國歷史上持續時間最長的戰爭，美國也沒有明顯的取勝之道；華盛頓及其盟友在利比亞和敍利亞尋求政權更迭，最終導致兩國爆發致命內戰；在摧毀伊拉克和敍利亞的過程中，布什政府和奧巴馬政府對“伊斯蘭國”的創立發揮了關鍵作用；奧斯陸和平進程一度看起來很有希望，卻失敗了，巴勒斯坦人基本喪失了建立自己國家的希望；在華盛頓的幫助下，以色列建立起一個種族隔離的“大以色列”；美國還在也門內戰中造成死亡和破壞；在2013年埃及軍方推翻埃及民選政府時，美國也表示同意。美國及其盟友非但沒有將大中東地區納入自由主義國際秩序，反而無意中成了在該地區傳播不自由和無序的核心角色。

20世紀90年代，歐洲似乎是自由星系中最亮的明星，但到了21世紀10年代末，它陷入嚴重困境。2005年，法國和荷蘭選民拒絕歐洲憲法的擬議條約，對歐盟造成重大打擊；2009年末開始的歐元區危機，不僅暴露歐元的脆弱，還在德國和希臘之間造成強烈的敵意和其他政治問題；2016年，英國公投退出歐盟；仇外的右翼政黨在歐洲越來越強大，反自由的觀點在東歐領導人口中司空見慣；2014年烏克蘭東部爆發內戰，俄羅斯從烏克蘭手中奪取了克里米亞，莫斯科則在尋找機會，在西方內部製造不和，削弱歐盟和北約。

**大西洋兩岸的關係也出現裂痕，**特別是在特朗普入主白宮後。他蔑視幾乎所有構成自由主義國際秩序的機構，包括歐盟和北約。在他當選幾個月後，堅定的大西洋主義者、德國總理安格拉·默克爾警告：歐洲不能像過去那樣依賴美國，歐洲人必須“真正把命運掌握在自己手中”。

**2007-2008年全球金融危機不僅給許多人的生活造成巨大傷害，也讓管理自由國際秩序的精英們受到能力質疑。**與中國的潛在衝突，也出現令人擔憂的跡象，美國現在更感興趣的是遏制而不是接觸中國。

另外，自2006年以來，自由民主國家的數量一直在下降，軟威權主義似乎已成為一個有吸引力的替代方案，一些人頌揚非自由民主體制的優點，另一些國家則有着根深蒂固的宗教信仰，並致力於基於宗教的政治制度。

而自由民主體制近年來失去吸引力，主要是因為美國的政治體系經常看起來功能失調，即使是嚴肅學者，也在擔心美國民主的未來。

總之，自由國際秩序正在崩潰。

************▍************哪裏出了問題？

儘管在自由主義國際秩序建立的早期，美國及其盟友取得了成功，但這一秩序包含着毀滅自身的種子。再明智的管理，也不可能延長這一秩序的壽命，它註定要失敗，因為它有三個致命缺陷。

**首先，通過干預他國內政，把這些國家變為自由民主國家，極其困難。在全球範圍推行這種野心勃勃的社會工程，肯定會適得其反，並且還會破壞管理者本身的合法性。**民族主義的存在，意味着在那些國家搞政權更迭，必然會引發抵抗。均勢政治在特定情況下也會阻礙管理者。害怕政權更迭或受到美國干涉的國家會團結起來，相互支持，尋找阻止美國自由主義計劃的方法。正因為如此，敍利亞和伊朗在2003年美國入侵後援助了伊拉克叛亂，俄羅斯和中國在經濟、軍事以及聯合國安理會等國際場合相互支持。

**第二，自由主義國際秩序最終會創造條件，引發自由民主國家內部主權和國家認同方面的嚴重政治問題。**特別是當政權更迭行動失敗、大規模難民潮湧入自由民主國家時，就更是如此。政治問題的根源當然是民族主義，但即使在確定的自由主義社會，民族主義也遠未消亡。

**第三，超全球化給自由民主國家（包括主導性的單極霸權）的民眾造成巨大經濟成本。**這些成本包括失業、工資下降或停滯，以及顯著的收入不平等，進而造成嚴重的國內政治後果，並進一步破壞自由主義國際秩序。同時，開放的國際經濟則幫助推動了中國的崛起，中國的崛起和俄羅斯的復興又挑戰了單極性，而單極性是創建自由主義國際秩序的必要條件。

缺陷之一：推行民主的危險

建立自由主義國際秩序最重要的要求，是廣泛傳播自由民主。在西方，人們普遍認為，人類政治已經發展到了除自由民主之外沒有其他明智選擇的地步。如果事實如此，那麼創建自由主義國際秩序就相對容易，傳播自由民主不會遇到什麼阻力，大多數人會願意生活在西式民主中，就像共產主義崩潰後的東歐那樣。

但傳播的努力註定要失敗。首先，對於什麼是理想的政治制度，從來沒有也永遠不會有普遍的一致意見。20世紀30年代，許多歐洲人更喜歡共產主義或法西斯主義，這段歷史提醒我們，雖然自由主義戰勝了其他主義，但自由民主並不是天定秩序，精英和公眾選擇其他政治制度的情況並不罕見。因此，不自由的民主在東歐出現，世界上從來沒有超過50%的國家是自由民主國家，這些情況都不足為奇。

**這種關於什麼是最佳治理制度的意見分歧，與民族主義結合在一起，使得在全世界傳播自由民主的進程變得極其困難。**畢竟，民族主義是一股非常強大的政治力量，它非常強調自決和主權。因此，試圖將自由民主強加給更喜歡另一種政府形式的國家，肯定會招致激烈抵抗。

**在這種情況下，要想建立自由主義國際秩序，就必然會出現一種做法：對小國動武，從而把它們轉化為自由民主國家。在兩極或多極體系中，大國要推行類似社會工程，會受到很大限制，因為它們必須專注於權力和影響力的相互爭奪。有時自由主義國家甚至會支持獨裁政府，只要他們聯合起來反對敵對大國，就像美國在冷戰期間那樣。而在單極世界中，唯一的單極霸權不需要擔心對手，因此可以自由地發動“十字軍東征”，**讓世界變得更符合自己的民主想象。然而，冷戰結束以來，美國打了七場戰爭，卻通常無法達到目的。

美國動用軍事力量實現民主的行動，主要集中在大中東地區，也在那裏反複製造失敗。美國入侵阿富汗（2001）和伊拉克（2003），對這兩個國家的政治和社會生活造成巨大破壞。**大規模的社會工程，在任何社會都是困難的，在一個政治領導層剛剛被推翻的外國，尤其難上加難。**這些國家會動盪不安；入侵力量則要面對可能敵視自由民主的異域文化；最重要的是，民族主義情緒肯定會急劇上升，引發反抗。

這些失敗並沒有阻止西方通過軍事手段傳播自由民主的行動。他們尋找成本更低的方式來完成這項任務——即放棄征服和佔領非民主國家，採取不同策略來推翻威權領導人。2011年，利比亞敵對派別之間爆發戰鬥時，美國及其歐洲盟友動用空中力量，幫助他們推翻穆阿邁爾·卡扎菲。但是西方霸權並沒有把利比亞變成一個正常運轉的國家，更別提什麼自由民主國家了。同年，美國及其中東盟友想通過武裝和訓練反叛組織，來推翻敍利亞總統巴沙爾·阿薩德，只是由於俄羅斯的干涉，這一行動再次失敗。其實，即使巴沙爾被廢黜，敍利亞也不太可能實現自由民主，大量的謀殺和傷害倒是可能的。

**這種以武力建立自由主義秩序的十字軍心態，會毒害整個體系中單極霸權與其他非自由民主大國的關係。**美國這個主導性的單極霸權，對以武力促進民主有強烈意願，卻很少會為此攻擊大國，尤其不會攻擊擁核國家。因為成本太高，成功可能性又太低。因此，在後冷戰時期，雖然美國比中、俄強大很多，決策者也從未認真考慮過入侵兩國。

但美國一直致力於將兩國轉變為自由民主國家，並將其納入美國主導的自由主義世界秩序。美國領導人不僅明確表達過意圖，還依靠非政府組織和各種微妙策略，來推動北京和莫斯科接受。目標是和平的政權更迭。可以預見，中、俄抵制單極霸權的原因，和小國們質疑美國干涉其內政的原因一樣，其實也和美國人現在討厭俄羅斯干涉其內政的原因一樣。在民族主義依然是最強政治意識形態的世界裏，自決和主權對所有國家都至關重要。

中、俄抵制自由主義秩序的傳播，也有現實主義因素，因為它允許美國在經濟、軍事和政治上主導國際體系。北京和莫斯科都不希望美國軍隊出現在其周邊。俄羅斯長期以來一直強烈反對歐盟和北約東擴。這些機構向俄羅斯方向的推進，最終導致2014年的烏克蘭危機，這場持續衝突不僅毒化俄羅斯與西方的關係，還刺激莫斯科想方設法削弱歐盟和北約。簡而言之，民族主義和現實主義的考量，讓當前單極世界中的兩個大國對美國建立自由主義國際秩序的企圖提出了質疑。

缺陷之二：讓自由民主反對自由秩序

由於自由主義國際秩序的政策與民族主義相沖突，這些企圖也會在自由主義的民族國家內部引發政治問題。這些國內問題以兩種形式出現，最終破壞秩序本身。

**首先，自由主義國家堅信國際機構是美好的，便會將越來越多的權力交給組成秩序的國際機構。然而，這一策略，被看作這些國家放棄主權的證據。**而民族主義強調自決和主權，這與制定政策、影響成員國的國際機構，有着根本上的衝突。傑夫·科爾根(Jeff Colgan)和羅伯特·基歐漢(Robert Keohane)寫道，“國際權威擴張的累積效應，是過度限制主權，讓人們感覺外國勢力正在控制他們的生活。”

**這一問題的嚴重程度，取決於國際機構對其成員國有多大的權力和影響力。其制度所追求的，是深遠影響，而這種制度性影響勢必會引發對“民主赤字”的擔憂。**這些國家的選民認為，那些做出影響他們切身利益的決策的官僚，不僅難以接近，而且不負責任。有證據表明，這種觀點正在歐洲蔓延。2016年英國脱歐就是一個例子。大多數英國公民投票支持的主要原因之一，是他們認為自己的國家向歐盟交出太多權力，是時候重申英國主權了。許多英國人認為英國已經失去對經濟政策的控制力，這破壞了本國內部的民主問責制。歐盟官員不是英國人選舉出來的，他們卻成為英國經濟政策和其他政策的關鍵設計師。

**西方國家對放棄主權的擔憂，不僅限於歐盟。**羅伯特·庫特納指出，隨着20世紀90年代超全球化的蓬勃發展，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行“突變成了佈雷頓森林體系給它們設定的角色的反面，它們成了強化古典自由放任主義這種管理原則的工具”。同樣的，對主權的擔憂，在美國政治中也扮演了重要角色。特朗普在競選中強調“美國優先”，他激烈批評組成自由國際秩序的所有關鍵機構，包括歐盟、IMF和世界銀行。

**自由主義秩序的政策，也與民族身份相沖突。而民族身份對包括美國和西歐在內的全世界人民都很重要。**本質上，自由主義是一種個人主義的意識形態，非常重視“不可剝奪的權利”概念，即地球上的每個人都擁有相同的基本權利。這一信念是支撐自由主義理念的普遍主義維度的基礎。**這種普遍主義或者説跨國視野，與民族主義中的特殊主義，形成鮮明對比。**民族主義的基礎是，世界被分成獨立的國家，每個國家都有自己的文化，保留這種文化最好的方法是擁有自己的國家，國家能在面對來自“他者”的威脅時生存下來。

鑑於自由主義強調權利平等，淡化民族身份，所以自由主義國際秩序強調國家應該理所當然地接受那些尋求庇護的難民，而且個人出於某種原因從一個民族國家遷移到另一個民族國家時，不應該遇到什麼障礙。典型例子是歐盟申根協定，該協定在很大程度上消除了大部分成員國之間的邊界。歐盟原則上也對所有難民打開大門。

**在一個民族身份至關重要的世界裏，開放邊境和寬容難民，必然會把不同的民族融合在一起，這通常會帶來嚴重麻煩。**例如：移民問題似乎是英國選民支持脱歐的主要原因之一。他們對東歐移民利用歐盟輕而易舉地向英國移民這一點尤其不滿。2015年開始抵達歐洲的大量中東難民，肯定沒有受到自由主義國際秩序的中心國家的歡迎。開放邊境和難民問題，不僅讓人們質疑歐盟對自由價值觀的承諾，還在成員國之間製造了裂痕——這些裂痕又動搖了歐盟的根基。

缺陷之三：超全球化的負面影響

隨着自由主義國際秩序的建立，各國間的經濟交往急劇增長。**這在體系中的自由主義國家內部造成嚴重的經濟問題，這些問題反過來又對這一秩序產生巨大的政治阻力。**這種情況在民主國家發生時，民眾很可能歸咎於自由派精英，並支持批判自由主義政策的領導人。

當代國際經濟高度一體化，非常活躍，一個國家的重大發展必然會對其他國家產生重大影響。這種完全開放的系統有相當大的好處：它在全球範圍帶來令人印象深刻的增長，幫助中國和印度等國家的許多人擺脱貧困，併為世界上最富有的人帶來了巨大經濟利益。**同時，它也引發一些政府無力解決的重大問題，**至少在自由主義世界秩序的規則下無法解決。要理解這一現象，最好將今天的過度全球化，與1945年到1980年代末佈雷頓森林共識下的適度全球化進行比較。

佈雷頓森林共識旨在促進開放的國際經濟，但控制在一定程度內。例如，其對跨國資本流動有很強限制。雖然關貿總協定的目的是加速國際貿易，但各國政府有相當大的迴旋餘地，可以在符合自身利益時採取保護主義政策，政府可以制定既促進繁榮又能保護公民免受市場波動影響的政策。約翰·魯格將市場和政府之間的這種關係稱為“嵌入式自由主義”。

**超全球化始於20世紀80年代，**冷戰後加速發展，顛覆了佈雷頓森林共識。新秩序主要由西方政策的制定者創造，旨在用世貿組織取代關貿總協定，通過取消對資本流動的限制來減少對全球市場的監管，開放全球市場，讓各國很難施行保護主義政策。他們認為所有的政府幹預都是對自由國際秩序的傷害。

這一轉變帶來了很多問題，其中就包括削弱自由主義世界秩序的合法性。

**首先，產業外包，國內特定經濟部門的許多工作崗位迅速消失，導致大量人口失業，甚至整個地區的傳統經濟基礎被摧毀。**失業者中的許多人，是流動性很低的非熟練工人，即使重新找到好工作，也可能由於超全球化帶來的“創造性破壞”而再次失去工作。沒有失業的人也擔心自己有一天會失業。總而言之，世界經濟固有的活力，不僅威脅就業，也讓世界各地的人對未來產生強烈的不確定感。

**而超全球化基本沒有提高西方自由主義國家的下層階級的實際收入水平，卻大大增加上層階級的收入和財富。**這讓幾乎所有地區都出現驚人的經濟不平等，而且似乎越來越嚴重。在佈雷頓森林共識下，政府可以通過設計再分配税收政策、工人培訓計劃和慷慨的福利來解決這類問題。但在自由主義國際秩序中，幾乎所有問題的解決方案都是讓市場來處理。政府被視為全球經濟平穩運行的負擔，而不是資產。

市場當然無法解決這些問題。正是它們引發了危機。一旦國家缺乏保護其公民的政策，危機就可能變得更糟。日益惡化的問題，導致對自由主義國際秩序的普遍不滿，和對政府保護主義經濟政策的支持高漲，這又進一步破壞目前的體系。特朗普在2016年總統競選中利用了這種對現有秩序的敵意。當選以後，他也一直朝着明顯的保護主義方向前進。最終，當市場與一國大量公民的根本利益發生衝突時，該國的政治將朝着破壞自由主義國際秩序的方向發展。

**伴隨超全球化而來的另一個主要問題是：資本跨境流動的便利和速度，加上對放松管制的強調，使得特定國家和地區，甚至是全世界都容易發生大規模經濟危機。**卡門·萊因哈特和肯尼斯·羅格夫曾寫道：國際資本高度流動的時期，國際銀行業危機反覆發生。1980年代以來，全球已發生若干次危機。欺哄最嚴重的1997-1998年亞洲金融危機和2007-2008年全球金融危機，極大削弱了西方自由國際秩序的合法性。由於資本的持續流動，更多類似危機可能還會發生，進一步削弱現有秩序，甚至導致其崩潰。

歐元的情況也值得一提。雖然它屬於一個歐洲機構，但也是自由國際秩序的一個重要特徵。在1999年誕生時，它是促進成員國間貨幣聯盟的一大步。儘管當時沒有財政聯盟和政治聯盟來支撐，許多支持者卻認為貨幣聯盟最終會促使三方面的聯盟，從而解決這個問題。但事實並非如此。歐元在2009年遭遇第一次重大危機，引發經濟和政治問題。危機及其後解決危機的行動，讓歐洲尖鋭的民族主義情緒浮出水面。在歐盟遭受重大政治挫折前，問題最終通過歐洲央行等機構和美國政府的大規模援助而得以解決。然而，更重要的是，歐盟在財政和政治聯盟方面沒有取得任何重大進展。這意味着修復只是暫時的，未來幾年可能會出現更多危機，不僅會進一步破壞歐盟，還會更普遍地破壞自由主義國際秩序。

**最後一個與超全球化相關的問題，與全球力量平衡相關。**一直到特朗普上台前，西方精英一直堅持接觸而非遏制中國的政策，他們認為，一個日益繁榮富裕的中國最終會成為自由主義國際秩序中的一員。

然而，該政策的設計者沒有意識到的是，他們幫助中國成為大國，就削弱了對維持自由主義世界秩序至關重要的單極性。這個問題因俄羅斯的復興而變得更加複雜。隨着中國的崛起和俄羅斯的復興，國際體系變得多極化，這對自由主義國際秩序來説是一記喪鐘。

不過，即使中、俄沒有成為大國，世界仍保持單極，自由主義秩序也會因為其內在缺陷而分崩離析。特朗普的當選，證明2016年的麻煩有多大，自由主義世界秩序在特朗普的領導下也會退化為不可知論秩序。證據表明，他並不想重塑現有的自由主義秩序，而是似乎一心想毀掉它。不管有沒有中國，自由主義國際秩序註定要失敗，因為它在誕生時就有致命缺陷。

上述各種因素，都在顛覆自由主義國際秩序的過程中，發揮了重要作用。雖然它們各有獨立邏輯，但經常協同運作。比如，過度全球化對中低階層的負面影響，與對移民的民族主義怨恨和丟失主權的感覺相結合，引發了對自由主義秩序原則和實踐的強烈民粹主義反彈。這種憤怒經常指向從秩序中獲益並積極捍衞秩序的自由派精英，已經產生重大的政治後果。它在美國和其他西方民主國家造成了深刻的政治分歧，導致英國退出歐盟，把特朗普送進白宮，並推動世界各地對民族主義領導人的支持。

************▍************世界將走向何方？

有人可能會承認自由國際秩序正在走向衰落，但認為它可以被一個更務實的、規避過度全球化的新版本所取代。這種更温和的自由主義秩序會尋求更細緻、更温和的方式來傳播自由民主，遏制超全球化，並對國際機構的權限作出重大限制。這種想象中，新秩序有點像冷戰時期的西方秩序，但它是全球性和自由主義的。

然而，這一方案不可能出現，因為單極時代已經結束，這意味着**在可預見的未來，不可能延續任何形式的自由主義國際秩序。**前文已經説過，即使國際體系保持單極，美國降低目標嘗試構建一個野心沒那麼大的自由主義秩序，最終出現的也是不可知論的國際秩序。

**用温和或消極的政策，不可能建成有意義的自由主義全球秩序。****在太多的地方需要完成太多的社會工程。想要成功（我認為根本不可能），自由主義單極及其盟友必須堅持不懈地追求野心勃勃的全球政策。**美國和盟友過去也是這麼做的。然而，由於之前的失敗，這種方法在政治上已不可行。因此，自由民主國家別無選擇，只能在細節上動點小動作，按照自己的形象改造世界，並對大多數國家採取相互寬容的態度。由於當前世界是多極的，大國政治再次發揮作用，這種策略最終只能導向現實主義秩序。這樣一來，關鍵問題就變成了：

未來將是什麼樣的現實主義秩序，來主導新的多極世界？

在可預見的未來，可能會出現三套不同的現實主義秩序：一個薄的國際秩序和兩個厚的有界秩序——由中、美兩國分別領導。正在形成的單薄的國際秩序，將主要關注軍備控制協議和全球經濟的高效運轉，也可能比過去更加重視氣候變化問題。構成國際秩序的機構將專注於促進國家間合作。相比之下，兩個有界秩序將主要關注相互間的安全競爭，這會促進秩序內部成員之間的合作，對其進行管理，因此必須厚實。

新多極世界的兩個關鍵特徵會深刻塑造新興秩序。

**首先，假設中國繼續崛起，必將捲入與美國的安全競爭，**這將是21世紀國際政治的核心特徵。這種競爭，將促成中、美主導的有界秩序。軍事聯盟將是這兩個秩序的核心組成部分，類似於冷戰時期蘇聯和美國領導的秩序。

北京和華盛頓有時會在選定的軍事問題上合作，這跟冷戰期間一樣，屬於國際秩序的範疇。焦點會主要在軍備控制協議上，涉及俄、中、美三國，處理核擴散問題的現有條約和協議可能會繼續存在。北京、莫斯科和華盛頓將不得不談判新的條約，來限制彼此的武器庫，但核心安全事務方面，很大程度上要靠美、中各自領導的有界秩序負責處理。

軍事問題上與冷戰期間有相似性，經濟領域卻不存在這樣的近似。冷戰中大部分時間，超級大國及各自的秩序之間幾乎沒有經濟往來。因此，現有的國際秩序在促進雙方間經濟關係上毫無意義。經濟貿易很大程度上被限制在有界秩序中，主要目標是尋求有助於獲得優勢的政策。由於經濟實力是軍事實力的基礎，所以安全競爭意味着在經濟、軍事領域都要競爭。

今天的經濟形勢與冷戰時期大不相同，這引出了新多極格局的第二個重要特徵，這一特徵會塑造正在形成的秩序。**中國和美國及其東亞盟友之間，有大量經濟往來，中、美也在世界各地進行貿易和投資。兩個有界秩序間的安全競爭，不太可能顯著減少這些經濟流動。**持續貿易的收益太大，即使美國試圖限制與中國的貿易，北京也可以通過增加與歐洲等其他夥伴的貿易來進行補償。換句話説，經濟上可能更像一戰前的歐洲，當時同盟國(奧、德、意)和協約國(英、法、俄)之間有激烈的安全競爭，但這六個國家之間和更廣泛的歐洲依然有大量的經濟互動。

由於世界經濟仍將高度相互依存，新的國際秩序將在管理全球各國經濟關係中發揮關鍵作用。中國將運用其日益增長的力量重塑新的國際秩序，使之對自己有利，它將尋求改寫現有國際經濟機構的規則，賦予其更大的影響力，並創建反映其日益增長的實力的新機構。一個典型案例是：北京在2015年成立亞洲基礎設施投資銀行，觀察人士認為該銀行是IMF和世界銀行的潛在對手。

這也不是經濟故事的結尾。**在全球持續經濟合作的大背景下，這兩個有界秩序之間肯定會發生激烈的經濟競爭，它很大程度上會受安全問題的驅動。**經濟實力是軍事實力的基礎，這意味着中國有很強的戰略動機，在世界上佔據主導地位。例如：“中國製造2025”是北京在高科技產品領域主導全球市場的計劃。

**美國當然會反擊，不僅是出於安全方面的考量，也是因為美國商界不想輸給中國。**特朗普政府對中國的嚴厲經濟政策只是美、中兩國領導的秩序之間長期激烈競爭的開始。美國肯定會限制向中國轉移軍民兩用技術（可以用於軍事目的的尖端民用技術），還會管控與中國以及自己盟友之間的貿易和投資往來。當然，在手段上，美國也會避免傷害自己和盟友在全球均勢中的地位，甚至提升其地位。

這兩個有界秩序將建立旨在促進成員間經濟合作的機構，並追求強過對方的經濟優勢。例如：奧巴馬政府為此設計了跨太平洋夥伴關係；中國2013年啓動雄心勃勃的“一帶一路”計劃。由於美國拒絕加入亞洲基礎設施開發銀行，這個機構很可能成為中國領導的有界秩序的核心機構。

簡言之，中、美領導的有界秩序之間的競爭，將涉及全面的經濟和軍事競爭，就像當年莫斯科和華盛頓主導的有界秩序一樣。這一次最大的不同在於，國際秩序將深度參和管理全球經濟合作。

**俄羅斯也是一個大國，所以新興世界是多極，而非兩極的。但在可預見的未來，它將是三個大國中最弱的一個，**除非美國或中國經濟遇到重大、長期的問題。關於俄羅斯的關鍵問題是：在美中對抗中，它會站在哪一邊？儘管俄羅斯現在與中國聯手，但隨着時間的推移，它可能會轉變立場，與美國結盟。原因很簡單，鑑於地理上的接近，如果中國日益強大，那麼對俄羅斯來説是更大的威脅。如果莫斯科和華盛頓建立更密切的關係，俄羅斯將鬆散地融入美國領導的有界秩序。如果俄羅斯對美國的恐懼超過對中國的恐懼，莫斯科就繼續與北京保持友好關係，並鬆散地融入中國領導的有界秩序。也可能俄羅斯不與任何一方結盟，保持觀望。

最後，歐洲呢？歐洲大部分國家，尤其是大國，都有可能成為美國主導的有界秩序的一部分，雖然它們不太可能在遏制中國上發揮重要軍事作用。他們沒能力向東亞投射大量軍事力量，也沒有理由去獲取這種力量，因為中國並不直接威脅歐洲，歐洲將責任推給美國及其亞洲盟友也很合理。但出於與戰略相關的經濟原因，美國決策者會希望歐洲待在他們的有界秩序中。美國會阻止歐洲國家向中國出售軍民兩用技術，並要求歐洲在必要時幫助美國向北京施壓。作為回報，美國軍隊會留在歐洲，讓北約存續，並繼續充當歐洲協調者。鑑於幾乎每個歐洲領導人都盼望這一前景，美國會有足夠的籌碼要求歐洲協助與中國進行經濟對抗。

************▍************結論

美國及其盟友在冷戰期間建立了一個令人驚歎的秩序，但它既不是國際的，也不是自由主義的。它是一個有界秩序，其主要目的是與蘇聯主導的陣營進行安全競爭。美、蘇的秩序本質上都是現實主義的，而非自由主義或共產主義的。冷戰後單極世界的到來，讓以美國為首的西方開始建立真正的自由主義國際秩序。

從20世紀90年代到新世紀的最初幾年，自由主義秩序看似如預期一般運轉，似乎有很長壽命。其倡導者和設計者在承認部分失敗的同時，也看到其成功之處。但從2005年左右開始，該秩序遇到嚴重問題，這些問題隨着時間的推移而成倍惡化，到了走向崩潰的地步。

美國及其盟友創建的自由主義國際秩序面臨三個主要問題：

首先，它要求體系中的自由主義國家（特別是美國）追求高度修正主義且野心勃勃的政權更迭政策，然而當前的現實是，強調主權和自決的民族主義仍然是一股非常強大的力量，加上全球和地區層面的均勢政治的阻礙，這一政策必然失敗。

第二，因為推動人員跨境自由流動，和向國際機構授予實質性決策權，不斷擴張的自由主義秩序在自由國家內部引發了嚴重的政治問題。其擴張結果往往與民族身份和主權的信念相沖突，而後者對於現代民族國家的大多數公民來説至關重要。

第三，儘管一些人和國家從超全球化中受益，但它最終在自由民主國家內部造成嚴重的經濟、政治問題，最終削弱了對自由主義國際秩序的支持。同時，超全球化帶來的經濟活力促使中國迅速成為一個大國，俄羅斯也在重建自己的大國地位，全球均勢的轉變終結了單極性，而單極性恰恰是自由主義世界秩序的先決條件。

在新的多極世界中，可能會出現現實主義的國際秩序，它將關注世界經濟的管理，並促進和維護軍備控制協議。這一秩序的重點將是促進國際合作。此外，很可能會出現中、美分別領導的有界秩序，協助中、美以及雙方盟友之間開展安全競爭。這種競爭既有經濟層面，也有軍事層面。

如果美國拋棄它辛辛苦苦建立起來的自由主義國際秩序，又該如何行動？

**首先，要抵禦所有繼續通過政權更迭在全球強行傳播民主的誘惑。**因為美國將不得不與中、俄開展均勢政治，它在海外進行社會工程的能力將受到極大限制，而繼續推行自由主義改革，肯定會引發嚴重麻煩。

**其次，美國應該尋求在構成新國際秩序的經濟機構中發揮最大影響力。**這一點，對於美國在全球權力分配中儘可能保持有利地位，非常重要。畢竟經濟實力是軍事實力的基礎。當務之急是，華盛頓不能允許中國主導這些機構，更不能允許其利用這些機構的影響力，以美國為代價，來獲取權力。

**第三，美國政策制定者應該創造一個強大的有界秩序，以遏制中國的擴張。**這項任務要求創建跨太平洋夥伴關係等經濟機構，以及類似於冷戰時期北約的亞洲軍事聯盟。在這一過程中，美國應該不遺餘力地把俄羅斯拉出中國的軌道，融入美國主導的秩序。

總之，美國外交政策機構應該認識到，自由主義國際秩序是一項沒有未來的事業了。在未來，重要的是：現實主義的秩序必須為美國的利益服務。