歐盟制裁觀察 | 歐盟強迫勞工系列文件概要及我國企業應對策略_風聞

走出去智庫觀察

6月9日，歐洲議會通過了兩個關於新疆強迫勞工問題的決議，分別是《關於新疆人權狀況（包括新疆公安檔案）的決議》和《關於禁止強迫勞動產品的新貿易工具的決議》。

**走出去智庫（CGGT）特約****法律專家、卓緯國際貿易與合規部主管合夥人蒲凌塵律師指出，所謂的人權和勞工問題將成為歐盟調整與制衡中國企業在貿易與投資領域競爭的新工具，與歐盟企業或在歐盟市場具有重要商業關係或利益的中國企業應高度重視歐盟關於強迫勞動的相關立法與執行，**相關企業應向與自身具有直接業務關係的商業夥伴或價值鏈企業尋求遵守可持續盡職調查行為規範和行動預案，組織相應核查措施。

今天，走出去智庫（CGGT）刊發蒲凌塵律師關於歐盟強迫勞動方面系列文件的分析文章，供關注跨境合規管理的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**與歐盟《強迫勞動盡職調查指南》相比，《可持續盡職調查建議稿》旨在為符合特定條件的歐盟企業和第三國企業設定強制性的、包括強迫勞動在內的全面可持續盡職調查義務。

2、歐盟《強迫勞動盡職調查指南》攻擊的核心是產業鏈的佈局和供給方的結構調整，只有重新構建產業鏈、創建新型的貿易格局，才能在平衡中國產業發展佔據的部分主導地位。

3、歐盟《可持續盡職調查建議稿》是規制企業的產業鏈上的勞工風險，雖然並沒有明確指明是中國企業，但從立法、政策、指南綜合分析，可以看出中國企業受到的挑戰比較直接。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

歐盟強迫勞工系列指令和文件概要

我國企業如何應對新環境下的貿易與投資挑戰

文/蒲凌塵

走出去智庫（CGGT）特約法律專家

卓緯國際貿易與合規部主管合夥人

隨着所謂的“強迫勞工”問題持續升温，歐盟也在不斷出台相應的指令、政策和指南。這些文件對中國企業的商業交往、投資、產業鏈的構建等將帶來一定程度的挑戰。

**2022年6月9日，歐洲議會又通過了2個關於新疆強迫勞工問題的決議，分別是《關於新疆人權狀況（包括新疆公安檔案）的決議》和《關於禁止強迫勞動產品的新貿易工具的決議》。**我們認為《歐盟企業應對經營和供應鏈中強迫勞動風險的盡職調查指南》（Guidance on Due Diligence for EU Business to Address the Risk of Forced Labor in Their Operations and Supply Chains）¹和《關於公司可持續盡職義務和修改2019/1937號指令的建議稿》（Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and Amending Directive (EU) 2019/1937）²對中國企業有着直接的影響。

這兩個文件要求歐盟企業甚至第三國企業履行產業鏈盡職調查義務，³識別自身產業鏈中的強迫勞工風險、阻止或減輕強迫勞工的不良影響，並在特定情況下終止與強迫勞工風險企業的商業聯繫。本文簡要解讀這兩個文件的主要內容，在此基礎上，提出我國企業的應對策略和建議。

一、《歐盟企業應對經營和供應鏈中強迫勞動風險的盡職調查指南》

2021年7月13日，歐盟委員會和歐洲對外行動局發佈了《歐盟企業應對經營和供應鏈中強迫勞動風險的盡職義務指南》（以下簡稱《強迫勞動盡職調查指南》），其目的是為歐盟企業應對供應鏈中的強迫勞動風險，提供履行人權盡職調查方面的指導。《強迫勞動盡職調查指南》主要包括以下內容：

（一）歐盟企業對強迫勞動的盡職調查應特別關注以下三點：一是在公司的政策和管理體系中，規定對強迫勞動的“零容忍政策”；二是澄清報告強迫勞動風險或事件的供應商和員工不會遭到報復；三是確保公司的關鍵員工和供應商認識（awareness）強迫勞動，包括其通常形式、易受害的員工和供應鏈類型等。

（二）列明瞭強迫勞動風險的警示因素（red flag）：一是國家風險因素; 二是與流動（migration）和非正式性相關的因素: 三是與債務風險相關因素。

（三）歐盟企業應對供應商使用的招聘機構或重要節點（choke points，如採購原材料或在高風險地區的經營）進行深入核查，加強對高風險地區員工和供應商的培訓和加強對供應商的預審程序。

（四）歐盟企業在處置強迫勞動風險時，應支持供應商和商業夥伴執行協商一致的糾正行動計劃。這一計劃應為員工代表提供必要的參與方式，並且包含對終止關係（disengagement）的可信威脅和條件等。

（五）在應對政府支持的（state-sponsored）強迫勞動風險時，歐盟企業應分析供應商或商業夥伴是否具有挑選供應商或材料的自治權或是否有參與國家支持的勞動項目的裁量權，並採取措施與相應政府溝通，表達對強迫勞動的關切、請求政府提供信息和透明度、請求評估員獨立進入、以及請求相關政府與國際觀察員和相關多邊組織接觸並提出時間線及不行動的後果。

（六）在無法阻止或減輕強迫勞動的影響時，終止商業關係是最後的手段，但要遵守國內法、國際勞工標準和集體協議、説明為終止商業關係將採取的措施、向管理部門和行業協會提供終止商業關係的詳細理由以及提供終止商業關係的充分通知。

（七）當歐盟企業發現自身導致或促成了實際的不良影響時，企業應努力使受影響的人恢復到不利影響未發生之前的狀態，保證補救措施與不利影響的嚴重性和規模成比例。

（八）企業在進行強迫勞動盡職調查時應特別關注性別因素和對少數民族和宗教羣體的歧視。

（九）在應對未知來源或高風險來源的原材料方面，企業應與供應商或其他商業夥伴設計並採納一套有約束力和時間要求的可行方案，以獲取和查證關於來源的信息；如果在執行這一方案後仍未能獲取來源信息或獲知原材料來源於高風險國家，企業應評估是否可以單獨進入工作場所向員工收集信息和評估工作場所，如果不行，企業應指令供應商從高風險地區外獲取原材料。

二、《關於公司可持續盡職調查和修改2019/1937號指令的建議稿》

2022年2月23日，歐盟委員會發布了《關於公司可持續盡職調查和修改2019/1937號指令的建議稿》（以下簡稱《可持續盡職調查建議稿》）。與《強迫勞動盡職調查指南》相比，《可持續盡職調查建議稿》旨在為符合特定條件的歐盟企業和第三國企業設定強制性的、包括強迫勞動在內的全面可持續盡職調查義務。主要內容包括：

（一）規制的企業範圍

（1）考慮到企業實施可持續盡職調查的成本以及領土因素，只規制4類企業的可持續盡職調查義務：一是根據歐盟成員國法律成立的，平均僱員在500名以上且在編制財務報表的上一財年全球淨營業額超過1.5億歐元的企業；二是根據歐盟成員國法律成立的，平均僱員在500名以下、250名以上、在編制財務報表的上一財年全球淨營業額超過4000萬歐元但不足1.5億歐元，且在該經營業額中至少有50%來源於特定行業中的一個或多個的企業；三是根據第三國法律成立的，在編制財務報表的上一財年在歐盟境內的淨營業額超過1.5億歐元的企業；四是根據第三國法律成立的，在編制財務報表的上一財年在歐盟境內的淨營業額超過4000萬歐元但不足1.5億歐元、且在該經營業額中至少有50%來源於特定行業中的一個或多個的企業。

（2）特定行業包括：紡織品、皮革及相關產品（包括鞋類）的製造，以及紡織品、服裝和鞋類的批發貿易；農業、林業、漁業（包括水產養殖業）、食品的製造，以及農業原料、活畜、木材、食品和飲料的批發貿易；礦產資源的開採，無論從何處開採（包括原油、天然氣、煤炭、褐煤、金屬和金屬礦石，以及所有其他非金屬礦物和採石場產品），基本金屬產品、其他非金屬礦物產品和金屬製品的製造（機械和設備除外），以及礦產資源、基本和中間礦產產品（包括金屬和金屬礦石、建築材料、燃料、化學品和其他中間產品）的批發貿易。

（二）可持續盡職調查義務範圍

要求企業對自身及其控制的子公司的經營以及與自身具有既定商業關係（established business relationship）的企業執行的價值鏈經營，履行人權和環境方面實際和潛在不利影響的盡職調查義務，並承擔違反義務的相應責任。所謂人權和環境方面實際和潛在不利影響，是指違反《可持續盡職調查建議稿》在附件中列明的國際條約（包括ILO的8個核心條約）權利或義務所造成的實際和潛在不利影響。既定的商業關係是指持久或預期持久的直接或間接的商業關係（通過強度或持續時間判斷），並且不屬於價值鏈中可忽略不計或只是附屬的部分。價值鏈是指與企業生產貨物或提供服務有關的活動，包括產品或服務的開發和產品的使用和處置，以及公司的上游和下游既定商業關係企業的相關活動。

（三）具體義務

第一，出台並每年更新盡職調查政策。第二，發現實際或潛在的不利影響。第三，阻止或減輕潛在的不利影響，切實終止並最小化實際不利影響。第四，建立和維持投訴程序。第五，至少每12個月監測和評估盡職調查政策和措施的有效性，並適當進行調整更新。第六，企業應在網站上以國際商業領域的慣用語言在每月4月30日之前公開盡職調查義務的履行情況。

（四）監管

歐盟成員國監管機構主要承擔監管任務。成員國監管機構有權主動或依據收到並證實的關切發起調查，應給予違反盡職調查義務的企業恰當時間採取補救行動，並可以命令企業停止相關行為、採取補救措施、對企業進行罰款、採取臨時措施等，但是，成員國法律應當提供對監管機構決定或措施的救濟。而歐盟委員可以發佈針對特定行業或特定不利影響的指導規則，而且應該建立一個由成員國監管機構代表組成的歐洲監管機構網絡，以促進成員國之間的協調與合作、信息分享。

（五）違反禁止調查義務後果

企業應為違反盡職調查義務而導致的不良影響承擔民事賠償責任，對企業民事責任的認定應考慮該企業採取的補救措施、相關投資和支持等情況。

（六）《可持續盡職調查建議稿》規定了歐盟企業管理人員（directors）的持續關注和盡職調查義務。

三、建議稿批准生效帶來的影響

提升對可持續公司治理的監管框架被歐盟三大機構即歐洲理事會、歐洲議會和歐盟委員會共同列為2022年的立法優先事項。⁴《可持續盡職調查建議稿》將被提交歐洲議會和歐盟理事會批准。《可持續盡職調查建議稿》如被批准，預計可能於2023年生效。一旦生效，成員國將在2年內將這一指令轉化為國內法。

除這一立法建議稿外，歐盟委員會主席馮德萊恩還提出了關於在歐盟單一市場禁止強迫勞動產品的立法動議，目前該動議正在收集證據階段，⁵希望建立強有力的執行框架（詳見後文參考文件3）。

四、我國企業應對新環境下歐盟貿易、投資法律政策的挑戰

可以預見，《可持續盡職調查建議稿》一旦被批准生效，《強迫勞動盡職調查指南》就成為歐盟成員國監管機構的重要執法依據。歐洲議會一直將我國新疆維吾爾自治區的強迫勞動定性為政府主導，多次呼籲、敦促歐盟委員會及歐盟成員國採取立法行動促使我國停止所謂的“強迫勞動”。

所謂的人權和勞工問題將成為歐盟調整與制衡中國企業在貿易與投資領域競爭的新工具。至此，歐盟已經從不同的角度出台頒佈名目繁多的法律和政策，例如：（1）貿易救濟措施；（2）跨境補貼；（3）歐盟市場內部因國外政府補貼導致的不公平競爭；（4）所謂人權與“強迫勞工”等。

與歐盟企業或在歐盟市場具有重要商業關係或利益的中國企業應高度重視歐盟關於強迫勞動的相關立法與執行。**《強迫勞動盡職調查指南》攻擊的核心是產業鏈的佈局和供給方的結構調整，只有重新構建產業鏈、創建新型的貿易格局，才能在平衡中國產業發展佔據的部分主導地位。**所以，中國企業應從現在開始做好以下幾個方面的應對準備：

第一，我國相關企業應參照《可持續盡職調查建議稿》和《強迫勞動盡職調查指南》的相關規定，建立自身產業鏈的可持續和強迫勞動盡職調查“六步”框架。在歐盟境內的淨營業額超過1.5億歐元或在歐盟境內的淨營業額超過4000萬歐元、不足1.5億歐元而且50%來源於特定行業的企業也用關注歐盟立法與實施。相關企業應向與自身具有直接業務關係的商業夥伴或價值鏈企業尋求遵守可持續盡職調查行為規範和行動預案，組織相應核查措施。

第二，從事《可持續盡職調查建議稿》中列舉的特定行業的企業，應注意與本行業內活躍的非政府組織以及當地社區建立和維持良好的溝通渠道。因為歐盟監管機構在對企業進行調查時，可以使用非政府組織或獨立組織頒佈的報告。

第三，我國企業應通過在歐投資企業、行業協會或非政府組織積極參與歐盟關於企業產業鏈盡職責任和強迫勞動的立法活動，澄清相關事實，表達自身利益關切。

第四，加強對企業管理人員和重要崗位人員的培訓。

第五，相關企業應在生產經營中注意留存生產證明、供應商來源、合規承諾等證明文件，如遭遇歐盟監管機構調查，可以按照相關規定提起訴訟或申請複議。

值得關注的是，**歐盟《可持續盡職調查建議稿》是規制企業的產業鏈上的勞工風險，雖然並沒有明確指明是中國企業，但從立法、政策、指南綜合分析，可以看出中國企業受到的挑戰比較直接。**歐盟在處理、規制關於強迫勞工問題和美國出台的一系列舉措不完全一樣，表面上帶有“普遍性”，監管與實施的責任由歐盟主導。

產業鏈是在國際貿易格局中對發展經貿合作與投資起着至關重要的作用。傳統的國際貿易架構、資源分配、比較優勢在發生很大的變化，尤其是中國的經貿發展，在很大程度上直接影響到了傳統國際貿易格局。

中國企業應該以更廣的視角來看待這一問題：國際貿易的環境在變化，規則在變化，競爭模式在變化，各種國際條約、法律與政策相互交織在一起，企業不應僅侷限在構建合規體系，還應意識到法律規則變化的背後所帶來的不斷挑戰。

***********

附參考文件：

1.歐洲議會《關於新疆維吾爾自治區強迫勞工和維吾爾族人狀態的決議》⁶

2.歐洲議會《關於新疆人權狀況（包括新疆公安檔案）的決議》⁷

3.歐洲議會《關於禁止強迫勞動產品的新貿易工具的決議》⁸

註釋：

1.Guidance on Due Diligence for EU Business to Address the Risk of Forced Labour in Their Operations and Supply Chains, available at https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/july/tradoc_159709.pdf.

2.Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and Amending Directive (EU) 2019/1937, available at https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:bc4dcea4-9584-11ec-b4e4-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF

3.歐盟在不同文件中混用價值鏈、供應鏈以及價值鏈，歐盟所使用的這三個概念的含義實際相同，特此註明。

4.Joint Declaration of the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission: EU Legislative Priorities for 2022, available at https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021C1221(01)&from=EN.

5.詳情請見https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13480-Effectively-banning-products-produced-extracted-or-harvested-with-forced-labour_en.

6.European Parliament resolution of 17 December 2020 on forced labour and the situation of the Uyghurs in the Xinjiang Uyghur Autonomous Region (2020/2913(RSP)), available at https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0375_EN.pdf.

7.European Parliament resolution of 9 June 2022 on the human rights situation in Xinjiang, including the Xinjiang police files(2022/2700(RSP)), available at https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0237_EN.pdf.

8.European Parliament resolution of 9 June 2022 on a new trade instrument to ban products made by forced labour (2022/2611(RSP)), available at https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0245_EN.pdf.