村鎮銀行取款難：校準中小銀行的經營定位_風聞

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· 賈銘 | 文·

4月18日，河南多家村鎮銀行先後發生資金危機，無法向儲户提供取款服務。

4月19日，許昌市公安機關依法對河南新財富集團投資控股有限公司涉嫌重大犯罪立案偵查。

4月25日、4月30日、5月18日、5月20日，中國人民銀行、銀保監會等機構，分別多次對取款難事件做出回應。

6月18日，河南省許昌市公安局通報了對涉事的新財富集團立案調查的情況。

目前，大多數討論都集中在為何取款難、儲户能不能取回資金、以及健康碼濫用的問題。我十分相信，在公安機關和地方監管機構介入、社會輿論和上級監管機構關注的情況下，再加上我們這幾年有了處置包商銀行等的經驗，各方一定可以妥善處置此次村鎮銀行取款難的問題，保障金融消費者的合法權益。而對於健康碼濫用，該行為性質極其惡劣，6月17日，河南公告，鄭州市紀委監委已經啓動了調查問責程序。但筆者建議，中央紀委國家監委應該及時介入，必須明確到具體的責任人，追究相關責任人員的法律責任、甚至刑事責任，並及時向社會公開，接受公眾監督。

本文不再詳細討論上述兩個問題，而主要聚焦包括村鎮銀行在內的中小銀行存在的一些一般性問題，以及提供一點改進建議，僅供參考。

概念性鋪墊

很多人其實對銀行並不瞭解。中國的銀行大致分為村鎮銀行、農村信用社、農商行、城商行、股份制銀行、國有商業銀行、政策性銀行這麼幾種。

工農中建交郵是6家國有商業銀行，國開行、農發行、進出口銀行是3家政策性銀行，以及還有12家全國性股份制商業銀行（招商、中信、光大、民生、興業、浦發、廣發、浙商、華夏、平安、恆豐、渤海）。除上述21家銀行外，剩下的就是城商行、農商行、農村信用社和村鎮銀行，這四者比較好識別，通常名字中就帶着，比如：禹州新民生村鎮銀行、許昌農商銀行、包頭市商業銀行。包頭市商業銀行是包商銀行的前身，是城市商業銀行，轉制後的包商銀行（包商銀行股份有限公司）是區域性股份制銀行。農商行是農村信用社的升級版。

**業內通常把除六大行和三家政策性銀行之外的其他銀行，稱為中小銀行。**從規模上看，城鎮銀行、農村信用社、農商行、城商行，都屬於中小銀行，但由於其特殊的歷史背景和定位，我們在描述的時候，也會單獨稱為城鎮銀行、信用社、農商行和城商行。

特別的，很多人容易把村鎮銀行和農村信用社混淆，但其實村鎮銀行的誕生時間較短，於2006年底由原銀監會推出，初衷是為了補充農村金融體系，也為民間資本進入銀行業打開渠道，單體資產規模一般不大，業務範圍也較簡單，“就是存、貸、匯三種”，是中小銀行中的小銀行。而農信社可以追溯到解放初期的合作化運動，即生產合作社、供銷合作社、信用合作社。雖然那時的信用社是由小農經濟發展起來的，規模比較小，管理水平低，但確實是農信社的前身。

中小銀行是中國金融系統的重要組成部分。

中小銀行，特別是農村中小銀行在縣域有大量營業網點，有數量最多的信貸員，更關鍵的是，它們擁有時間最長、最全的農户信用記錄，所以解決或者至少輔助解決了很多國有大行無法解決的金融服務問題，具有一定的普惠金融屬性，是促進地方經濟發展、支持三農和為中小微企業提供金融服務的中堅力量。

數據顯示，截至2021年末，全國共有農村中小銀行3902家，其中農村信用社（含農村商業銀行、農村合作銀行）2199家、村鎮銀行1651家、資金互助社39家、貸款公司13家。資產、負債分別為45.7萬億元、42.2萬億元，均佔銀行業的14.1%，較2017年末分別上升0.7個百分點；資本充足率12.4%，不良貸款率4%，撥備覆蓋率122.9%。

異地攬儲問題

此次村鎮銀行取款難，有一個非常特別的現象是異地維權儲户特別多。

但事實上，村鎮銀行等中小銀行的定位，一直是立足當地、服務中小微的區域性經營定位，對銀行業的監管也一直是屬地監管為主，除特殊情況外，村鎮銀行異地攬儲本身就不合規。如果我們的金融消費者對行業監管規則有所瞭解，在第三方平台購買產品時，就應該先打個問號。

有業內人士辯稱，從目前的監管規則來看，只對某類銀行的資產投放有地域限制，負債端沒有明確限制。

確實，此前監管部門對農商行信貸投放有這方面的明確要求。

2019年初，銀保監會發布《關於推進農村商業銀行堅守定位 強化治理 提升金融服務能力的意見》，要求農商行嚴格審慎開展綜合化和跨區域經營，原則上機構不出縣（區）、業務不跨縣（區），新增可貸資金70%以上要用於本地。

但是，就村鎮銀行而言，2018年1月9日，原中國銀監會發布了一份《關於開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知》的文件，文件明確要求，除該文發佈之後成立“多縣一行”制村鎮銀行可以在註冊地轄區外設立支行外，其他村鎮銀行只能在註冊地轄區內設立分支機構。

另外，即使對可以在註冊地外設立支行的農村商業銀行來説，2019年12月26日，銀保監會也曾發文（《農村中小銀行行政許可事項實施辦法》），又詳細規定了較為嚴格的行政許可條件，如註冊資本不低於5億元人民幣。僅註冊資本一項，就排除了大多數縣（區）農商行。所以，大部分農村商業銀行只能在註冊地展業。

2020年10月23日，央行發佈的《中國人民銀行法（修訂草案徵求意見稿）》又要求，“要完善商業銀行業務範圍與業務規則；明確區域性商業銀行的本地化經營要求，推動商業銀行立足當地、迴歸本源”。

退一步講，即使沒有監管明文要求，從業者自己也應該十分清楚。異地攬儲的成本比本地攬儲的成本高，對銀行個體來説，本來中小銀行流動性管理水平就不盡如人意，還要突破現有的監管框架，大規模吸收異地的、不穩定的互聯網存款，會大幅度增加成本、增加流動性管理的難度，促使銀行在資產端追求高收益資產、高風險項目，很容易導致資產端風險增加，進而增加系統性金融風險。

很多銀行異地展業的同時，還存在高息攬存、縮短付息週期、發放加息券或返現等變相提高存款利率的情況，這又違反了國務院頒佈的《儲蓄管理條例》。

所以，如果業內人士再辯稱監管對中小銀行的負債端沒有限制，那我覺得是在揣着明白裝糊塗。

但板子不能全打在中小銀行的身上，現在的監管框架存在一個制度設計上的問題。比如，部分地區的地級市城區農商行合併重組後，可以通過分支機構搬遷的方式到地級市所轄縣域展業，但縣域包括城鎮銀行在內的中小行卻不能反過來到地級市的城區展業，這不符合公平競爭原則，加劇了農村中小銀行的經營壓力。

異地攬儲只是中小銀行經營困境的一個小方面。那中小銀行還面臨什麼困境呢？

中小行經營困境

中小銀行的很多問題是自誕生之日起就同時出現的，有些問題則是發展過程中新出現的。

第一，戰略定位的內在衝突。

有人説，中小銀行的戰略定位不清晰。事實上中小行的戰略定位一直很清晰，目的就是打通金融服務的最後一公里，支農支小，服務三農和中小微企業。但是，商業銀行本身是盈利機構，有盈利訴求。為什麼大行不願意做三農融資和小微融資，無非是貸款金額低、放貸成本高、違約率高、利潤率低。所以中小銀行的設立初衷和商業銀行的盈利訴求本身就有內在衝突。在經營過程中承擔政策性任務，而政策性與商業性金融行為的界線又比較模糊，自身經營性虧損與承擔政策性任務形成的虧損很難區分，導致改革創新實踐與改革目標設定的矛盾凸顯，利用政策性紅利掩蓋風控缺失和財務虧損等道德風險問題很嚴重。

第二，沒有穩定的客户羣體。

對銀行來説，存款是貸款的基礎，存貸差是重要的利潤來源。中小銀行的金融業務受到嚴格監管，所以存貸款業務就更為重要。有存款就要獲客。國有六大行歷史長、信譽高，無論是對公還是對私，都有非常穩固的基礎客羣。農信社和農商行由於長期紮根農村，也有較為穩固的基礎客羣，只要當地的經濟發展不是太差，業務通常比較穩健。但在一些人口流出地，農商行的經營也面臨困難。但對城商行和村鎮銀行來説，獲客較其他銀行都相對更為困難。城商行早期是為了服務城市個體工商業者，但後來國有大行和股份行發展得都比較好，所以擠出了城商行的份額。村鎮銀行則要跟農商行搶客羣。

第三，複雜的政-銀-企關係。

無論是政府部門還是這些年參股、控股銀行的民營企業，都有一個認識誤區，認為銀行主要的功能就是放貸款。甚至政府部門成立銀行的目的就是為發展當地經濟發放貸款，尤其是自己積極主導的項目和企業。民營企業參股、控股的目的，並不是投資股權本身的收益，而是能夠為自己企業的發展更方便地提供融資。

2003年的農信社改革，成立了省聯社，將農信社的管理權限下放到地方政府，縮短了管理鏈條，減少了地方對中央的虧損轉嫁。但同時，省聯社集管理、協調、指導、服務於一身的功能定位，又是一種結構設計缺陷，特別是“行業管理、行政管理、金融監管”的疊加帶來了越位、缺位、串位等問題，省聯社直接干預農信社人事任免，地方政府控制基層金融機構和金融資源，股東的監督權幾乎被削弱殆盡，產生政府隱性擔保等問題。此外，中小銀行由於獲客難，所以高度依賴大股東和存款大户，又很容易受到大股東影響。

第四，公司治理結構不健全。

長期以來，農村中小銀行缺少有效的公司治理機制，機構及高級管理人員也未從理念上真正重視市場定位的重要戰略價值，股權高度分散、內部人控制等問題普遍存在，機構內部無法形成科學有效的市場定位戰略制定、實施和監督機制。村鎮銀行的設立和管理，按監管要求是主發起行制度，即村鎮銀行的主發起人必須為銀行業金融機構，初衷就是為了加強村鎮銀行的經營合規性，控制風險。但由於很多地方的監管實力不足，很容易導致主發起行被虛置，出現一言堂、一股獨大、大股東和銀行內部人員合謀等問題。比如，2020年的某地的農信系統腐敗案，有集團通過關聯企業控制省內10家金融機構，包括一家城商行、六家農商行和三家村鎮銀行，融資餘額117億，逾期貸款近70億。

第五，沒有足夠的人才儲備。

中小銀行人才缺乏是一個長期性的問題。農村信用社是在農業銀行的幫扶下發展起來的，所以人才培養、制度設計、產品管理，都有農行的影子，甚至農行和農信社之間，還有幹部流動。所以，農信社的人才底子相對還好。

但城商行，主要是在地方政府支持下從無到有發展起來的，所以人才和制度方面就相對差一些。但無論哪種中小銀行，隨着社會經濟的發展、國有大行和大型股份行的發展、銀行業務的轉型，本就人才儲備不足的中小銀行，更面臨人才流失的問題。

我們的銀行系統，缺乏具有銀行家、金融家格局的管理人才。很多銀行管理者，還停留在機械地拉存款階段，即便有一定的流動性管理意識，更多的也是為了應付監管，沒有資產負債結構管理的意識。

第六，沒有足夠的科技投入。

全國性或者區域性商業銀行，都在發展金融科技，選擇差異化的數字化轉型戰略，甚至網商銀行本身就是純數字化的機構，沒有線下網點。但中小銀行沒有足夠的人力物力財力獨立發展金融科技。另外，金融科技的發展與應用，一方面便利了金融交易，降低了交易成本；另一方面，可以突破物理網點和營業時間的限制。但矛盾的是，中小銀行，尤其是村鎮銀行、農商行和城商行，都有本地域展業的限制，所以科技投入的性價比本身就較低。

第七，都有做大做強的衝動。

銀行業本來就是一個規模效應很強的行業。所有的業務，都是基於資本量展開的。沒有存款，銀行也將不復存在。所以，無論是從盈利目標、業績考核，還是個人利益綁定等方面，銀行都有做大做強的衝動。這就是為什麼很多銀行違規貼息攬儲、跨區域展業、做大同業業務的原因。同業業務的利潤率很低，且遇到波動會虧損。有些區域性銀行兢兢業業發展多年，規模不過一兩百億。而有的區域銀行違規操作，幾年就可以把業績衝到千億甚至萬億。這嚴重破壞了公平競爭環境，擾亂了金融秩序，放大了系統性金融風險。

如何改革

首先，也是最重要的，是進一步深化銀行體系的改革，保證商業銀行的獨立性，讓商業銀行成為真正的市場主體。

真正的市場主體，要是真正自主決策、自負盈虧的主體。這就意味着，我們要進一步改革開放，進一步推進利率市場化改革，剝離不該商業銀行承擔的政策性職能。

有人説，中小銀行不是服務三農，服務中小微嗎？剝離政策性職能怎麼服務中小微呢？

第一，我們要繼續推進競爭中性，讓國企和民企同台公平競爭，逐漸消弭隱性擔保和利率雙軌；第二，不能用行政命令，而應該用政策引導、鼓勵中小行發揮優勢，做普惠金融業務；第三，如果要中小行繼續承擔政策性職能，那應該把政策性銀行引入進來，或者對中小行投入到扶貧等領域的貸款，專款專户監管，對資本金單獨要求、壞賬率單獨核算。

其次，加快市場化退出機制建設。

我們一直強調要堅守不發生系統性風險的底線，但我們更多關注大銀行，一定程度上忽視了中小銀行。但事實上，如果我們去看資產規模、利潤佔比、貸款佔比、存款佔比這幾個數據，我們會發現，國有大行、上市銀行的貸款佔比/資產規模和中小銀行的這個比值相比，中小行甚至大於國有大行，這意味着中小行對實體經濟的貢獻度要比大行還高。

這同時還意味着，在經濟衰退期，中小行比大行會更快地承受衝擊。所以無論我們是否願意，一方面我們要肯定中小銀行的重要性，另一方面，要做好中小行遇險出清的準備。不僅要做好破產預案，還需要做好單一中小銀行遇險對整個中小銀行體系的衝擊和對實體經濟的反向衝擊的預案。

再次，健全銀行的公司治理體系。

第一，可以在村鎮銀行和國資絕對控股的銀行實行黨委書記兼任董事長制度，既堅持黨管銀行，又落實主體責任。第二，必須花大力氣健全公司治理體系，落實股東資質、資金來源、穿透監管，必須保證股東大會、董事會、監事會可以正常行使職權。第三，建立健全垂直監管體系。可以放權給地方政府，但中央政府要加強對地方政府的監管。同時，可以考慮對風險較高的村鎮銀行、中小銀行，監管權上收到中央政府。第四，變革績效考評方式。不要以單一的規模或者利潤指標考核銀行績效，應該根據不同銀行的定位，設置多元化的考評體系。

從次，逐漸放寬中小銀行跨區域展業的規定。

但前提是必須持牌經營，明確銀行以及第三方平台的准入資質和標準，根據銀行監管評級、經營情況、資本金及風險管理能力等，設定互聯網存款業務的准入門檻及規模上限，特別需要明確哪類銀行不能做該類業務，同時研究出台針對高風險銀行吸收存款行為的有關法律法規。

比如，美國《聯邦存款保險法》規定，資本狀況不足的存款類機構不得通過第三方中介吸收存款，且此類機構的存款利率不得超過該機構日常經營區域內，或其存款被攬收的區域市場同等規模和期限的存款有效利率75個基點。

進一步，監管機構可以在存款統計中單獨納入“通過互聯網吸收的個人定期存款”和“通過第三方互聯網平台吸收的個人定期存款”等指標，還可以在目前的流動性監管指標（例如流動性匹配率、淨穩定資金比例、優質流動性資產充足率）中，對互聯網存款單獨設置係數，像約束商業銀行吸收同業負債一樣，來約束和規範銀行吸收互聯網平台存款。這樣，既能管控金融風險，又能促進公平競爭。

最後，細節上提升銀行風險出清的温度。

第一，完善存款保險償付規則，避免金融機構濫用存款保險法定償付標準、搞資金價格競爭。可研究在存款保險償付規則中明確，存款利率超過市場平均利率一定比例的存款不再受存款保險保護。第二，明確監管責任，設置標準化的風險處置預案，及時向公眾公開風險處置的時間表、路線圖。哪怕沒有進展，也應定期向公眾披露信息，以安定民心。第三，除存款保險外，設置專門的專款風險基金，或者允許使用凍結的資金憑證到指定銀行進行抵押再貸款。對可以確認資金屬性確實是存款的，50萬以內先行部分賠付，不必等到銀行處置結束。不確定資金屬性的，可以先行部分賠付，或者允許抵押貸款，最大程度上緩解公眾的資金緊張，避免耽誤救命錢。

總結

包商銀行破產、村鎮銀行取款難，單一事件來看，當然是壞事。但從金融業來看，是風險出清，有助於我們更早地發現問題、解決問題，未必是壞事。

同時，近年來監管機構不斷加大風險排查力度、加大監管力度。2018～2020年，銀保監開展了“農村中小銀行股東股權三年排查整治行動”，對全部3898家農村中小銀行完成了機構自查和監管檢查；排查整治共涉及持股1%以上股東的38.5萬個、股權3889億股，累計發現問題1.99萬個。

近期，銀保監會再次專項排查農村中小銀行機構的異地展業情況。農商行、農信社、農村合作銀行、村鎮銀行都包括在內。這次摸查的業務範圍比較廣，包括異地貸款、異地存款、異地同業業務、異地債券投資、異地表外業務等多個方面，既包括線下業務，又包括線上業務，相信摸排結束後，又會再次出台系列監管措施。

但總體來説，過去幾年，應該説中小銀行的發展勢頭良好，風險整體可控，監管機構總體上響應迅速、盡職盡責。

而作為普通的金融消費者，我們一方面應該提高自己的金融知識，做合格投資者；另一方面，也應該給我們的監管系統更多的時間和更高的寬容度。同樣的，監管系統必須要承擔起監管責任，監管金融主體合法合規展業，做好投資者教育，最重要的，要以雷霆手段，及時、有力地保護金融消費者的合法權益，不要辜負消費者的信任。

未來，相信經過百年未有大變局洗禮的中國金融體系，必將行穩致遠，繼續承擔服務中國經濟發展的重任。

作者：青年經濟學者、自由撰稿人。研究領域為行為與實驗經濟學，關注政治經濟學、國際關係、政商關係、博弈論。

參考資料：

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