拜登政府如何增強供應鏈韌性？_風聞

拜登政府的“供應鏈韌性”戰略正在成為美國對華產業競爭的核心內容與主要手段，它旨在削弱中國在全球供應鏈中的地位，與“技術戰”共同構成了美國對華“產業戰”的兩個維度。儘管如此，全球產業重構將是一個長期的過程，中國仍然有足夠的時間來應對美國“供應鏈韌性”戰略所帶來的挑戰。

本文作者系盤古智庫高級研究員，中國人民大學國際關係學院教授、經濟外交研究中心主任李巍，中國人民大學國際關係學院博士生王麗，文章來源於“經濟外交學人”微信公眾號，節選自《當代美國評論》2022年第2期，《拜登政府的“供應鏈韌性”戰略探析》。

一、拜登政府“供應鏈韌性”戰略的國內舉措

入主白宮後，拜登提出“六大優先事項”，其中並無供應鏈，但該議題很快躍升為美國新政府經濟戰略的核心，也成為拜登政府整合內政與外交資源，對內實現產業復興、對外與中國進行產業競爭的關鍵支點。具體而言，在美國國內層面，拜登政府圍繞“供應鏈韌性”戰略推進了如下工作。

第一，上任伊始，拜登政府便系統評估了關鍵產品與行業的供應鏈風險，以摸清現狀。2021年6月，美國白宮發佈了《供應鏈百日審查報告》，分析了半導體、大容量電池、稀土、醫藥這四類關鍵產業所存在的供應鏈風險，並分別提出針對性建議。白宮接受了該報告的建議並迅速採取行動，成立了“供應鏈貿易行動小組”和“供應鏈中斷工作組”。2022年2月，白宮還發布了對六個關鍵行業的供應鏈評估報告，呼籲繼續關注供應鏈安全。

第二，面對供應鏈危機，拜登政府對症下藥，着手解決供應鏈環節存在的薄弱點。拜登政府的施力重點是解決美國的運輸難題，打通阻礙構建供應鏈體系的運輸環節。為加快疏通港口滯留貨物，拜登政府多管齊下：一方面採取了調整人員佈局和協調港口運營等短期舉措，任命港口特使協同交通部長解決港口阻塞，要求洛杉磯港和長灘港承諾延長運營時間；另一方面實施了加快國內供應鏈基礎設施建設等長期措施，包括撥款用於港口建設和水路運輸，啓動港口基礎設施發展補助計劃等。

第三，拜登政府從半導體這一重點行業入手，意在形成重塑供應鏈的良好開局和示範效應。一方面，拜登政府希望提高半導體行業透明度，以解決當前的芯片短缺問題；另一方面，拜登政府吸引半導體企業返回美國本土投資，以鞏固國內半導體制造基礎，保證芯片的長期穩定供應。在拜登政府大力支持半導體製造業迴流的政策推動下，自拜登就職以來，半導體業界已宣佈在美國新增共計超過800億美元的長期投資。此外，國會兩院推出的科技競爭法案也體現出美國在穩定半導體供應鏈上的努力。

第四，作為“供應鏈韌性”戰略的配套措施，拜登通過簽署行政令和發佈倡議等方式，推動“購買美國貨”新規。2021年，拜登簽署行政令，要求聯邦政府優先購買美國製造的產品，建議提升聯邦政府採購“美國貨”的門檻，提高“美國製造”的比例限制，並要求供應商提供關鍵產品中“美國製造”佔比的具體數據。

總的來説，拜登在美國國內落實“供應鏈韌性”戰略有三大特點。一是公私合作，政府與企業配合施策。企業是供應鏈網絡的重要組成部分，是美國“供應鏈韌性”戰略實施的關鍵，“供應鏈韌性”戰略最終必然落實在企業層面上。二是一事一議，根據不同行業特點制定不同政策。《供應鏈百日審查報告》指出，各產品或行業的特點不同，並非所有建議都適用於所有產業，因此需要採取逐部門落實的方法。三是危機應對與常態管理相結合，拜登政府推動“供應鏈韌性”戰略不僅是應對危機的應急性舉措，更是一項常態化工作。

二、拜登政府“供應鏈韌性”戰略的外交舉措

美國“供應鏈韌性”戰略的落實離不開盟友和夥伴的配合。因此，除了國內措施，拜登政府還在國際上大力推進“供應鏈外交”，試圖以增強“供應鏈韌性”為旗號構建新的經濟聯盟。供應鏈聯盟戰略與“民主國家聯盟”戰略相互協同，共同驅動拜登政府外交戰略的基本方向。前者以確保所謂新冠疫情下的“供應鏈安全”為幌子，旨在捍衞美國的國際經濟領導力；後者以“民主價值觀”為內核，旨在捍衞美國以“軟實力”為支撐的霸主地位。拜登政府在全球、區域和雙邊三個層面發起活躍的“供應鏈外交”，極力構建供應鏈聯盟的立體網絡。

第一，在全球層面，拜登政府通過發起全球性供應鏈峯會積極爭取國際力量的支持。在2021年二十國集團（G20）領導人羅馬峯會期間，拜登組織召開了首次“全球供應鏈韌性峯會”。此次峯會是拜登政府迄今為止召集的最大規模的供應鏈相關多邊會議，雖然會後沒有發表聯合聲明，但此舉標誌着美國正在以“供應鏈韌性”為抓手加快推動建立供應鏈聯盟。此次峯會的召開並非終點而是起點，參會國在峯會上達成共識，同意推動供應鏈生態系統多樣化，這為展開後續合作提供了機會。

第二，在區域層面，拜登政府通過在“印太”框架下大力推行供應鏈韌性外交，夯實其“印太戰略”的經濟基礎。拜登政府不僅全面繼承了特朗普政府的“印太戰略”，而且不斷尋求充實其內容。2021年，美國、日本、印度和澳大利亞四國分別舉行了線上和線下“四方安全對話”（QUAD）首腦峯會。美國以“印太”四國為基礎，不斷擴充供應鏈聯盟陣線的過程正在逐漸成為現實。同年，拜登在參加第16屆東亞峯會時提出，美國將與其夥伴共同推進“印太經濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF），供應鏈韌性是該框架的重點內容。“印太經濟框架”為美國與供應鏈核心支點國家提供合作平台，有可能成為美國構建全球供應鏈聯盟的跳板。

第三，在雙邊層面，日本、韓國、印度、越南和馬來西亞是拜登政府打造供應鏈聯盟的重要支點國家。日本與韓國是製造業大國，在半導體、新能源汽車與電池等重點產業具有先發優勢，是中國高端製造業的有力競爭對手，美國力圖將日本和韓國打造為半導體供應鏈上的可信任支點。與此同時，印度和越南作為製造業新興國家，是承接全球產業轉移的重要基地，在全球產業鏈中的地位逐步上升。印度和越南正逐步蠶食中國的製造訂單，美國企圖通過重塑全球供應鏈加速這一進程，將印度與越南打造為低端製造業中心，以替代全球供應鏈中的“中國製造”。同樣值得注意的是，拜登政府還希望將馬來西亞拉入“印太經濟框架”，與其開展供應鏈合作。

三、結  語

拜登政府將供應鏈危機作為調動政治資源的工具，採取配套措施提高美國產業競爭力，並利用政府權力將私人企業納入“供應鏈韌性”戰略中。這一戰略看似屬於美國國內經濟的範疇，但構建供應鏈聯盟之舉則將其與中國展開經濟競爭的本質暴露無遺。拜登政府積極構建國際聯合陣線，其中最主要的就是價值觀聯盟和供應鏈聯盟，以意識形態為基礎構建的價值聯盟難以克服理想主義與現實主義的矛盾，供應鏈聯盟才是聯通理想主義與現實利益的橋樑。供應鏈重構進程一旦啓動，將不可逆轉。但全球供應鏈結構的重塑是個長期過程。短期來看，中國能夠維持自身的產業發展優勢條件與產業吸引力；美國政府在實施“供應鏈韌性”戰略時也不得不處理與盟友和企業之間的利益分歧。因此，短期內中國在全球供應鏈中的地位難以發生實質性變化。