公地管理：湖南強省會戰略的行政資源配置_風聞

公地管理：湖南強省會戰略的行政資源配置

鄒剛

一、引言

2009年諾貝爾經濟學獎授予新制度經濟學兩位領銜人物奧斯特羅姆和威廉姆森，表彰前者從政府和“組織”的角度，後者從企業的角度研究市場失靈下的經濟治理問題方面的卓出貢獻。奧斯特羅姆通過公共牧場和公共水利體系等一系列案例分析，得出市場機制在公共物品的資源配置失靈後，政府不是唯一的選擇，用户組織（user associations）在一定條件下可以組織自治管理公共物品。

有獨無偶，湖南強省會指導思想下的長株潭一體化戰略在執行上反覆強調的是“交通同網、能源同體、信息同享、生態同建、環境同治”。除能源同體外，其他“四同”均可以視為經濟學概念上的“公地”。長株潭發展協調機構已經實施了信息同享中的市話同網，正在推動湘江污染同治，規劃啓動長株潭城鐵等等,一系列長株潭的公共物品或類公共物品正在城市羣中城市作為用户條件下實施資源配置。

長株潭一體化過程中不同的公共物品和不同的用户面對新制度經濟學遇到的同樣的問題，奧斯特羅姆關於公地管理的精闢理論在城市羣治理，特別是在長株潭行政資源配置上具有一定的啓示作用。與奧氏理論的環境不同，這裏的用户或用户組織是城市或城市羣組織。本文嘗試從新制度經濟學角度探討湖南強省會戰略下長株潭一體化過程中的城市羣治理與最重要公共產品之一——行政資源的配置。

二、新制度經濟學與城市羣治理

面對市場失靈和交易費用的上升，制度經濟學科斯的答案是企業組織。奧氏理論回答是政府或用户組織。其實政府、企業和用户組織都是一種解決市場失靈的“組織”。熊比特很早就發現政府是類似於企業，又與企業生產形式、產品服務和追求目標完全不同的組織。政府掌管公共財物，提供公共服務，以一種特殊的投入產出方式經營公共產品。城市羣中市、區及更低一層次政府可視為經濟學上的“組織”，將熊比特、科斯和奧氏理論綜合起來，可以認為城市羣中城市各級政府機構是為解決市場失靈和“行政交易費用”上升條件下出現的組織。行政資源最適當的配置成為城市羣環境下公共產品分配和公共產品治理的最重要課題。

從狹義角度上看，公地可視為長株潭三市都可利用，又不能在單一城市範圍內治理的公共物品，如穿過三市的湘江流域。從廣義和動態發展的角度，三市作為城市羣一體化過程中包括行政資源在內的公共物品和公共服務都在本文所指的公地範疇。湖南強省會戰略下長株潭一體化現階段實施“五同”中“四同”可以直接應用公地管理理論，實施中的長株潭聯席會議實際上是某種意義上的用户自治組織。

本文的目的是從廣義和動態發展角度探索湖南強省會戰略下長株潭城市羣一體化過程中公共產品及服務的合理配置方法。從這一角度出發，長株潭一體化發展的目標應定義為“行政同配、財税同庫、國土同市、建設同規、市民同户。”下面逐一闡述從廣義和動態發展角度提出的長株潭城市羣一體化的公共物品和公共服務的治理機制：

1、行政同配

行政資源包括行政區劃、行政架構、行政授權、行政分工、行政機制等與行政決策、執行和監督相關的要素。行政資源是城市羣最重要的公共產品及服務。將一組特定的城市羣一體化，首要任務是對這一組城市羣共同分配行政資源。例如湖南強省會戰略下長株潭一體化，首先就要解決一體化過程中的行政區劃。即使從狹義上看，區劃確定了公共產品及服務的來源和配置手段。

2、財税同庫

長株潭三市佔全省GDP40%以上，一體化過程中要省財政拿出額外財力支持與深入落實科學發展觀是不吻合的。長株潭融城過程中公共產品及服務的推出需要巨大的財力。例如規劃啓動的城鐵，耗資千億以上。長株潭協調機構下剛剛增資到百億資本的湖南投資控股公司目前至少承擔了城鐵湖南省應出繳的50%投資，但是沒有財税支持的城投，融資和還貸能力是有限的。

財税同庫並非將長株潭所有財政税收上繳，但至少要解決城市作為用户應繳納的公共產品及服務所需的投入和費用。例如長株潭為一個城市最近申辦17屆全運會，三市將共享全運會帶來的公共產品及服務，亦需要按分享的比例繳納全運會設施和活動的投入。財税同庫要解決城市羣公共產品及服務的投入和費用外，還要解決城市中各級行政架構財税的繳納和分配。

3、國土同市

國土同市是指長株潭國土規劃應從目前三市過度到最終一市的管理。長株潭三市之間、城縣之間、城鄉之間級差地租巨大，三市之間、城區之間、城縣之間分界線極長，分成三家國土局各自在分界線內管理。長株潭一體化啓動之際應設立統一的國土部門，解決城市羣、城區羣和城鄉羣之間公共產品及服務的用地，並對城市、城區和城鄉用地通過宏觀指導統籌調控，解決二元或多元化結構問題。

與國土管理伴生的規劃管理遇到類似的問題。長株潭至少應有統一的規劃部門制定城市羣公共產品及服務用地的規劃，同時從宏觀上以三市融城為目標管理單個城市發展規劃的修編。統一規劃的原則是三市同心發展，共享公共產品的分配和服務。

4、建設同規

建設同規指城建口管理三市的統一和分工關係。通過多年的摸索，發達國家大都會在城建口統一規章管理，分類分級執行上取得了一些成熟的經驗。三市統一的城建口管理部門只管理公共產品及服務的建設相關問題，商用和社區建設管理分類到市或區級管理。

5、市民同户

城市羣一體化過程中，長株潭三市市民將以同一城市户口登記，更重要的是市民享受的公共產品及服務程度應逐漸均等。市民用户可用來作為解決城鄉二元結構的一種途徑，例如長沙新拆遷安置條例為失地農民解決社保後，農民實際上已成為城市居民。考慮到流動人口，以開放的觀念制定長株潭人口户籍政策，市民同户可引進居民概念，即在長株潭居住一定年份的居民，可按市民用户登記。

三、長株潭的行政區劃資源配置

眾所周知，長株潭現狀區劃肯定不是長株潭一體化後的行政區劃。國內外大城市的形成無非是城市化帶來中心城市的盲目擴張，或者是通過行政區劃的制定主動引導城市的有序擴張。長株潭各自獨立的行政區劃既保留了文革前一市一縣的特徵，又體現了80—90年代中心城市輻射縣域經濟發展的思路。從行政區劃上看，長株潭並未作好成為一個超大城市的行政準備。假定長株潭為一個實現湖南強省會戰略的虛擬城市，與國內超大城市行政區劃主要指標比較如下：

國內超大城市與長株潭區劃比較表

注：重慶和鄭州獲取數據不全，未列入本表比較。

將長株潭與國內主要超大城市比較，可以看到目前長株潭行政區

劃並非城市羣一體化過程的最適合配置。主要問題如下：

1、相較於國內超大城市，長株潭人口最少，已建成城區面積最小，行政區劃卻最多，共計3市12區。這樣既不利於合理的城市區劃發展，還會造成公共行政資源的浪費和增加行政交易費用。

2、長株潭按市輻射縣的體制，要帶動11個縣級市城市化，勢必造成多點開花。不僅近、中期長株潭各城市自身的規模根本帶不動其轄區內縣級市的城市化，同時亦不利於統一的中心城市形成。

3、國內外中心城市帶動周邊地區主要模式為市區帶動郊區的格局。長株潭一市帶一同名縣，同名縣似是郊區，又未按郊區格局規劃，造成同名市、縣兩張皮，郊區沒有成為市區擴張的資源。

4、除新設的大河西先導區以外，區劃越分越小。相反，國內主要超大城市區劃儘可能大，特別是新區碩大無比，與老城區完全不在同一數量級。去年的濱海新區，以及剛剛合併了南匯縣的浦東新區等區劃思路充分體現了超大城市城市化策略的大手筆。長株潭各市城區人為的分小，最近北京大西城和大東城區撤四並二，上海黃浦區與盧灣區合併，均是向打破小城區方向推進區劃優化配置。

隨着長株潭一體化進程，城市區劃適應性的調整是未來20—30年規劃過程不可避免的現實。合理的區劃可以作為長株潭城市羣治理的推進工具，率先作好長株潭按超大城市方向發展的區劃上的準備，並以新區劃的行政架構作為長株潭一體化過程中可依靠的行政資源。重新配置長株潭行政區劃資源的具體建議如下：

1、按長沙大河西先導區的思路，將長沙河東城區一分為二。芙蓉區、開福區和長沙縣319國道以北部分統一劃成大城北，天心區、雨花區和長沙縣319國道以南部分統一劃成大城南。新行政區劃命名不是本文的目的，為敍述方便暫將大河西、大城北、大城南分別命名為長西區、長北區、長南區。

2、株洲和湘潭撤市設區，並按區級行政區劃管理，形成長株潭已建成城區在一市五區架構中各區城區面積、人口和街道辦事處數量基本平衡的城市格局。

3、設立副省級架構的長株潭市（同樣本文不涉及城市命名），將目前長株潭中心的暮雲鎮、大託鋪、跳馬和昭山先導區規劃成綠色中央行政辦公區（暫定名為暮昭行政區），並將長株潭市政府以及逐一合併後的市政府各機關遷入暮昭行政辦公區。

4、新區劃完成後的長株潭市為一市六區的架構。副省級的長株潭市之下，設有六個正市級或副市級的長西區、長北區、長南區、暮昭行政區、株洲區和湘潭區。原三市所轄11個縣級市，按相鄰地域劃成六到八個副市級或正縣級郊區，僅保留2—4個離中心城區較遠的縣級市。總之，區劃配置的原則是最大限度減少行政交易費用。

上述新區劃或多或少考慮到長株潭一體化的過度狀態。按濱海

新區和浦東新區最近提出的區位戰略，更進一步可以將濱湖先導區劃

入長北區，暮昭行政區劃入長南區，雲龍先導區劃入株洲區，以及天

易先導區劃入湘潭區。最終形成一市五區，每一個區帶動一個先導區，

或本身就是先導區的格局，以區劃推進長株潭市先導區的兩型社會建

設，形成長株潭市按從城區到先導區，進而到郊區的有序城市化策略。

暮昭行政區的設立和發展是長株潭市超大城市形成的畫龍點睛

之筆。省政府南移加快了三市融城，推動了以行政辦公區融城的趨勢。將長株潭市政府及市屬各部門坐落到暮昭行政區的規劃是打破三市各自獨立發展的釜底抽薪之作，將促成一市五區有機結合成符合兩型社會要求的生態超大城市。暮昭行政區的選擇同時也是長株潭城市“綠心”的最好歸宿。

四、湖南強省會戰略下長株潭行政架構的行政資源配置

按強省會戰略將長株潭區劃資源重新配置後，相應的行政架構與職能的行政資源配置成為最重要的課題。九十年代以來，中國行政學界對城市管理體制的普遍提法是市一市轄區一街道“兩級政府，三級管理”的模式。近十年來，市區一級產生了大區或新區、功能區等新體制，辦事處下屬居委會轉變成性質仍在定義中的社區。為了更全面的探索麪向超大城市的城市羣治理策略，本文首先比較分析國際三大都會紐約、東京和倫敦的城市行政架構與職能配置。紐約市是美國最大的城市，人口約2000萬，城區人口約為830萬，城區面積790平方公里。國內一般認為紐約市分成五個區，實行市一區兩級行政體制。實際上紐約市分成五個行政區，各區政府為紐約洲的郡（County）。美國通常郡大於市，只有紐約是市大於郡。紐約基層組織可直譯為社區（Community District），五個郡之下共有64個社區。

日本首都東京總面積2155平方公里，城市人口1280萬人。東京行政架構為市級東京都政府，下轄23個特別區，以及27個“市”、5個町、8個村和2個羣島。日文“都”即為中文的“市”，區或“市”町村中的市實為不同的區體制行政形態。

英國倫敦總面積1577平方公里，城市人口750萬人。大倫敦市架構為市—直治市或區。倫敦市於2000年5月通過選舉產生了“大倫敦管理局”，擁有獨立的行政與立法權限，地位最高。倫敦市分成32個單一管理區（Unitary Authority Region），其中只有威斯敏斯特區保留為自治市體制和市的名稱。32個行政區中靠近城中心的12個區合稱為內倫敦，內倫敦周圍的20個區合稱為外倫敦。

國際都市的行政架構與職能配置比較

注：東京和倫敦社區架構和職能有待進一步研究。

與行政架構相配置的民選機構設置是一個更大範圍的課題。三大目標都市通過上百年的磨合演變，形成了行政架構、民選機構和自治機構在各個級別相輔相成，又相互制約的體制。三大國際都市行政機構與民選機構行政、立法和監督相互制衡是包括政體在內行政資源配置的工具。因三大國際都市政體與中國不同，這方面比較研究有待於更深層次的探討。即使比較都市行政架構和職能也是一項龐大的研究，本文將側重於規劃、國土和建設三個相互關聯的行政領域，分析借鑑國際都市行政資源配置的經驗。

國際都市國土規劃和建設機構與職能配置比較

注：東京和倫敦社區國土規劃和報建職能有待研究。

單從規劃、國土和建設方面看，國際大都會行政職能配置的特點如下：

1、都會市一級管理各區共同使用的交通、供排水、水利施量等公共資源的規劃和建設。東京和倫敦還突出了落在某區或幾個區城市重點項目，如奧運會設施和金融城的規劃和建設。

2、建設審批，特別是民用、商用建設審批一般在區級政府。紐約和倫敦區級政府有相對的民選機構，這兩個城市的區級政府區域規劃制定和審批權力較大。

3、社區內包括功能區變更、特殊許可證和城市建設改造亦可在社區一級通過社區委員會表決方式審批。

值得注意的是，在合理的區劃下國際都會行政職能配置是相對適當的。在區劃不合理情況下，國際大都會行政職能配置沒有借鑑意義。

長株潭城市羣目前行政職能配置顯然是有待改進的。為縮小分析面，本文僅探討行政架構與職能中國土規劃和建設三塊的行政資源配置。長株潭三市國土規劃和建設行政資源配置現狀和特點如下：

1、長株潭三市各自有一套獨立的市一區和市一縣國土規劃和建設管理部門。三市的國土規劃和報建審批在城區均收到市一級，在市—縣格局中縣級國土規劃和報建相對獨立。這樣造成長株潭各區、縣國土規劃和報建審批權差異極大。雖然屬同級機構，城區一級比縣一級配置了更優秀的幹部，但縣一級國土規劃和報建部門職能配置更全面。

2、長株潭三市國土規劃和建設行政資源配置的一個問題是三市協調機構職能配置不夠。省政府下的協調機構屬省發改委一個部門，目前僅負責宏觀總體規劃和最近開始城鐵項目。三市剛完成修編和正在修編的城市發展規劃仍然是各自為政。目前的協調機構沒有足夠的行政資源配置用於協調三市國土規劃和建設的方向。

3、長沙提出的大河西試點區無論從區劃，還是從配套的職能配置上探索了改革的方向。大河西不但區劃配置合理，更合理的是在行政職能配置上授予大河西管委會市級國土規劃和報建的審批權。國內類似於大河西的改革試點包括天津的濱海新區和上海的浦東新區。在天津和上海的經驗之上，大河西走得更遠，不到兩年時間，大河西區劃和行政職能配置就產生了行政資源重新配置產生效率的示範作用。

與濱海新區和浦東新區一樣，大河西下包括有行政區、功能區、農村鎮政府幾種形態的行政部門。解決好如象大河西一樣新區與這些不同形態行政部門關係，成為新區管理和行政資源的重要課題。

通過大都會行政資源配置比較，在濱海新區、浦東新區和長沙大河西試點基礎之上，本文嘗試從國土規劃和報建行政管理的角度對按一市六區劃定區劃後的長株潭進行機構職能配置。

強省會長株潭市國土規劃和報建管理職能配置

即使針對就國土規劃和報建職能配置而言，本文如其説是解決問題，不為説是提出問題。湖南強省會長株潭新區劃後對應新行政機構職能配置的特點是：其一、長株潭市市政府配置共用公共資源和城市羣一體化項目用地、規劃和報建審批的職能；其二、市政府審批各大區發展規劃，並制定各大區統一的國土、規劃和報建政策；其三、六大行政區區政府享有基本均等的行政職能資源配置；其四、各區在轄區內配置了原來市級政府所享有的國土規劃和報建行政職能；其五、功能區和其他行政區國土規劃職能有限；其六、辦事處、社區作為國土規劃和報建項目變更和調整的聽證與表決基層部門。

本文未涉及的是人民代表大會和政協如何配置。更有意義的課題是辦事處、社區和居委會等最基層行政和民選機構的配置。深圳體制改革最近很重要的一個試點就是將社區和居委會分開，撤消辦事處。社區成為政府派出機構——社區工作站，居委會和業委會成為居民自治機構。基層組織的功能分開後，職能配置將更容易合理化。

在新的區劃和機構與職能配置下，長株潭市不是一個大而全的大市官僚機構，它應該定位於六大區城市羣走向一體化的協調機構。從另一方面看，長株潭市又不同於象兩型辦一樣的協調機構，長株潭市市政府可以設計成城市作為“用户”的自治組織。這種自治組織管理權限侷限在各區不能自理的公共資源治理和城市羣一體化帶來共同問題的範圍內。奧氏理論中公共事物的治理之道可以用來指導這種狀態下的行政資源配置。基於這樣的原則，3+5城市羣可以在更大範圍內配置8個城市的行政資源，從而探索湖南更有效的城市化道路。

五、結論

本文強調區劃劃分應先於湖南強省會戰略下長株潭一體化，而不是被動的反映和跟隨長株潭一體化。率先着手區劃劃分，將決定由誰，在何種行政架構下領導和執行長株潭一體化。目前長株潭一體化的任務和目標，與其配置的行政資源是不相稱的。實現現代化的發達國家和地區，城市化過程均展現了合理區劃下的行政機構在解決二元結構問題的執行力和領導力。新區劃方向確定後，區級管理體制和行政管理方式是超大城市能否駕馭城市化進程的關鍵，行政架構重新配置勢在必行。

首先，大河西先導區大部制、小政府和大區域的模式已成為極有意義的探索。大區域之下原有行政區、開發區、鎮政府、大學城等行政資源配置有待解決。從濱海新區和浦東新區發展來看，大區下的功能區體制至少是一條可行的道路。按此方向，大區區劃尚需要解決功能區區劃，以及大區與功能區之間行政資源分配的問題。

其次，長株潭市行政架構必須做實，形成三市融城過程中能統一配置處理各市公共事物行政資源的強有力的行政中心。統一配置資源包括行政資源，市、區之間行政資源的分配甚為關鍵。例如對城市化極為重要的規劃、國土行政管理方面，城區的權力遠比同級縣級市小許多，不利於城市化過程的領導力和執行力的實施。

最後，郊區和縣級市行政資源分配問題要深入研究，目前城市化過程中多點開花的現象要重新探討。這方面的核心議題是長株潭走衞星城道路，還是朝超大城市方向城市化。國內外經驗表明，超大城市在配置城市化公共資源的效益更明顯，對推動經濟社會發展更有力。

各國經驗表明，在城市化率從30%—70%的過渡過程中，是一國或地區經濟結構變化最大的時期。長株潭作為一個整體城市正處在這一時期。長株潭區劃配置和行政機構配置的宗旨在於探索解決工業化和農業集約化經營帶來的城市經濟社會發展問題。有序合理的城市區劃和行政機構設置策略，有利於工業化和農業集約化經營的四化兩型建設過程中城市經濟社會的平穩發展，從而探索出湖南經濟社會在科學發展觀指導下的發展模式和道路。

行政資源重新配置後新的強省會長株潭對湖南省的經濟社會發展肯定會帶來長遠的影響。省級經濟將體現為一省一市，3+5城市羣轉變成1+5城市羣。按湖南強省會戰略設計的長株潭市，將在全省城市化二元結構改造過程中發揮出超大城市的規模效益，並將公地管理的各種潛在資源，特別是不需要外部投資的行政區劃資源，充分釋放出來，最終形成強省會帶動湖南社會經濟發展的畫龍點睛作用。

（作者系原美洲投資銀行首席經濟學家，本文於2018年8月首次在“長株潭城市羣一體化戰略研討會”宣讀並發表，本次發表時湖南以外城市區劃暫未更新，長沙大河西已於2022年6月25日命名為包括本文建設區劃範圍區政合一的湖南湘江新區。）

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