財政緊張是常態_風聞

年初的時候，就寫了一篇文章，《“鶴崗化”可能是大部分小城市的命運》，現在來看可能非常有預見性。這不前幾天閬中這個四川東北部的小城，在前些日子搞收費測核酸之後，因為一筆不到2億的拍賣再次上了熱搜。

幾乎所有人都認識到拍賣有點不正常，所謂“把缺錢寫在臉上”。根據報道，和很多三、四線城市一樣，現在閬中的財政壓力太大，不得不依靠一些非正常手段弄錢。分析的文章很多了，我就不具體説閬中的問題，今天説説大家共有的問題。

現在有個説法，説以前為什麼沒有這種情況？以前那麼窮，當時的地方政府財政能尚平衡，現在經濟發達了反倒這麼多地方弄得資不抵債。甚至有人説金融市場開放，容易借到錢了，所以造成了這次地方財政緊張問題。

這個比較複雜。

1978年之前，我國採取的是計劃經濟的統收統支制度，中央統一收錢，然後按照計劃把錢劃撥下去。有什麼事情就向上面打報告。批了就有錢幹，沒批就想法子纏着批，弄到批文和劃撥資金才能開工。這種財政方式，好處就是沒有資不抵債的風險，缺點是過於僵化，可能有個比較好的項目，等到上邊終於給批了，項目也不賺錢了。

改開之後，為了動員基層發揮主觀能動性，開始大規模搞“承包制”。

大家知道小崗村的幾個農民搞了個“聯產承包責任制”吧，那時候啥都在搞承包，中央和地方的財政也是搞承包，地方上約定好每年上交一個固定的數，剩下的歸自己。“承包”這個詞當時火得不得了，一直到90年代，很多村裏的牆上依舊刷着“承包為本”，能承包出去的幾乎都承包了。

當時經濟發展比較快的地方政府收入快速增加。而同時因為分權後，中央的收入增加很慢，花錢的地方反而多了，比如軍隊、公路什麼的開支，使得財政捉襟見肘，甚至最嚴重的80年代末90年代初，中央需要向地方伸手要錢，名義叫“借”實際就沒想過還。

但是要錢哪裏那麼容易？財政會議要開大半個月，基本都在扯皮。

不過問地方要錢只能是權宜之計，關鍵還是找銀行要。

直到1992年中央財政到了很嚴重的地步。全國財政收入3500億，地方收了2500億，中央只有1000億卻花出去2000億。那1000億缺口只能在銀行掛賬，帳掛得越來越多卻沒法還，銀行甚至都開始不願意給錢，説這個無底洞怎麼填得滿。

財政部部長找管銀行的朱鎔基打條子借錢，三次都被退了回來。朱鎔基問財政部借錢打算怎麼還。部長私下説我背心都快扒掉了，哪來的錢。意思就是不還了唄。

等到1993年，這種日子實在是沒法過下去了，於是開始了分税制改革的討論，最終在1994年達成協議。

目的就是中央把大部分税收走，當時商量中央的比重從之前的30%左右，提升到55%，中央一下子就有錢了，然後開始了大規模的建設。很多原本沒有錢做的全國性工程也開始上馬，高速公路、高鐵、港口、機場這些大工程。國家每年向各省轉移支付的資金也都源於此。

但是錢就那麼多，中央的多了，相應的地方上的收入減少得很厲害。而且把收錢的權力收了上去，花錢的責任留了下來，也就是大家熱議的財權事權不成比例，地方上錢拿的少了，事情卻沒少。沿海發達地區還可以解決，落後地區的日子一下就難過了。城市建設、社會治安、教育投入、醫療投入每一樣都要地方政府籌錢。

而且那時開始全面改革開放，地方政府都想着能加快建設。搞建設也要錢，錢從何來？

要麼開源要麼節流，節流造成了當時政府機關都欠工資，但是政府不能關門。再説節流怎麼都有限，於是地方政府把眼光都放在了開源上。

當時幾乎每個部門都有弄錢的任務，政府啥都沒有隻能放權，有的事情睜一隻眼閉一隻眼讓下面放開手幹。於是各種五花八門的招數都被人想出來了。

比如當時首先想到的盯住的就是農村，為了弄錢，在農業税之外，發明了“三提五統”，這還是合規的項目，有的地方乾脆直接弄出各種“費”，幹一件事就收一樣錢，隨意性非常大。以至於老百姓説“一税（農業税）輕，二税（三提五統）重，三費是個無底洞”。不過也確實沒辦法，畢竟不想辦法搞錢，啥事都做不了。

咱們以電視劇《人民的名義》舉例（主要是這個可以隨意提），李達康最早做縣長，為了修路每户收五塊錢，儘管看着不多，但是老百姓反對的很激烈，有個農婦為此竟然自殺了，要不是易學習頂雷李達康早就完了。

農村之外其他地方也盯得很緊，特別是公路上的貨車，當時有個説法叫“車匪路霸”。其中不光是指歹徒，有的是當地村鎮幹部上路設卡收錢。熟悉情況的卡車司機，有的寧可繞上百公里也不敢走一些地方，不然一趟就白跑了，當時情況的嚴重程度可想而知。

至於找商販罰款，更是“創收”重點。以前看一個報道，説一個在縣城開飯店的，居然有11個部門來罰款和收費，連園林局都來給他開票要錢。每天來收費的比吃飯的還多。

當時各省市政府也學中央，收財權放支出，所謂“官大一級壓死人”。上面來的錢上級政府都多截留一部分，越是基層越難過，上面都來要錢，花錢的事情都推到下面。

我多次説到20世紀90年代社會混亂，其中基層政府錢少事多造成管控能力下降，也是其中一個重要的方面。當時有的地方警察辦案經費緊張，如果是涉及經濟糾紛的民事案件，甚至會向當事人收取一定比例的辦案經費。

這樣下去早晚要出大亂子，中央也發現地方上收入差距太大了。從1998年開始，中央轉移支付的數量大幅度提高。從一開始不過一年幾百億，到2021年已經達到近10萬億的規模。

不過轉移支付的錢，基本上只能供當地政府日常開支，説白了也就是個飯錢，要想吃好的還要靠自己想辦法。

巨大的財政壓力下，地方政府翻爛了自己的賬本，看有什麼辦法能弄出錢來。

其實辦法很明顯，當年搞分税的時候，中央在和地方的博弈中反覆拉鋸中，也做了一些讓步。其中一個就是把土地出讓金留給了地方政府。

原本這一塊數量不大。但是隨之發生的事情使得土地出讓金增加了上百倍：首先是1999年結束福利分房，然後開始了住房市場化和金融化，同時伴隨着大規模人口轉移。這幾樣的綜合作用下，21世紀開始了房地產的黃金時代。

房地產市場土地出讓金，雖然總數不少，如果仔細分析，分佈得非常不平均。補貼的都是一、二線城市的財政。大多數的小城市，早期是沒有享受到這筆紅利的。

如果説改革開放搞活經濟，把沿海地區和一線城市的財政錢包撐大了，建成了全世界最現代化的幾個大都市和經濟圈。那麼轉移支付分配和土地出讓金，把二線城市的財政做到了富裕，全國建立起了幾十個現代化的區域中心城市。

大量普通三、四線城市在財政上依然是弱勢羣體，同時也出現了連續的衰弱。

很多變成了為發達地區提供年輕人、提供基礎產品、提供六個錢包的基地，然後還要支付教育醫療養老治安等等的費用，同時還提供各種商品的銷售市場。

比如一個年輕人，小時候在縣城讀書上學，考到了大城市，父母在老家省吃儉用供他在城裏花。然後還想盡辦法給他在湊首付在城裏買房結婚，有了孩子還去城裏幫忙帶孩子，父母拿的退休金花的醫保卻是縣城財政資金。等年紀大了還回縣城養老。就算在縣城，因為税收在企業總部交，當地人消費商品大多數税收，最後還跑到大城市去了。

這種買賣不管怎麼算，地方政府都虧慘了。所以幾十年來，地方政府對於搞經濟有一種不顧一切地執念。

同時這也是多年來幹部升遷制度決定的。

很長一段時間裏，地方領導幹部好不好的標準就是一條：GDP增速，只要這條夠高，別的只要不是原則性問題，都不影響升遷。

當時這被稱為“唯GDP論”，最典型的還是《人民的名義》裏的李達康，怎麼看都是個混蛋官僚，但是得以一路提拔。大家對他評價就是“雖然有各種各樣的問題，但是敢幹事還能幹成事”，所謂的幹事，説的就是把GDP弄起來。但是很快發現出了新問題，GDP搞上去了，每個城市都欠了一屁股債。

為了搞GDP為什麼會反倒搞得欠那麼多債呢？因為近些年，隨着大建設的東風和金融市場發展，三、四線城市終於在財政上找到了一條“大路”。也就是各種所謂“融資平台”的建立。

從90年代中期開始，招商引資成了關鍵工作，“招商局”成了地方政府一個重要部門。無論如何拉來儘量多的投資商。

原因很簡單，地方政府只要拉來投資，GDP就有希望，那時候投資商成了財神爺。還是在《人民的名義》裏，李達康聽説丁義珍跑了，第一反應就是怕投資商要撤，至於丁義珍犯沒犯法貪沒貪污貪了多少，這種小事他根本不在乎。這是那個時代的很多官員典型心態。

因為招商的過於盲目，比較麻煩的後續是為了拉來項目，當地官員很多時候會給予誇張的優惠政策。等到項目開始，很多前期承諾完成的就比較隨緣。

特別是長期項目，當地官員幾年流動一次，新官經常不理舊賬。就算是理，也傾向自己任內招商的項目。

還有就是招商規劃不合理，比如圈出一塊大得嚇人的地搞開發區，到時候卻沒有錢做配套。或者弄一下不合適的產業，上下游企業都沒有，搞得被拉來的投資人非常慘。

當時的幹部，所謂“三拍”，拍腦袋做決定，拍胸脯做保證，拍屁股走人。

“投資不過XXX”，很多時候並不是地方政府打一開始就想騙人，而是從規劃就走偏了，招商給的條件又極不合理，項目無法順利開展，等到政府班子一換，徹底就成了爛攤子。這種事情一多，名聲都搞壞了，別人不敢來了。幾乎所有的城市都有一個開發區，絕大部分開發區裏啥也沒。

這個辦法其實是三、四線地方政府從早期沿海地區學來的經驗。算是“地方振興1.0”。

後來又從二線城市崛起中，又學到了利用土地和金融槓桿獲得資金，可以算是升級到了2.0版本。

所謂“財政加槓桿”，等於地方政府把自己資產，比如水利設施、公路等資產“抵押”給了金融機構，拿着錢搞建設。建設搞起來了，等於自己“升值”了，可以再多押出錢來。

於是這幾年一些事情就發生了，比如三、四線城市房價的飆升，比如大規模的舊城改造拆遷，比如各地城市景觀升級，甚至一些明顯不靠譜的高大上項目，都是為了給自己“升值”。

升值只是手段，各種路子弄錢是目的。向銀行抵押貸款，發專項債券，建立地方銀行吸收存款，建立當地城投公司。目的就是為了想法子弄到儘量多的錢。

但是還有個“小問題”，就是據説一般借錢是要還的。而且要收利息，投出去的錢如果不能創造效益，我們管這個叫“打水漂”。政府和咱們老百姓是一樣的，攢點錢，貸點款，咱們開小賣鋪，政府修路搞旅遊區，最後的目的也是一樣的，得能賺錢，你投資小賣鋪不賺錢，投入的錢就打水漂了。政府也一樣，公路還好，貴州水司樓那種項目，就跟你投資了一個魚塘卻一條魚都沒賣出去一樣，借的錢下輩子都還不上。

這幾年公佈出來的內容看，地方上很多錢花得匪夷所思，甚至還不如給當地老百姓分了，起碼不破壞當地環境，不留下一堆爛尾工程。

其中最吸引眼球的就是各種所謂的“搞旅遊”。很多地方不管有沒有條件都想搞旅遊，吸引城裏人來玩。最後弄得一地雞毛。之所以如此，其實原因就是搞旅遊簡單，也不需要什麼高科技，甚至不用配套設施，有點錢就能搞。

比如我老家是山西北部，幾十年前為了應對蘇聯坦克南下，修建了大量的地道。這幾年各地都在搞旅遊，眼饞得不行，也把那些地道一頓裝修，硬説是抗日“地道戰”時期的，其實我小時候進去過，那裏邊到處刷滿了“打倒蘇修帝國主義”的標語。而且我們那邊日本人根本沒去過，哪來的地道戰。

理所當然的，這個項目花了不少錢，搞倒是搞起來了，可惜幾乎沒有遊客。

很多政府投資後來都是這個效果，但是欠的錢都得還。很多地方政府，就只能借新還舊，有的甚至連利息都還不上了。財務狀況因此不斷惡化，就更難以借到錢了，就算借到利息也越來越高。

到這時候，原本為了通過投資獲得收益，從而改善當地經濟狀況，增加財政收入。現在路走得完全相反，盲目投資成了壓垮地方財政的巨石。甚至有人把心思放到了轉移支付和扶貧款的頭上，居然敢偷偷挪用。中央對這種行為發現就處理，處理得比欠債不還重的多，才算是把這股歪風壓住。

大量的欠款，造成地方政府巨大財政壓力。中央對於這些債務處理得非常謹慎，既不能大包大攬用資金銷賬，又不能真的任由地方政府破產做老賴。

原本想方設法慢慢處理的問題，因為突然爆發的疫情和全球金融危機，突然變得非常急迫。多重打擊下，很多地方已經出現資金斷裂跡象。

現在最大的問題是，原本最為依賴的土地財政幾乎要玩不下去了，債務太高也借不到錢了，接下來怎麼辦？

答案是明擺着的，政府工作報告裏也説了好多次，加黑加粗下劃線：

政府過緊日子。

這其實和大家欠了一堆信用卡是一樣的，如果能力強收入高，趕緊還就是了，大城市都是這種情況。

小地方就是收入低的那些人，也欠了很多錢，怎麼辦？沒啥辦法，只能是慢慢還，再讓家裏人給點（從發達地區轉移一些），總能還上，不過底線是不能繼續瞎折騰欠錢了。

比如這次閬中，一個人口不斷外流，只剩下62萬人的小城市，在體制內食堂吃飯的人竟然有10萬人，匪夷所思，今後就想辦法少花點錢唄。

此外很多公務員收入大概率下降，因為現在小地方公務員的收入大部分都是土地收入。這也是為啥前段時間有人説，考公務員儘量考長三角和珠三角的，同樣在體制內，今後差距會大到離譜。

此外資源不足的時候，大家才會仔細思考怎樣把有限資源利用最大化，而不是以前那樣，到處瞎花錢，比如前段時間那個關公像，荊州市耗資1.7億元建成，5年後耗資1.5億拆除。要知道，這些錢可都是老百姓的血汗錢，就這樣消耗掉了，今後這種事少一些就是最大的善政。

所以不少人説地方政府今後怎麼辦，我還是以前的那個觀點，經濟發展這事在全世界都是少數地方的事，其他地區跟着喝湯就行了。就好像一輛車，只有一個發動機是提供動力，其他部分的作用就是配合。

再過一些年，我們估計也跟發達國家似的，大城市負責經濟發展，小地方負責歲月靜好，都挺好。