財政緊張是常態_風聞
九边Pro-九边Pro官方账号-历史,金融,软件编码,产品经理沉思录2022-07-22 10:44
年初的時候,就寫了一篇文章,《“鶴崗化”可能是大部分小城市的命運》,現在來看可能非常有預見性。這不前幾天閬中這個四川東北部的小城,在前些日子搞收費測核酸之後,因為一筆不到2億的拍賣再次上了熱搜。
幾乎所有人都認識到拍賣有點不正常,所謂“把缺錢寫在臉上”。根據報道,和很多三、四線城市一樣,現在閬中的財政壓力太大,不得不依靠一些非正常手段弄錢。分析的文章很多了,我就不具體説閬中的問題,今天説説大家共有的問題。
現在有個説法,説以前為什麼沒有這種情況?以前那麼窮,當時的地方政府財政能尚平衡,現在經濟發達了反倒這麼多地方弄得資不抵債。甚至有人説金融市場開放,容易借到錢了,所以造成了這次地方財政緊張問題。
這個比較複雜。
1978年之前,我國採取的是計劃經濟的統收統支制度,中央統一收錢,然後按照計劃把錢劃撥下去。有什麼事情就向上面打報告。批了就有錢幹,沒批就想法子纏着批,弄到批文和劃撥資金才能開工。這種財政方式,好處就是沒有資不抵債的風險,缺點是過於僵化,可能有個比較好的項目,等到上邊終於給批了,項目也不賺錢了。
改開之後,為了動員基層發揮主觀能動性,開始大規模搞“承包制”。
大家知道小崗村的幾個農民搞了個“聯產承包責任制”吧,那時候啥都在搞承包,中央和地方的財政也是搞承包,地方上約定好每年上交一個固定的數,剩下的歸自己。“承包”這個詞當時火得不得了,一直到90年代,很多村裏的牆上依舊刷着“承包為本”,能承包出去的幾乎都承包了。
當時經濟發展比較快的地方政府收入快速增加。而同時因為分權後,中央的收入增加很慢,花錢的地方反而多了,比如軍隊、公路什麼的開支,使得財政捉襟見肘,甚至最嚴重的80年代末90年代初,中央需要向地方伸手要錢,名義叫“借”實際就沒想過還。
但是要錢哪裏那麼容易?財政會議要開大半個月,基本都在扯皮。
不過問地方要錢只能是權宜之計,關鍵還是找銀行要。
直到1992年中央財政到了很嚴重的地步。全國財政收入3500億,地方收了2500億,中央只有1000億卻花出去2000億。那1000億缺口只能在銀行掛賬,帳掛得越來越多卻沒法還,銀行甚至都開始不願意給錢,説這個無底洞怎麼填得滿。
財政部部長找管銀行的朱鎔基打條子借錢,三次都被退了回來。朱鎔基問財政部借錢打算怎麼還。部長私下説我背心都快扒掉了,哪來的錢。意思就是不還了唄。
等到1993年,這種日子實在是沒法過下去了,於是開始了分税制改革的討論,最終在1994年達成協議。
目的就是中央把大部分税收走,當時商量中央的比重從之前的30%左右,提升到55%,中央一下子就有錢了,然後開始了大規模的建設。很多原本沒有錢做的全國性工程也開始上馬,高速公路、高鐵、港口、機場這些大工程。國家每年向各省轉移支付的資金也都源於此。
但是錢就那麼多,中央的多了,相應的地方上的收入減少得很厲害。而且把收錢的權力收了上去,花錢的責任留了下來,也就是大家熱議的財權事權不成比例,地方上錢拿的少了,事情卻沒少。沿海發達地區還可以解決,落後地區的日子一下就難過了。城市建設、社會治安、教育投入、醫療投入每一樣都要地方政府籌錢。
而且那時開始全面改革開放,地方政府都想着能加快建設。搞建設也要錢,錢從何來?
要麼開源要麼節流,節流造成了當時政府機關都欠工資,但是政府不能關門。再説節流怎麼都有限,於是地方政府把眼光都放在了開源上。
當時幾乎每個部門都有弄錢的任務,政府啥都沒有隻能放權,有的事情睜一隻眼閉一隻眼讓下面放開手幹。於是各種五花八門的招數都被人想出來了。
比如當時首先想到的盯住的就是農村,為了弄錢,在農業税之外,發明了“三提五統”,這還是合規的項目,有的地方乾脆直接弄出各種“費”,幹一件事就收一樣錢,隨意性非常大。以至於老百姓説“一税(農業税)輕,二税(三提五統)重,三費是個無底洞”。不過也確實沒辦法,畢竟不想辦法搞錢,啥事都做不了。
咱們以電視劇《人民的名義》舉例(主要是這個可以隨意提),李達康最早做縣長,為了修路每户收五塊錢,儘管看着不多,但是老百姓反對的很激烈,有個農婦為此竟然自殺了,要不是易學習頂雷李達康早就完了。
農村之外其他地方也盯得很緊,特別是公路上的貨車,當時有個説法叫“車匪路霸”。其中不光是指歹徒,有的是當地村鎮幹部上路設卡收錢。熟悉情況的卡車司機,有的寧可繞上百公里也不敢走一些地方,不然一趟就白跑了,當時情況的嚴重程度可想而知。
至於找商販罰款,更是“創收”重點。以前看一個報道,説一個在縣城開飯店的,居然有11個部門來罰款和收費,連園林局都來給他開票要錢。每天來收費的比吃飯的還多。
當時各省市政府也學中央,收財權放支出,所謂“官大一級壓死人”。上面來的錢上級政府都多截留一部分,越是基層越難過,上面都來要錢,花錢的事情都推到下面。
我多次説到20世紀90年代社會混亂,其中基層政府錢少事多造成管控能力下降,也是其中一個重要的方面。當時有的地方警察辦案經費緊張,如果是涉及經濟糾紛的民事案件,甚至會向當事人收取一定比例的辦案經費。
這樣下去早晚要出大亂子,中央也發現地方上收入差距太大了。從1998年開始,中央轉移支付的數量大幅度提高。從一開始不過一年幾百億,到2021年已經達到近10萬億的規模。
不過轉移支付的錢,基本上只能供當地政府日常開支,説白了也就是個飯錢,要想吃好的還要靠自己想辦法。
巨大的財政壓力下,地方政府翻爛了自己的賬本,看有什麼辦法能弄出錢來。
其實辦法很明顯,當年搞分税的時候,中央在和地方的博弈中反覆拉鋸中,也做了一些讓步。其中一個就是把土地出讓金留給了地方政府。
原本這一塊數量不大。但是隨之發生的事情使得土地出讓金增加了上百倍:首先是1999年結束福利分房,然後開始了住房市場化和金融化,同時伴隨着大規模人口轉移。這幾樣的綜合作用下,21世紀開始了房地產的黃金時代。
房地產市場土地出讓金,雖然總數不少,如果仔細分析,分佈得非常不平均。補貼的都是一、二線城市的財政。大多數的小城市,早期是沒有享受到這筆紅利的。
如果説改革開放搞活經濟,把沿海地區和一線城市的財政錢包撐大了,建成了全世界最現代化的幾個大都市和經濟圈。那麼轉移支付分配和土地出讓金,把二線城市的財政做到了富裕,全國建立起了幾十個現代化的區域中心城市。
大量普通三、四線城市在財政上依然是弱勢羣體,同時也出現了連續的衰弱。
很多變成了為發達地區提供年輕人、提供基礎產品、提供六個錢包的基地,然後還要支付教育醫療養老治安等等的費用,同時還提供各種商品的銷售市場。
比如一個年輕人,小時候在縣城讀書上學,考到了大城市,父母在老家省吃儉用供他在城裏花。然後還想盡辦法給他在湊首付在城裏買房結婚,有了孩子還去城裏幫忙帶孩子,父母拿的退休金花的醫保卻是縣城財政資金。等年紀大了還回縣城養老。就算在縣城,因為税收在企業總部交,當地人消費商品大多數税收,最後還跑到大城市去了。
這種買賣不管怎麼算,地方政府都虧慘了。所以幾十年來,地方政府對於搞經濟有一種不顧一切地執念。
同時這也是多年來幹部升遷制度決定的。
很長一段時間裏,地方領導幹部好不好的標準就是一條:GDP增速,只要這條夠高,別的只要不是原則性問題,都不影響升遷。
當時這被稱為“唯GDP論”,最典型的還是《人民的名義》裏的李達康,怎麼看都是個混蛋官僚,但是得以一路提拔。大家對他評價就是“雖然有各種各樣的問題,但是敢幹事還能幹成事”,所謂的幹事,説的就是把GDP弄起來。但是很快發現出了新問題,GDP搞上去了,每個城市都欠了一屁股債。
為了搞GDP為什麼會反倒搞得欠那麼多債呢?因為近些年,隨着大建設的東風和金融市場發展,三、四線城市終於在財政上找到了一條“大路”。也就是各種所謂“融資平台”的建立。
從90年代中期開始,招商引資成了關鍵工作,“招商局”成了地方政府一個重要部門。無論如何拉來儘量多的投資商。
原因很簡單,地方政府只要拉來投資,GDP就有希望,那時候投資商成了財神爺。還是在《人民的名義》裏,李達康聽説丁義珍跑了,第一反應就是怕投資商要撤,至於丁義珍犯沒犯法貪沒貪污貪了多少,這種小事他根本不在乎。這是那個時代的很多官員典型心態。
因為招商的過於盲目,比較麻煩的後續是為了拉來項目,當地官員很多時候會給予誇張的優惠政策。等到項目開始,很多前期承諾完成的就比較隨緣。
特別是長期項目,當地官員幾年流動一次,新官經常不理舊賬。就算是理,也傾向自己任內招商的項目。
還有就是招商規劃不合理,比如圈出一塊大得嚇人的地搞開發區,到時候卻沒有錢做配套。或者弄一下不合適的產業,上下游企業都沒有,搞得被拉來的投資人非常慘。
當時的幹部,所謂“三拍”,拍腦袋做決定,拍胸脯做保證,拍屁股走人。
“投資不過XXX”,很多時候並不是地方政府打一開始就想騙人,而是從規劃就走偏了,招商給的條件又極不合理,項目無法順利開展,等到政府班子一換,徹底就成了爛攤子。這種事情一多,名聲都搞壞了,別人不敢來了。幾乎所有的城市都有一個開發區,絕大部分開發區裏啥也沒。
這個辦法其實是三、四線地方政府從早期沿海地區學來的經驗。算是“地方振興1.0”。
後來又從二線城市崛起中,又學到了利用土地和金融槓桿獲得資金,可以算是升級到了2.0版本。
所謂“財政加槓桿”,等於地方政府把自己資產,比如水利設施、公路等資產“抵押”給了金融機構,拿着錢搞建設。建設搞起來了,等於自己“升值”了,可以再多押出錢來。
於是這幾年一些事情就發生了,比如三、四線城市房價的飆升,比如大規模的舊城改造拆遷,比如各地城市景觀升級,甚至一些明顯不靠譜的高大上項目,都是為了給自己“升值”。
升值只是手段,各種路子弄錢是目的。向銀行抵押貸款,發專項債券,建立地方銀行吸收存款,建立當地城投公司。目的就是為了想法子弄到儘量多的錢。
但是還有個“小問題”,就是據説一般借錢是要還的。而且要收利息,投出去的錢如果不能創造效益,我們管這個叫“打水漂”。政府和咱們老百姓是一樣的,攢點錢,貸點款,咱們開小賣鋪,政府修路搞旅遊區,最後的目的也是一樣的,得能賺錢,你投資小賣鋪不賺錢,投入的錢就打水漂了。政府也一樣,公路還好,貴州水司樓那種項目,就跟你投資了一個魚塘卻一條魚都沒賣出去一樣,借的錢下輩子都還不上。
這幾年公佈出來的內容看,地方上很多錢花得匪夷所思,甚至還不如給當地老百姓分了,起碼不破壞當地環境,不留下一堆爛尾工程。
其中最吸引眼球的就是各種所謂的“搞旅遊”。很多地方不管有沒有條件都想搞旅遊,吸引城裏人來玩。最後弄得一地雞毛。之所以如此,其實原因就是搞旅遊簡單,也不需要什麼高科技,甚至不用配套設施,有點錢就能搞。
比如我老家是山西北部,幾十年前為了應對蘇聯坦克南下,修建了大量的地道。這幾年各地都在搞旅遊,眼饞得不行,也把那些地道一頓裝修,硬説是抗日“地道戰”時期的,其實我小時候進去過,那裏邊到處刷滿了“打倒蘇修帝國主義”的標語。而且我們那邊日本人根本沒去過,哪來的地道戰。
理所當然的,這個項目花了不少錢,搞倒是搞起來了,可惜幾乎沒有遊客。
很多政府投資後來都是這個效果,但是欠的錢都得還。很多地方政府,就只能借新還舊,有的甚至連利息都還不上了。財務狀況因此不斷惡化,就更難以借到錢了,就算借到利息也越來越高。
到這時候,原本為了通過投資獲得收益,從而改善當地經濟狀況,增加財政收入。現在路走得完全相反,盲目投資成了壓垮地方財政的巨石。甚至有人把心思放到了轉移支付和扶貧款的頭上,居然敢偷偷挪用。中央對這種行為發現就處理,處理得比欠債不還重的多,才算是把這股歪風壓住。
大量的欠款,造成地方政府巨大財政壓力。中央對於這些債務處理得非常謹慎,既不能大包大攬用資金銷賬,又不能真的任由地方政府破產做老賴。
原本想方設法慢慢處理的問題,因為突然爆發的疫情和全球金融危機,突然變得非常急迫。多重打擊下,很多地方已經出現資金斷裂跡象。
現在最大的問題是,原本最為依賴的土地財政幾乎要玩不下去了,債務太高也借不到錢了,接下來怎麼辦?
答案是明擺着的,政府工作報告裏也説了好多次,加黑加粗下劃線:
政府過緊日子。
這其實和大家欠了一堆信用卡是一樣的,如果能力強收入高,趕緊還就是了,大城市都是這種情況。
小地方就是收入低的那些人,也欠了很多錢,怎麼辦?沒啥辦法,只能是慢慢還,再讓家裏人給點(從發達地區轉移一些),總能還上,不過底線是不能繼續瞎折騰欠錢了。
比如這次閬中,一個人口不斷外流,只剩下62萬人的小城市,在體制內食堂吃飯的人竟然有10萬人,匪夷所思,今後就想辦法少花點錢唄。
此外很多公務員收入大概率下降,因為現在小地方公務員的收入大部分都是土地收入。這也是為啥前段時間有人説,考公務員儘量考長三角和珠三角的,同樣在體制內,今後差距會大到離譜。
此外資源不足的時候,大家才會仔細思考怎樣把有限資源利用最大化,而不是以前那樣,到處瞎花錢,比如前段時間那個關公像,荊州市耗資1.7億元建成,5年後耗資1.5億拆除。要知道,這些錢可都是老百姓的血汗錢,就這樣消耗掉了,今後這種事少一些就是最大的善政。
所以不少人説地方政府今後怎麼辦,我還是以前的那個觀點,經濟發展這事在全世界都是少數地方的事,其他地區跟着喝湯就行了。就好像一輛車,只有一個發動機是提供動力,其他部分的作用就是配合。
再過一些年,我們估計也跟發達國家似的,大城市負責經濟發展,小地方負責歲月靜好,都挺好。